□王華春 劉栓虎

[北京師范大學(xué) 北京 100875]

政府財(cái)政預(yù)決算偏差治理研究

□王華春 劉栓虎

[北京師范大學(xué) 北京 100875]

中國政府預(yù)算制度逐步完善，但財(cái)政收支預(yù)決算偏差過高，過高的財(cái)政預(yù)決算偏差弱化了政府財(cái)政調(diào)控能力，降低了政府預(yù)算的科學(xué)性和權(quán)威性，直接影響跨年度預(yù)算機(jī)制建立，不利于地方債務(wù)管理。政府預(yù)決算偏差過高與年度預(yù)算重約束而輕預(yù)期、官員晉升激勵(lì)和政府短期行為、預(yù)算透明度低以及財(cái)政收支預(yù)測(cè)技術(shù)落后等綜合原因有關(guān)。為了完善政府財(cái)政預(yù)算，降低預(yù)決算收支偏差，需要增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算預(yù)見性、透明度和法制化，同時(shí)引入更加科學(xué)的財(cái)政收支預(yù)測(cè)技術(shù)。

預(yù)決算偏差；跨年度預(yù)算；晉升激勵(lì)

引言

以出臺(tái)實(shí)施一系列深化預(yù)算管理制度改革的政策文件為標(biāo)志，中國預(yù)算管理制度改革取得重大進(jìn)展，但預(yù)算編制還存在不足，突出表現(xiàn)是財(cái)政預(yù)決算偏差較大。2015年12月全國財(cái)政工作會(huì)議提出逐步完善全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，加大一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算統(tǒng)籌力度，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，回應(yīng)民眾對(duì)財(cái)政預(yù)算改革的需求將是未來財(cái)政工作重點(diǎn)。

預(yù)決算偏差近年來引起學(xué)者關(guān)注。Upson在論述城市預(yù)算時(shí)就包含了預(yù)決算偏差思想，后來關(guān)于財(cái)政預(yù)決算的研究中預(yù)決算偏差的概念不斷被提及和分析[1]。高培勇將預(yù)決算偏差概念引入中國政府預(yù)算，并認(rèn)為應(yīng)該重視預(yù)決算偏差問題[2]。王秀芝測(cè)算了分稅制改革之后一直到2007年的財(cái)政預(yù)決算偏差，在分析預(yù)決算偏差形成原因的基礎(chǔ)上提出了修正預(yù)決算偏差的政策建議[3]。趙國春和王桃[4]以及茆曉穎和成濤林[5]分別研究了新疆和蘇州財(cái)政預(yù)決算偏離問題，引起了學(xué)者對(duì)地方財(cái)政預(yù)決算的關(guān)注。徐陽光[6]和朱云飛、趙志偉[7]拓寬了財(cái)政預(yù)決算偏差的研究視角，從法律和收入預(yù)測(cè)的角度分析了財(cái)政收支預(yù)決算偏差。韓麗娜[8]、董項(xiàng)梅[9]和梁飛[10]分別分析了財(cái)政預(yù)決算偏差形成因素，并針對(duì)性提出降低偏差的政策建議。苑德宇分析了稅收預(yù)決算偏差對(duì)地方政府投資行為的影響[11]。馮輝和沈肇章從政治晉升競(jìng)標(biāo)賽的角度分析了政府財(cái)政預(yù)決算偏差的成因[12]。中國財(cái)政預(yù)算制度處于不斷完善的過程中，與國外相比存在較大差異。尹恒和楊龍見開創(chuàng)性地對(duì)政府財(cái)政回應(yīng)性做了系統(tǒng)性論述，指出民營經(jīng)濟(jì)占比、地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)集中度等地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因素對(duì)地方財(cái)政的回應(yīng)性存在顯著影響[13]。上述學(xué)者主要從預(yù)決算偏差成因與治理等角度進(jìn)行研究，但實(shí)際預(yù)算存在的明顯偏差從技術(shù)上等并沒有解決。政府財(cái)政預(yù)算是否回應(yīng)民眾公共財(cái)政需求成為國家治理能力的重要體現(xiàn)，有效增強(qiáng)政府財(cái)政回應(yīng)性是責(zé)任政府應(yīng)有之義，有效降低政府預(yù)決算偏差成為國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。下面將從財(cái)政預(yù)決算偏差過大影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、預(yù)決算偏差原因加以探討，以及就如何降低預(yù)決算偏差進(jìn)行論述。

一、財(cái)政預(yù)決算偏差過大影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定

1998年以來，中國針對(duì)預(yù)算制度進(jìn)行了深入的改革并取得了一定成效，但財(cái)政預(yù)決算偏差及波幅較大影響了政府財(cái)政收支預(yù)算控制能力。

（一）財(cái)政預(yù)決算偏差過大影響政府宏觀調(diào)控

宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有助于形成合理的社會(huì)預(yù)期，也有利于長期利益和短期利益的相結(jié)合。但就目前來看，中國財(cái)政預(yù)決算偏差過大不僅導(dǎo)致了財(cái)政收支的不穩(wěn)定性，而且不利于整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

本研究以1994～2012年財(cái)政預(yù)決算收支數(shù)據(jù)為依據(jù)，從財(cái)政超收超支、預(yù)決算收支偏離度、財(cái)政收入增長率與GDP增長率三個(gè)維度直觀描述當(dāng)前中國財(cái)政預(yù)決算偏離現(xiàn)象。

圖1　財(cái)政預(yù)決算超收超支情況（單位：億元）

圖1為中國財(cái)政預(yù)決算超收超支情況折線圖，同時(shí)加入超收線性趨勢(shì)線和超支線性趨勢(shì)線。從趨勢(shì)線可以看出，中國財(cái)政預(yù)決算超收超支均呈逐年上漲態(tài)勢(shì)，財(cái)政超收超支現(xiàn)象已呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢(shì)。

圖2　中國財(cái)政預(yù)決算收支偏離度（%）

圖2描述的是中國財(cái)政預(yù)決算收支偏離度呈現(xiàn)不規(guī)律波動(dòng)態(tài)勢(shì)，預(yù)決算收入偏離度在1.99%到16.47%之間大幅波動(dòng)，平均值為9.23%；預(yù)決算支出偏離度在0.09%～9.01%之間波動(dòng)。

圖3　財(cái)政收支與GDP增速對(duì)比（%）

圖3顯示了1994年到2014年財(cái)政收支以及GDP增速的對(duì)比。從圖中可以發(fā)現(xiàn)，如果按照可變價(jià)格計(jì)算，按照GDP和財(cái)政收支增速呈現(xiàn)出相互的關(guān)系將整個(gè)時(shí)間序列分為5個(gè)區(qū)間，從1994年到1996年為第一個(gè)時(shí)間區(qū)間，在這一區(qū)間內(nèi)GDP增速出現(xiàn)了下滑，但是財(cái)政收支都在增長，財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控呈現(xiàn)收入單側(cè)無效態(tài)勢(shì)。從1996年到2000年為第二個(gè)時(shí)間區(qū)間，在本區(qū)間中GDP增速探底，財(cái)政支出增速與GDP增速出現(xiàn)背離，反映出了支出側(cè)的宏觀調(diào)控，收入側(cè)也呈現(xiàn)出先抑后揚(yáng)的態(tài)勢(shì)，該階段以財(cái)政收支表征的宏觀調(diào)控基本滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。從2000年到2007年區(qū)間，財(cái)政收支增速和GDP增速出現(xiàn)同步上漲趨勢(shì)，不斷推高經(jīng)濟(jì)，最終隨著2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的到來而出現(xiàn)下降。在該階段，財(cái)政收入隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步上升，但是財(cái)政支出也出現(xiàn)助漲傾向，積累著經(jīng)濟(jì)泡沫，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。2008年到2011年的后經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期中，GDP和財(cái)政收入增速出現(xiàn)下滑，但是財(cái)政支出增速在出現(xiàn)2007 到2008年的短暫增長之后也逐步下降，實(shí)質(zhì)上并未持續(xù)給經(jīng)濟(jì)注入活力。2012年以來，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入以“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”新態(tài)勢(shì)，GDP與財(cái)政收入增速持續(xù)走低，財(cái)政支出增速不斷下滑，并未出現(xiàn)反經(jīng)濟(jì)周期苗頭。在幾個(gè)大的時(shí)間區(qū)間內(nèi)，財(cái)政收支的助漲助跌和時(shí)間的不一致性，尤其是財(cái)政支出表現(xiàn)得更為明顯，不利于國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。

（二）財(cái)政預(yù)決算偏差過大降低預(yù)算科學(xué)性和權(quán)威性

財(cái)政預(yù)算作為國家管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)和參與資源分配的重要途徑，財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行的科學(xué)性和法治性不僅反映了國家管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的水平，且在一定程度上代表了中國的法制化程度。隨著改革的不斷深入，市場(chǎng)已經(jīng)逐步在資源配置中起到了決定性作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本確立。同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐步與國際接軌，更加深入地參與國際經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，科學(xué)的公共財(cái)政建設(shè)成為必然。

為了保證財(cái)政預(yù)算的科學(xué)合理，中國預(yù)算編制和監(jiān)督程序不斷完善。年度預(yù)算由各級(jí)政府、部門、各單位編制草案，中央預(yù)算由全國人大審議和批準(zhǔn)，地方各級(jí)預(yù)算由本級(jí)人大審議和批準(zhǔn)。各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行的結(jié)果負(fù)責(zé)，各級(jí)人大對(duì)本級(jí)預(yù)算負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。預(yù)算調(diào)整由各級(jí)政府部門提出，提交相應(yīng)的人大常委會(huì)審議和批準(zhǔn)。

與預(yù)算編制監(jiān)督程序逐步完善相悖的是目前中國預(yù)決算偏差過大。統(tǒng)計(jì)顯示中國預(yù)算偏離度平均超過美國的3～4倍以上（R.Rodgers和P. Joyce[14]；Pew Center on the States和Nelson A. Rockefeller institute of government[15]），這從一個(gè)側(cè)面說明中國財(cái)政預(yù)算對(duì)決算收支控制能力較弱，財(cái)政預(yù)決算收入相比于預(yù)決算支出更加難以控制，超收現(xiàn)象嚴(yán)重。中國法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督權(quán)，預(yù)算收入計(jì)劃的監(jiān)督形同虛設(shè)。

作為公共財(cái)政建設(shè)的重要內(nèi)容，預(yù)算制度建設(shè)雖然在近年出現(xiàn)了明顯進(jìn)步，推出了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等，但顯然與市場(chǎng)化和法制化的要求相差甚遠(yuǎn)，編制缺乏預(yù)見性和執(zhí)行中的隨意性導(dǎo)致了公共預(yù)算制度無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也無法回應(yīng)公眾對(duì)科學(xué)法制預(yù)算制度的需求。

（三）財(cái)政預(yù)決算偏差過大影響跨年度預(yù)算制度

新的《預(yù)算法》要求各級(jí)預(yù)算編制需要兼顧跨年度預(yù)算平衡，為逐步建立中期預(yù)算制度做準(zhǔn)備。中期預(yù)算概念較為混亂，不同國家和國際組織經(jīng)常使用不同概念。中期支出框架、中期財(cái)政框架、跨年度滾動(dòng)預(yù)算、多年滾動(dòng)預(yù)算、多年財(cái)政規(guī)劃等在不同場(chǎng)合使用，其所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)略有差異。其所指的期限通常是3～5年，旨在穩(wěn)定財(cái)政、控制赤字和增加預(yù)算透明度。

中期預(yù)算是相對(duì)于年度政府預(yù)算而言的一種跨年度的預(yù)算。從迄今為止世界上實(shí)施中期預(yù)算國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，中期預(yù)算的重點(diǎn)在于設(shè)計(jì)和制定跨年度財(cái)政計(jì)劃、財(cái)政政策以及相應(yīng)的財(cái)政收支目標(biāo)體系，而不是像傳統(tǒng)的年度政府預(yù)算那樣只是注重編制具體的預(yù)算收支計(jì)劃。目前中國所推行的三年滾動(dòng)財(cái)政預(yù)算期限為3年，第一年與年度預(yù)算在時(shí)間上重疊，然后再預(yù)測(cè)未來兩年的財(cái)政收支狀況，前后結(jié)合為三年預(yù)算。第一年對(duì)年度預(yù)算有制約作用，后兩年起指導(dǎo)作用。根據(jù)年度預(yù)算的執(zhí)行情況，對(duì)未來兩年的預(yù)算做出調(diào)整。

如果年度預(yù)算編制科學(xué)合理，并依法依規(guī)執(zhí)行，年度預(yù)算和三年滾動(dòng)預(yù)算會(huì)形成良好互動(dòng)。后者指導(dǎo)前者的編制，而前者的執(zhí)行結(jié)果為后者的動(dòng)態(tài)調(diào)整提供依據(jù)。但是現(xiàn)實(shí)的情況是年度預(yù)算與決算偏差幅度過大，一方面破壞了三年滾動(dòng)預(yù)算對(duì)年度預(yù)算的制約作用，另一方面依據(jù)年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果調(diào)整的未來兩年的滾動(dòng)預(yù)算會(huì)出現(xiàn)大幅度波動(dòng)，減弱滾動(dòng)預(yù)算穩(wěn)定年度預(yù)算波動(dòng)的作用。

(四)財(cái)政預(yù)決算偏差過大影響地方政府債務(wù)管理

地方政府債務(wù)特別是大量隱形債務(wù)的快速增長引發(fā)了市場(chǎng)關(guān)于信貸泡沫破裂甚至誘致全面金融危機(jī)的擔(dān)憂。國家為了應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)署于2013年對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)。審計(jì)結(jié)果顯示地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體規(guī)模可控，由于地方債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，不受中央和同級(jí)人大的監(jiān)督而存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。

經(jīng)過修訂出臺(tái)的新《預(yù)算法》開始允許地方政府舉借債務(wù)，但為了控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，該法對(duì)地方政府債務(wù)舉債主體、資金投向、舉債規(guī)模、舉債方式和風(fēng)險(xiǎn)管控等進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，其中規(guī)定地方政府債務(wù)必須納入地方財(cái)政預(yù)算管理，力求在預(yù)算層面實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)控與管理。

新《預(yù)算法》要求將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理是地方政府債務(wù)管理的一大進(jìn)步，但一方面《預(yù)算法》并未細(xì)化地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的具體實(shí)施辦法。在其后發(fā)布的地方債務(wù)納入預(yù)算和清理甄別的辦法也只是提到要將地方債務(wù)納入預(yù)算，但是同時(shí)申明具體辦法另行規(guī)定。另一方面目前年度預(yù)算與決算偏差過大，即使地方政府債務(wù)完全納入預(yù)算管理，也難以對(duì)債務(wù)規(guī)模等做出科學(xué)的安排，不能有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、財(cái)政預(yù)決算偏離度過大的主要原因

為了彌補(bǔ)目前年度預(yù)算不足，解決預(yù)決算收支偏差過大等問題，中國近年來實(shí)施了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等制度，但是目前預(yù)決算收支偏差過大的問題依然嚴(yán)重。究其原因，其中既有預(yù)算制度不完善等體制性的因素，也有預(yù)算編制方法等技術(shù)性原因。

（一）年度財(cái)政預(yù)算重約束輕預(yù)期

在中國改革開放穩(wěn)步推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)高速增長的背景下，各級(jí)政府財(cái)政規(guī)模以高于GDP增速的速度迅速崛起，極大地提升了政府預(yù)算和公共支出在支持政府施政和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展中的重要性。同時(shí)，各級(jí)政府在借助預(yù)算有效分配公共資源，尤其是在引導(dǎo)預(yù)算資源優(yōu)先配置于政府政策和戰(zhàn)略重點(diǎn)領(lǐng)域方面，以及在強(qiáng)化支出績效、避免和減少支出浪費(fèi)與低效率方面，遇到了極大的困難和障礙。

傳統(tǒng)預(yù)算編制與管理體制強(qiáng)調(diào)的是年度基礎(chǔ)和投入控制等，要達(dá)到的目的是年度平衡、滿足立法審查和監(jiān)督以及對(duì)行政機(jī)關(guān)預(yù)算行為的控制等。由于年度預(yù)算只重約束而缺乏必要的預(yù)見性，加之目前中國尚未完全建立中長期預(yù)算制度，與美國等國家相比年度預(yù)算缺乏中長期預(yù)算指導(dǎo)，年度預(yù)算刺激各財(cái)政支出部門將本預(yù)算年度的財(cái)政支出推遲到未來年度，使未來的預(yù)算任務(wù)更難實(shí)現(xiàn)。另一方面，由于年度預(yù)算的短期性，會(huì)誘發(fā)支出部門的短期行為。近年來，中國各級(jí)政府的預(yù)算超收驚人，但由于預(yù)算缺乏預(yù)見性，在時(shí)間上和程序上根本不可能對(duì)這些超收收入的適當(dāng)用途做出系統(tǒng)的合理評(píng)估和規(guī)劃，由此產(chǎn)生大量的短期和浪費(fèi)性的支出行為，這些都加劇了財(cái)政預(yù)決算收支偏差。

（二）官員晉升激勵(lì)和政府短期行為

如圖4所示，稅收預(yù)決算偏離度幾乎和財(cái)政收支偏離度同步變化，說明稅收預(yù)決算偏差極大影響了財(cái)政收支的預(yù)決算偏差。究其原因，在于各級(jí)政府在政治晉升的激勵(lì)下在財(cái)政收入預(yù)測(cè)階段“留有余地”，理性政府官員為了避免政治風(fēng)險(xiǎn)，政府會(huì)在預(yù)算編制階段低估增長率，在執(zhí)行階段全力推動(dòng)[16]。而稅收作為財(cái)政收入的主要構(gòu)成部分，預(yù)算編制過程中稅收預(yù)測(cè)的低估和執(zhí)行過程中稅收的全力征繳會(huì)極大地加大財(cái)政收支預(yù)決算偏差。地方政府在通過上述手段向上級(jí)政府和公眾傳達(dá)良好治理能力的同時(shí)，弱化了預(yù)算約束，加大了預(yù)決算收支偏差。

圖4　稅收預(yù)決算偏離度與財(cái)政收支預(yù)決算偏離度關(guān)系

有研究顯示，中國稅收計(jì)劃依據(jù)基數(shù)法編制，稅收計(jì)劃剛性可能對(duì)稅務(wù)部門產(chǎn)生逆向激勵(lì)[12]，地方政府為了完成未來年度稅收計(jì)劃而在宏觀經(jīng)濟(jì)向好的年度弱化稅收征管在宏觀經(jīng)濟(jì)低谷期強(qiáng)化征管。這種行為在短期內(nèi)確實(shí)有助于政府完成指標(biāo)，但是從長期看，這種短期行為在破壞財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器功能的同時(shí)也加大了財(cái)政收支預(yù)決算偏差。

（三）預(yù)算編制透明度低

預(yù)算透明度指向公眾最大限度地公開關(guān)于政府財(cái)政政策意向、公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)測(cè)信息，這些信息應(yīng)該可靠、詳細(xì)、及時(shí)、容易理解并且可以進(jìn)行比較，便于選民和金融市場(chǎng)估計(jì)政府財(cái)政地位和政府活動(dòng)真實(shí)成本和收益。

中國政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告在內(nèi)容上只是列舉了上一年度完成財(cái)政預(yù)算的實(shí)際情況以及未來一年收支總額、主要的財(cái)政收入和支出項(xiàng)目安排，并未列出歷年財(cái)政數(shù)據(jù)，更沒有發(fā)布未來幾年的財(cái)政收支預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。在年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告中沒有公布預(yù)測(cè)財(cái)政收支的依據(jù)以及預(yù)測(cè)方法和模型。在財(cái)政預(yù)算報(bào)告中只是簡單介紹了政策重點(diǎn)，缺乏詳盡的數(shù)量指標(biāo)，公眾很難對(duì)資金使用情況進(jìn)行績效評(píng)估。除了財(cái)政收支之外，目前財(cái)政預(yù)算雖然公布了債務(wù)數(shù)據(jù)，但是該數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不完全，并未包括所有的政府債務(wù)，對(duì)于或有債務(wù)，預(yù)算報(bào)告既無定量分析，也無定性判斷，更沒有對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期評(píng)估。

編制程序上，中國各級(jí)政府、部門、各單位編制預(yù)算草案。中央預(yù)算由全國人大審議和批準(zhǔn)，地方各級(jí)預(yù)算由本級(jí)人大審議和批準(zhǔn)。各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行的結(jié)果負(fù)責(zé)，各級(jí)人大對(duì)本級(jí)預(yù)算負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。預(yù)算調(diào)整由各級(jí)政府部門提出，提交相應(yīng)的人大常委會(huì)審議和批準(zhǔn)。中國政府財(cái)政預(yù)算從編制、審批、監(jiān)督到執(zhí)行，在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部相對(duì)封閉的環(huán)境內(nèi)進(jìn)行，公眾參與度很低，透明度較差。

財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行的透明度低不利于公眾對(duì)政府預(yù)算的有效監(jiān)督，政府的主觀意志左右財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行。如上所述，在政治激勵(lì)以及政府短期行為的影響下，財(cái)政預(yù)算對(duì)政府行為約束弱化，財(cái)政預(yù)決算偏差偏大。

（四）財(cái)政預(yù)算預(yù)測(cè)技術(shù)落后

目前中國各級(jí)政府預(yù)算還是按照年度基準(zhǔn)編制，年度預(yù)算每個(gè)年度編制一次，預(yù)測(cè)僅限于本年度范圍內(nèi)。預(yù)算編制部門雖然正在努力建立跨年度平衡機(jī)制，預(yù)算部門尚未真正重視預(yù)算預(yù)見性。

中國目前預(yù)算編制實(shí)行增量預(yù)算法，以年度預(yù)算為主，中長期預(yù)算尚未真正運(yùn)行。各級(jí)預(yù)算根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求參考上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測(cè)按照規(guī)定程序編制。預(yù)算收支的預(yù)測(cè)主要有匡算和具體測(cè)算，匡算即在上一年度預(yù)算決算的基礎(chǔ)上大致估計(jì)年度預(yù)算收支狀況，具體測(cè)算采用基數(shù)法、系數(shù)法、比例法、定額法、綜合法以及時(shí)間序列分析等方法，為年度預(yù)算編制提供依據(jù)。但是從實(shí)際情況看，目前的財(cái)政收支預(yù)測(cè)技術(shù)無法滿足預(yù)算發(fā)展需求。財(cái)政收支預(yù)測(cè)技術(shù)落后，導(dǎo)致收支預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)不可靠，據(jù)此編制的預(yù)算與實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)較大偏差，是財(cái)政預(yù)決算偏差過大的重要原因。

三、降低政府預(yù)決算偏差的主要思路

為了解決目前財(cái)政預(yù)決算偏離度較大的問題，增強(qiáng)國家財(cái)政回應(yīng)，更好地服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化，中國財(cái)政管理必須尋找創(chuàng)新路徑。現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)在科學(xué)、法治和透明原則指導(dǎo)下，以國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以提高法制化與科學(xué)決策水平為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公平收入分配。財(cái)政管理創(chuàng)新主要從財(cái)政預(yù)算、稅收體制等領(lǐng)域入手推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。

（一）預(yù)算內(nèi)容和過程兩方面增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算透明度

在預(yù)算編制過程中實(shí)行參與式預(yù)算。參與式預(yù)算是通過定期組織社會(huì)公眾舉辦各種討論會(huì)、懇談會(huì)，暢通普通民眾對(duì)政府公共支出提出意見建議的渠道，使他們?cè)谫Y源分配、公共服務(wù)項(xiàng)目選擇、決定社會(huì)政策優(yōu)先次序等方面具有參與權(quán)、話語權(quán)和決策權(quán)，并對(duì)政府預(yù)算的決策及實(shí)施過程加以監(jiān)督的一種政策制定方式[17]。參與式預(yù)算要求公眾直接地參與政府財(cái)政預(yù)算的整個(gè)編制決策過程。

財(cái)政預(yù)算內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化。增加之前年份的歷史財(cái)政數(shù)據(jù)以及未來幾年的財(cái)政收支預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。公布預(yù)算財(cái)政收支預(yù)測(cè)的依據(jù)并公布預(yù)測(cè)方法和模型。公布詳細(xì)的中央和地方債務(wù)數(shù)據(jù)，其中涵蓋所有的政府債務(wù)，并實(shí)現(xiàn)持續(xù)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期評(píng)估。

（二）跨年度財(cái)政規(guī)劃增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的預(yù)見性

引入中長期預(yù)算。中期預(yù)算管理能夠幫助中國突破年度預(yù)算的局限性，促進(jìn)財(cái)政的正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)財(cái)政資金在不同部門和項(xiàng)目之間的優(yōu)先性配置，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行者更加有效地利用財(cái)政資金。條件成熟時(shí)，中國可以適時(shí)引入長期預(yù)算。對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出長期的規(guī)劃。完整的預(yù)算體系應(yīng)該是年度預(yù)算、中期預(yù)算和長期預(yù)算的結(jié)合，年度預(yù)算重在具體年度的財(cái)政活動(dòng)安排，中期預(yù)算重在實(shí)現(xiàn)跨年度的預(yù)算平衡，穩(wěn)定財(cái)政預(yù)算，長期預(yù)算主要關(guān)注一些變化周期較長的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，例如人口特征的變化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化[18]。完善科學(xué)預(yù)算體系是中國國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是提升中國治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件。

規(guī)范預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度。健全的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)解制度可以在很大程度上解決財(cái)政超收的治理問題，也能夠發(fā)揮財(cái)政超收資金蓄水池功能。在預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)解制度下，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中如果出現(xiàn)超收，超收收入可以不在當(dāng)年安排支出，進(jìn)而用于削減存量財(cái)政赤字或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等。如果出現(xiàn)短收，則可以按程序通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來穩(wěn)定財(cái)政支出。

（三）財(cái)政收支法治化

推進(jìn)財(cái)政稅收活動(dòng)法治化。實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入法治化重點(diǎn)在于將中國現(xiàn)有稅收法規(guī)、條例升級(jí)為稅收法律，提升其權(quán)威性和規(guī)范性；改革和完善稅收制度，推進(jìn)以“營改增”為核心的流轉(zhuǎn)稅制度改革、分類綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度改革、個(gè)人房產(chǎn)稅為核心的財(cái)產(chǎn)稅制度改革；完善稅收征管制度，取消稅收收入計(jì)劃，做到依法征收。推進(jìn)非稅收入的法治化進(jìn)程，完善各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等審批制度，規(guī)范土地出讓金制度。財(cái)政收入活動(dòng)法治化實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)主體關(guān)系的法治化[19]。

財(cái)政支出活動(dòng)法治化，確定政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織的行為邊界，建立權(quán)力清單，確保行政管理工作依法有序進(jìn)行；建立社會(huì)組織行為規(guī)范框架，提升社會(huì)組織在國家治理體系中的作用。規(guī)范行政決策制度，建立民生投入的常態(tài)化增長機(jī)制，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金的法定化管理，提高財(cái)政資金使用的績效。財(cái)政支出法治化，實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)政府的有限性和高效性，即通過確定政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織的行為邊界，構(gòu)建有限政府；通過財(cái)政支出方法和程序的優(yōu)化，改善財(cái)政支出的效率，提高國家治理合法性[20]。

（四）科學(xué)合理財(cái)政收支預(yù)測(cè)技術(shù)的引進(jìn)

財(cái)政收支主要受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展等客觀因素的制約，與此同時(shí)還受到稅率、財(cái)政支出等因素的影響，采取傳統(tǒng)的時(shí)間序列、趨勢(shì)外擴(kuò)等預(yù)測(cè)方法難以獲得較好的預(yù)測(cè)結(jié)果。如果采用較為復(fù)雜的預(yù)測(cè)方法，預(yù)測(cè)精度可能會(huì)獲得部分改進(jìn)，但是成本和可操作性勢(shì)必會(huì)成為新的問題。有必要尋找一種既方便使用，又具有較強(qiáng)可操作性的方法是問題的關(guān)鍵。

目前財(cái)政收支預(yù)測(cè)技術(shù)主要有三大類，一類是依據(jù)GDP等于財(cái)政收支密切相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行估算，此類方法的優(yōu)勢(shì)在于簡單易行，缺點(diǎn)是財(cái)政收支預(yù)測(cè)的精度依賴于GDP等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)精度。第二類是依靠計(jì)算機(jī)新技術(shù)進(jìn)行模擬預(yù)測(cè)。該類預(yù)測(cè)方法在預(yù)測(cè)精度上實(shí)現(xiàn)部分提升，但是由于其復(fù)雜的操作流程和脫離經(jīng)濟(jì)實(shí)際，目前推廣難度較大。最后一類是經(jīng)濟(jì)理論和計(jì)算機(jī)技術(shù)的結(jié)合，例如灰色預(yù)測(cè)等技術(shù)，該類財(cái)政收支預(yù)測(cè)技術(shù)提升了預(yù)測(cè)精度，且和經(jīng)濟(jì)實(shí)際聯(lián)系緊密，是目前較為理想并適宜推廣的財(cái)政收支預(yù)測(cè)技術(shù)。

注釋

①財(cái)政部在《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的意見》（財(cái)預(yù)[1999]464號(hào)）中提出2000年選擇部分中央部門作為編制部門預(yù)算試點(diǎn)單位。2000年在教育部等4部門進(jìn)行部門預(yù)算改革試點(diǎn)，次年部門預(yù)算改革試點(diǎn)部門增加到26個(gè)，選擇外經(jīng)貿(mào)部等10個(gè)部門進(jìn)行基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算編制試點(diǎn)，試行按定員定額和項(xiàng)目庫的方法編制部門預(yù)算。深化收支兩條線管理改革方面，2001年《關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見的通知》（國辦發(fā)[2001]93號(hào)）提出改革目標(biāo)是全部財(cái)政收支逐步納入預(yù)算管理，逐步淡化直至取消預(yù)算外收支。

②1994年2012年間的GDP增長率來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)。財(cái)政超收、超支、預(yù)決算收入偏離度、預(yù)決算支出偏離度參考?xì)v年《中國財(cái)政年鑒》并根據(jù)偏離度計(jì)算公式計(jì)算。

③IMF《國際貨幣基金組織預(yù)算透明度手冊(cè)》（2007）。

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編輯 劉 波

Government Finance Budget Deviation and Its Efficiency Improvements

WANG Hua-chun LIU Shuan-hu
(Beijing Normal University Beijing 100875 China)

The Chinese government budget system gradually is improved, but high revenue and expenditure budget deviation weaken the fiscal regulatory capacity, reduce the scientific and authoritative government budget directly, and affect the multi-year budgetary mechanism establishment, which is not beneficial to the local debt management. The government budget high deviation is related to the annual budget constraint, the incentives to the government official short-term promotion, and the low-budget transparency as well as the fiscal revenue and expenditure forecasting technological backwardness. In order to improve the government’s budget efficiency and reduce the budget and final balance deviation, it is of importance to enhance the budget predictability, transparency and legal system, meanwhile to introduce more scientific and financial revenue and expenditure forecasting techniques.

budget deviation; multi-year budget; improvement incentives

F812.3

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)04-0007-06

2016 - 04 - 11

北京市支持中央在京高校共建項(xiàng)目“公共管理重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)”（2015-2016）.

王華春（1973- ）男，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師；劉栓虎（1984- ）男，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院在讀博士生.