浙江省發(fā)展和改革委員會副主任 徐幸

創(chuàng)新浙江重大建設項目融資途徑

浙江省發(fā)展和改革委員會副主任 徐幸

創(chuàng)新重大建設項目融資，需強化政府的引導作用，發(fā)揮銀行類金融機構的基礎作用，激發(fā)社會資本創(chuàng)新活力

圖/金川

在財政投入受財政增收放緩制約、融資平臺受宏觀調控政策制約的背景下，創(chuàng)新重大建設項目的資金保障機制，是新常態(tài)下推動重大建設項目落地的重要之舉。

既存短板

面對“十三五”時期的新常態(tài)，浙江重大建設項目融資方式主要存在融資總量有待擴大、融資結構有待優(yōu)化、全省重大建設項目融資統(tǒng)籌水平有待提高等三個方面短板。

融資總量受限。從財政投入看，隨著“十三五”時期全國經濟進入7%左右的中高速增長區(qū)間，財政預算收入、社會事業(yè)費和基礎設施費等稅費收入的增速也都將進入個位數(shù)，甚至可能回落到5%左右，地方財政收入增長放緩，制約了財政投入進一步提高對重大建設項目的支撐力度。同時，“建設靠土地”的模式將難以為繼。從政府負債能力看，目前浙江地方投融資平臺普遍存在“小馬拉大車”情況，很多平臺已失去再融資能力。

融資結構有待優(yōu)化。從資金結構看，過于依賴銀行信貸、信托融資等間接融資手段，對股權、債券等直接融資手段利用不足。從融資主體的結構看，全省共有1500多個投融資平臺，平均每個縣約有10個，呈現(xiàn)出“小而散”多、“大而強”少的局面。

重大建設項目融資的統(tǒng)籌性不夠。從存量項目和增量項目的統(tǒng)籌看，沒有通過市場機制盤活成新增項目的建設資金，存量項目和增量項目的滾動開發(fā)機制有待形成。從境內資金和境外資金的統(tǒng)籌看，浙江尚未建立起能夠對接社?；稹⒄咝越鹑跈C構總行的平臺，也沒有地方融資平臺跨境人民幣融資，對境內外低成本、長周期、抗風險資金的使用水平還不高。

國內經驗

充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)國有上市公司平臺融資功能。江蘇省上市融資平臺有南京高科（600064）、蘇州高新（600736）、黑牡丹（600510），分別為南京經濟技術開發(fā)區(qū)、蘇州高新區(qū)和常州高新區(qū)的融資平臺。截止到目前，三個平臺總計完成約47億元股權融資（含新股發(fā)行和定向增發(fā)），通過滾動發(fā)展，撬動投資近700億元；三家平臺的公司債和短融券發(fā)行利率控制在5.5%-6%之間，大幅低于江蘇省融資平臺發(fā)行企業(yè)債所需支付的6.77%的平均利率。

有效強化產業(yè)投資基金、PPP等股權融資杠桿效應。重慶市依托產業(yè)投資基金形成資金杠桿，通過定向增發(fā)解決重大建設項目資金瓶頸。依托產業(yè)政策招引大項目，是地方經濟發(fā)展的重要手段。重慶市通過參與定向增發(fā)的方式吸引項目落地，這種方式將產業(yè)政策體現(xiàn)在股權上，既能避免產業(yè)政策成為易耗散的一次性投入，又為將來退出投資預備了渠道。2015年6月，重慶市財政出資200億元成立戰(zhàn)略新興產業(yè)投資基金，在基金對外募集中獲得社保基金、中國人壽等大型金融集團600億元的超額認購，形成800億元可作為資本金投入的產業(yè)投資基金。

著力提升國有資本、資產統(tǒng)籌運營能力。重慶渝富集團是被重慶市場定位為類似新加坡“淡馬錫”（Temasek）的國資平臺，為重慶地方國企和各類平臺累計融資超過1400億元。目前當?shù)卣谡辖煌?、城市服務、公共服務領域中符合未來發(fā)展方向的重大資源，并謀劃依托渝富集團平臺，打通重大資源的資本化通道。

利用境外人民幣資本市場降低融資成本。通過自貿試驗區(qū)、國家金融改革試點區(qū)、中外合作工業(yè)園等打通境外離岸人民幣市場融資。如廣東自貿區(qū)利用跨境人民幣融資的相關做法有三類：一是屬于間接融資模式的跨境人民幣貸款；二是屬于債券型直接融資模式的人民幣點心債券；三是屬于股權型直接融資模式的RQFII（即人民幣境外機構投資者，是境外機構用人民幣進行境內投資的一種制度）。

通過金融交易所推動資產證券化。重慶金融資產交易所正在成為重慶市打造金融商貿中心的關鍵環(huán)節(jié)之一。目前，該交易所為非標準化的債權資產提供融資渠道，發(fā)行總量達到183億元，交易量和結算量分別達到423億和1370億元，其中以政府融資平臺發(fā)行的私募債和小貸公司收益權轉讓資產為主，并正在加快拓展基于互聯(lián)網的融資渠道建設。

積極對接政策性金融機構、商業(yè)銀行、保險機構等獲取長周期低成本資金。截止到2015年6月底，重慶兩江新區(qū)投資集團共有523億元銀行貸款，其中300多億來自國開、進出口銀行和農發(fā)行等政策性金融機構，這些貸款期限較長、利率較低，其它貸款資金主要來自工農中建交等大型國有銀行，利率基本為基準利率，資金充裕時還能獲得基準利率下浮5%-10%的貸款。目前，兩江新區(qū)投資集團綜合融資成本在5.3%-6.6%左右，較好地解決了融資貴問題。

總體看，省內外重大建設項目融資方式創(chuàng)新大致表現(xiàn)出五個特征：一是從以間接融資為主轉向間接融資和直接融資并重；二是從以基層小平臺為主逐漸走向在高層大平臺統(tǒng)籌下的聯(lián)動發(fā)展；三是大力吸引社?；?、國家開發(fā)銀行等長周期低成本資金，從資金高利率、短期還向資金低利率、長期還轉變；四是以境內資金為主向境內境外資金統(tǒng)籌運用轉變；五是從重大建設項目以單一融資導向為主向“融資+資產”運作轉變。這些成功模式，值得浙江重視并運用。

建議措施

（一）強化政府在重大建設項目融資中的引導作用

充分發(fā)揮政府產業(yè)基金的引導作用。一是通過發(fā)揮產業(yè)投資基金作為母基金的作用，引入國內外知名創(chuàng)投機構等第三方專業(yè)管理團隊共同管理產業(yè)扶持基金，形成政府“資金+金融資本”“政府投資+民間資本”等多種融資機制。二是由省級行業(yè)主管部門會同省財政廳發(fā)布產業(yè)扶持基金項目申報指南，組織開展項目競爭性評審。三是擴大資金杠桿效應，完善產業(yè)扶持基金退出機制和激勵引導機制，制定差異化風險補助政策。

充分發(fā)揮國有上市公司融資平臺的引導作用。一是利用好現(xiàn)有的上市融資平臺。充分發(fā)揮義烏小商品城、海寧皮革城和紹興輕紡城的融資平臺作用，吸引央企或民間資本進入，推動其成為本地新興產業(yè)培育、重大基礎設施建設的重要融資工具。二是積極推動省級重點開發(fā)區(qū)的國資平臺上市融資。積極推動國資開發(fā)公司整合區(qū)域內資源，推動其上市融資。推動開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）、科技園等重大產業(yè)平臺通過擴大債券發(fā)行提升融資能力。

充分發(fā)揮國有資本運營集團的引導作用。一是在省級層面強化省屬國企的引導作用。由浙江省國有資本運營有限公司整合省屬國企持有的證券、銀行、信托、保險等金融牌照，提高金融綜合運作實力，為重大建設項目探索股權整合、公開市場發(fā)債、吸引戰(zhàn)略投資者和境內外上市等融資渠道。在省本級充實物產、交投、鐵投、能源、海投、金控集團等資本實力，組建若干個千億級專業(yè)化投融資平臺。二是加快將市縣層面的融資平臺整合為國有資本運營集團。開展市縣投融資平臺整合試點，對各個平臺所屬的土地、商用物業(yè)和公共服務平臺進行集中管理，實現(xiàn)“一個池子蓄水、一個龍頭放水”。

（二）發(fā)揮銀行類金融機構在重大建設項目融資中的基礎作用

積極謀劃能夠對接低成本信貸資金的重大建設項目。一是積極推動四大國有銀行和大型股份制商業(yè)銀行對接浙江“4+6”國家戰(zhàn)略，特別是在舟山群島新區(qū)、舟山江海聯(lián)運服務中心、民營綠色石化基地、杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等重大戰(zhàn)略實施過程中，由省市兩級政府合力攻關，在各大銀行總行層面謀劃銀團貸款，對接貼息貸款。二是進一步推動有條件的股份制商業(yè)銀行探索建立健全以投貸聯(lián)動為核心的金融服務模式，鼓勵有條件的銀行設立科技信貸專營事業(yè)部，提高服務浙江科技型企業(yè)、科技型重大建設項目的專業(yè)化水平。

充分利用開發(fā)性金融和政策性金融的長期低成本建設資金。積極謀劃重大產業(yè)項目，用好國開行發(fā)展基金的點對點注資模式。大力推動政策性、開發(fā)性銀行將低息長周期資金直接注入企業(yè)，解決重大建設項目融資難問題。在有條件的城市大力推動海綿城市建設，抓住開發(fā)性金融大力支持城市建設的契機，加快形成一批海綿城市類項目儲備，推動國開行等政策性、開發(fā)性金融機構為打包運作海綿城市建設項目企業(yè)的信貸支持，打造浙江的大型專業(yè)化海綿城市建設運營主體。

積極利用市場手段加快不良資產處置。建議浙江在“十三五”時期對浙商資產管理有限公司增資，研究吸引四大國有資產管理公司（華融、信達、東方、長城）和符合條件的民間資本注資入股浙商資產，依托股本擴大提高不良資產處置能力，實現(xiàn)地方政府更強協(xié)調能力、專業(yè)資產管理公司更強風控能力、民間資本更強價值發(fā)現(xiàn)能力的三結合，充分發(fā)揮不良資產處置的“本地化”便利優(yōu)勢。

（三）激發(fā)社會資本在重大建設項目融資中的創(chuàng)新活力

加快存量項目建設和運營的市場化競爭性配置。盡快在省級層面出臺《市政公用事業(yè)特許經營條例》《公共資源市場開發(fā)競爭性配置辦法》等一系列配套政策法規(guī)，形成民間資本和國有資本平等對待、公益項目和盈利項目分類管理的行業(yè)格局。支持各地市出臺相應的項目投融資建設管理辦法。積極培育專業(yè)化投資運營主體，推動有條件的大型工程設備制造商和建筑工程總承包企業(yè)向市政公用事業(yè)投資經營集團方向發(fā)展。

多渠道創(chuàng)新社會資本投資重大建設項目的回報機制。一是通過政府投入和招商模式設計降低一部分投資成本；二是通過投資運營公開透明壓縮一部分運營成本；三是通過政府購買公共服務增加一部分主營收入；四是通過依法配置一定的土地開發(fā)權和其它經營權增加一部分其它業(yè)務收入。同時，應加強投資和服務成本監(jiān)測，建立定期審價制度，逐步建立科學的市政服務價格形成機制。

建立小資本對接大項目的平臺及其配套機制。研究設立基礎設施產業(yè)投資基金，吸引長期資本、機構投資者和關聯(lián)企業(yè)投資。建議采用母基金和子基金雙層架構，針對具體項目，可采取一定的保底回報，并由財政安排保底回購。適度、合理探索面向個人的基礎設施融資渠道。

（四）推動新興融資渠道成為重大建設項目融資的重要途徑

積極拓展境外融資渠道。一是建議浙江積極向國家外匯管理局、中國人民銀行等有關部門申請，在舟山群島新區(qū)、寧波梅山綜合保稅區(qū)、溫州金改試驗區(qū)、杭州跨境電商試驗區(qū)中的一至兩個片區(qū)復制2015年12月份中國人民銀行針對上海自貿區(qū)提出的擴大人民幣跨境使用政策。二是依托浙江獲批創(chuàng)建的若干國際產業(yè)園，推動針對特定國家的跨境人民幣融資，探索復制蘇州工業(yè)園區(qū)在2014年6月落地的跨境人民幣創(chuàng)新業(yè)務試點，主要包括四項內容：在國際產業(yè)園所針對的特定國家（地區(qū)）中，推動銀行機構對園區(qū)企業(yè)發(fā)放跨境人民幣貸款、股權投資基金人民幣對外投資，推動園區(qū)內企業(yè)到特定國家（地區(qū)）發(fā)行人民幣債券、開展個人經常項下及對外直接投資項下的跨境人民幣業(yè)務。三是以杭州航空港試驗區(qū)為依托，納入錢塘江兩岸金融港灣，打造具有跨境功能的投融資平臺。可借鑒鄭州航空港和天津自貿區(qū)在跨境人民幣創(chuàng)新業(yè)務試點方面的做法，依托跨境融資租賃業(yè)務推動人民幣的跨境貸和跨境債。四是依托溫州金融改革和海峽兩岸民營經濟創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)建設及臺州小微金融改革試點，主打對臺跨境人民幣貸款。

更加重視融資租賃、擔保等功能的發(fā)揮。大力推動包括大型成套設備金融租賃等非信貸融資模式。在浙江寧波梅山保稅港區(qū)、杭州綜合保稅區(qū)探索建立集聚相關金融機構的試驗區(qū)。提高重大建設項目的資產盤活水平。靈活運用排污權、收費權、特許經營權、購買服務協(xié)議預期收益、林權、集體土地承包經營權等進行抵質押貸款，不斷創(chuàng)新?lián)７绞健Ｌ剿骼霉こ坦┧?、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預期收益質押貸款，允許利用相關收益作為還款來源。

積極運用互聯(lián)網金融、期權期貨等模式。在一定條件下依托互聯(lián)網技術手段推廣溫州市域鐵路S1線的融資方式，利用線上眾籌的手段，為軌道交通、城市供水等能夠產生穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目吸引社會資本，通過財政擔保回購的方式確保相關金融工具的安全性。探索通過次級債券、項目期權等方式提高重大建設項目的信用水平。

（五）構建促進重大建設項目融資創(chuàng)新的服務體系

積極構建重大建設項目對接社會投資主體的長效機制。重點梳理對接一批保險資金、投資基金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、住房公積金等長期資產管理機構，對接興蓉投資、南海發(fā)展、華夏幸福等一批市政設施專業(yè)投資運營機構，對接浙大中控等一批重大設備供應商，對接新東方等一批專業(yè)教育投資機構（投資基金），對接復星醫(yī)藥、北大醫(yī)療等一批大型醫(yī)療服務集團。

積極完善一批民間投資對接重大項目的中介平臺。加快建立省、市、縣三級共享的民間投資信息服務平臺，提供投資項目、政策咨詢等相關服務。以省股權交易中心和金融資產交易中心為主體，擴大交易品種和掛牌企業(yè)數(shù)量。依托省金融資產交易中心推動區(qū)域性債券市場創(chuàng)新，推廣“五水共治債”、REITs基金等模式，為重大建設項目的債券投資、資產證券化、非標準資產轉讓以及互聯(lián)網金融服務提供一個流動性良好的發(fā)行和交易市場。推動建立以信息披露為基礎的市場化風險定價機制和監(jiān)督機制，強化區(qū)域內投資者對融資主體的約束和監(jiān)督，省股權交易中心要結合區(qū)域資本市場特點充分發(fā)揮投融資功能，創(chuàng)新金融工具和服務，主動對接注冊制改革，為全國多層次資本市場輸送優(yōu)質后備資源。

構建與重大建設項目高效融資相適應的信用體系。加快推進信用信息在重大建設項目融資中的應用，鼓勵更多金融機構在涉及重大建設項目的資金信貸、會計結算和商業(yè)保險等業(yè)務領域使用信用信息，防范金融風險，改善金融生態(tài)。積極發(fā)揮大公國際、惠譽評級和東方金誠等國內外專業(yè)化信用評級機構的作用，強化重大建設項目在融資過程中的信用風險管理，提高項目的綜合融資能力。