周世鋒 秦詩立 張旭亮 羅成書

科學(xué)理解和推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作

周世鋒 秦詩立 張旭亮 羅成書

開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，在于解決規(guī)劃交叉重復(fù)等諸多矛盾，增強(qiáng)市縣級規(guī)劃系統(tǒng)性和權(quán)威性；彌補(bǔ)綱領(lǐng)性規(guī)劃指引空白，形成市縣域科學(xué)的國土空間開發(fā)格局；配套推進(jìn)規(guī)劃管理機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)市縣級規(guī)劃實(shí)施效力

黨的十八屆三中全會提出，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。習(xí)總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法。2015年初，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定“多規(guī)合一”試點(diǎn)為全國深化改革重點(diǎn)之一；2016年2月，習(xí)總書記充分肯定了開化“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。為什么需要開展市“多規(guī)合一”試點(diǎn)，其目標(biāo)導(dǎo)向、對策建議是什么？近年來，開化等市縣“兩規(guī)融合”探索已有一定基礎(chǔ)，規(guī)劃管理體系初步建立，為“多規(guī)合一”試點(diǎn)創(chuàng)造了有利條件。本文試圖通過分析開化個案，尋找“多規(guī)合一”推進(jìn)過程中存在的問題，提出相應(yīng)的解決方案。

規(guī)劃工作面臨的問題和矛盾

發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)性不強(qiáng)。憲法明確經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃，但實(shí)踐中其統(tǒng)領(lǐng)性尚不夠強(qiáng)。一是期限上發(fā)展規(guī)劃短、城鄉(xiāng)等規(guī)劃長，前者難以指導(dǎo)后者。發(fā)展規(guī)劃期限為5年，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等的期限通常為10-20年，在規(guī)劃目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)等方面的指導(dǎo)難以實(shí)現(xiàn)。二是內(nèi)容上發(fā)展規(guī)劃空間約束性偏弱，技術(shù)導(dǎo)則缺乏。發(fā)展規(guī)劃突出戰(zhàn)略性、全面性，對空間規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局及其管控的指導(dǎo)性、約束性較弱，且缺乏技術(shù)指導(dǎo)；城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃在空間開發(fā)管理上已有成熟的技術(shù)導(dǎo)則、規(guī)范。三是地位上發(fā)展規(guī)劃缺少專門法律，對地方政府來說剛性不足，對其他規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)依法統(tǒng)領(lǐng)；城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃有專門的規(guī)劃，其剛性或約束性有法可依，且更受地方政府重視。

規(guī)劃間統(tǒng)一協(xié)調(diào)不夠。理論上，對同一片國土空間，相關(guān)規(guī)劃理應(yīng)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面統(tǒng)一銜接，但實(shí)踐中尚未充分實(shí)現(xiàn)。一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。發(fā)展、國土、規(guī)劃、環(huán)保等部門對人口、用地等的統(tǒng)計(jì)口徑、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)出入較大。二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。各規(guī)劃的空間管制分類不同，如土地規(guī)劃對建設(shè)用地管制區(qū)分為“允許建設(shè)”、“有條件建設(shè)”、“限制建設(shè)”和“禁止建設(shè)”，城鄉(xiāng)規(guī)劃對用地單元建設(shè)適宜性的等級評定按“適宜建設(shè)用地”、“可建設(shè)用地”、“不宜建設(shè)用地”和“不可建設(shè)用地”劃分。同時，規(guī)劃間的制圖技術(shù)體系不同，用地邊界難以充分重合。三是空間定位不統(tǒng)一。各規(guī)劃針對同一片國土空間的功能定位、管制要求等時有矛盾，實(shí)施主體又常存利益阻隔，導(dǎo)致部分重大項(xiàng)目前期協(xié)調(diào)難、落地難。四是邊界范圍不統(tǒng)一。原則上只有發(fā)展規(guī)劃是綜合性規(guī)劃，其他規(guī)劃均是專項(xiàng)規(guī)劃，在規(guī)劃定位、空間范圍、內(nèi)容重點(diǎn)上應(yīng)有明確界限。但目前大部分專項(xiàng)規(guī)劃都有定位擴(kuò)大化、范圍全包括、內(nèi)容全覆蓋態(tài)勢，導(dǎo)致規(guī)劃間內(nèi)容重疊、邊界模糊現(xiàn)象。

規(guī)劃管理實(shí)施銜接不強(qiáng)。規(guī)劃管理實(shí)施是項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，但實(shí)踐中銜接性較差。一是規(guī)劃立項(xiàng)依法性不強(qiáng)。雖然政府都制定有規(guī)劃編制目錄表，明確列入目錄表后才能編制規(guī)劃。但部分規(guī)劃是上級政府或職能部門要求，乃至領(lǐng)導(dǎo)批示編制的，隨意性較強(qiáng)。二是規(guī)劃編制修編時序混亂。部門規(guī)劃的編制或修編時間選擇，包括任務(wù)開始與完成時點(diǎn)、基期、期限等選擇，多是由上級職能部門確定的，造成規(guī)劃間的銜接較混亂。三是規(guī)劃審批行政層級錯位。發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃，理應(yīng)由上級人大或政府審批，但目前仍由本級人大審批。而專項(xiàng)規(guī)劃理應(yīng)由本級政府審批，以增強(qiáng)基層政府的統(tǒng)籌權(quán)、自主權(quán)，卻多由上級政府或職能部門審批。

“多規(guī)合一”應(yīng)堅(jiān)持的目標(biāo)和導(dǎo)向

基于上述目前政府規(guī)劃工作中存在的問題，明確此次開化開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)的目標(biāo)訴求和原則導(dǎo)向。

三大目標(biāo)訴求。一是解決規(guī)劃交叉重復(fù)等諸多矛盾，增強(qiáng)市縣級規(guī)劃系統(tǒng)性和權(quán)威性。建立定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，形成市縣域一套規(guī)劃、一張藍(lán)圖，將各自為政的規(guī)劃轉(zhuǎn)化為合力，增強(qiáng)市縣級規(guī)劃的權(quán)威性、系統(tǒng)性和有效性。二是彌補(bǔ)綱領(lǐng)性規(guī)劃指引空白，形成市縣域科學(xué)的國土空間開發(fā)格局。厘清經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃之間的關(guān)系，明確國土空間開發(fā)利用總體格局，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和空間開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用。三是配套推進(jìn)規(guī)劃管理機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)市縣級規(guī)劃實(shí)施效力。推進(jìn)規(guī)劃審批實(shí)施流程的改革優(yōu)化，大幅壓縮審批環(huán)節(jié)和審批時限，提高市縣級政府服務(wù)效能和規(guī)劃實(shí)施權(quán)限，破解專項(xiàng)規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌、難以落地的難題。

圖/金川

四大原則導(dǎo)向。一要創(chuàng)新理念，科學(xué)謀劃?！岸嘁?guī)合一”本質(zhì)上是規(guī)劃改革創(chuàng)新，需在地方政府自身改革與治理體制創(chuàng)新、規(guī)劃組織管理理念與體系健全創(chuàng)新、規(guī)劃推進(jìn)實(shí)施與評估修編方法創(chuàng)新、規(guī)劃監(jiān)測評價與公眾充分參與創(chuàng)新等方面大膽突破，科學(xué)謀劃規(guī)劃基本理念、規(guī)劃體系設(shè)計(jì)、規(guī)劃管理完善及其所需體制機(jī)制創(chuàng)新、環(huán)境文化建設(shè)、公眾參與普及。二要上下左右，協(xié)力推進(jìn)?！岸嘁?guī)合一”試點(diǎn)不僅要貫徹體現(xiàn)國家對規(guī)劃改革的總體要求，主動加強(qiáng)與國家、省市相關(guān)規(guī)劃部門及其法律法規(guī)的溝通銜接，共同明確創(chuàng)新點(diǎn)、突破口，還要推動市縣多職能部門的共同參與、通力合作，明確與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、功能區(qū)間的差異化功能定位，完善政策制定，提高方案科學(xué)性、適用性。三是問題導(dǎo)向，重點(diǎn)突破?！岸嘁?guī)合一”試點(diǎn)需重點(diǎn)解決目前規(guī)劃工作中面臨的問題，如規(guī)劃期限與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，規(guī)劃審批銜接不充分、時序不規(guī)范，規(guī)劃內(nèi)容交叉重復(fù)、范圍越界現(xiàn)象明顯，規(guī)劃共享信息平臺不健全等，需找出問題癥結(jié)所在，尋求不同的破解之道。四是深化改革，增強(qiáng)統(tǒng)籌?！岸嘁?guī)合一”試點(diǎn)不僅是理順規(guī)劃自身技術(shù)層面的體系與審批關(guān)系，促成基本數(shù)據(jù)與期限統(tǒng)一，也不僅是規(guī)劃公共信息平臺的科學(xué)建設(shè)與高效管理，還需加強(qiáng)政府自身的改革創(chuàng)新，以更好發(fā)揮政府規(guī)劃“有形的手”與市場“無形的手”科學(xué)、有效結(jié)合、協(xié)力。

深化推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)的改革建議

明確市縣發(fā)展總體規(guī)劃的法律地位。市縣發(fā)展總體規(guī)劃是市縣域的頂層規(guī)劃，應(yīng)有相應(yīng)的法律地位。盡管憲法中明確提出地方政府要組織編制發(fā)展總體規(guī)劃，并由人大審議批準(zhǔn)。但是發(fā)展規(guī)劃的定位、作用、期限、內(nèi)容等沒有專門規(guī)定。建議國家在“多規(guī)合一”試點(diǎn)基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)展總體規(guī)劃法的制定，將編制市縣發(fā)展總體規(guī)劃、健全規(guī)劃體系納入立法，明確編制要求，增強(qiáng)總體規(guī)劃的權(quán)威性，及其對其它規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性。

完善專項(xiàng)空間規(guī)劃功能定位與邊界。由于在市縣發(fā)展規(guī)劃中，一些涉及市縣長遠(yuǎn)和全局發(fā)展的重大戰(zhàn)略和空間要求已經(jīng)確定，為避免重復(fù)沖突，其它相關(guān)專項(xiàng)空間規(guī)劃不需再作研究和規(guī)劃，主要是落實(shí)和細(xì)化在相關(guān)領(lǐng)域和區(qū)域的空間安排和劃分。建議國家層面加強(qiáng)協(xié)調(diào)，對現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，明晰或調(diào)整現(xiàn)有城規(guī)、土規(guī)、環(huán)規(guī)的功能定位、范圍邊界、編制要求和內(nèi)容，減少不屬于本規(guī)劃職能與范圍的相關(guān)內(nèi)容。

改革市縣規(guī)劃審批行政層級要求。對市縣規(guī)劃成果審批制度作出改革調(diào)整，以便于政府規(guī)劃管理高效可行。對于發(fā)展總體規(guī)劃，建議規(guī)劃經(jīng)當(dāng)?shù)厝舜髮徸h后，報(bào)省人民政府審批，省政府重點(diǎn)審查目標(biāo)定位、發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局、功能分區(qū)和主要任務(wù)。其它規(guī)劃，特別是城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等的審批權(quán)，建議國家有關(guān)部委進(jìn)行協(xié)調(diào)，可以授權(quán)到市縣政府，以增強(qiáng)地方規(guī)劃自主權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)，提高政府效力。

早日出臺“多規(guī)合一”統(tǒng)一的技術(shù)導(dǎo)則。希望在各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，各部委聯(lián)合研究制定“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、空間分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、用地分類標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)導(dǎo)則、規(guī)范，統(tǒng)一規(guī)劃期限、規(guī)劃基期年、基礎(chǔ)底圖、坐標(biāo)系統(tǒng)，及其規(guī)劃間銜接要求。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院