孫勝梅

浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)：運(yùn)行現(xiàn)狀與完善對(duì)策

孫勝梅

實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，要在深化改革中進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，健全多繳多得、長(zhǎng)繳多得的機(jī)制；要積極拓寬籌資渠道，增加收入來源

建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度是全面建成小康社會(huì)的內(nèi)在要求和題中之義。經(jīng)過多年努力，浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得了巨大成就，覆蓋范圍不斷擴(kuò)展，保障水平穩(wěn)步提升，政策體系日臻完善，基金結(jié)余也處于一個(gè)相對(duì)樂觀的狀態(tài)。步入“十三五”，受經(jīng)濟(jì)下行和結(jié)構(gòu)調(diào)整，老齡化加劇，以及養(yǎng)老金待遇多年連續(xù)調(diào)整所帶來的疊加影響，浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金支付風(fēng)險(xiǎn)和壓力不斷加大，長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行面臨較大挑戰(zhàn)。如何加強(qiáng)對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行狀況的分析和監(jiān)測(cè)，并及時(shí)采取積極有效措施，對(duì)于促進(jìn)這項(xiàng)制度的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展、增進(jìn)人民福祉、高水平全面建成小康社會(huì)等都有著非常重要的意義。

浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行現(xiàn)狀

近年來，浙江一直把改革和完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為保障和改善民生工作的重要抓手和主要著力點(diǎn)，在不斷健全制度體系的基礎(chǔ)上，積極擴(kuò)大制度覆蓋面，推進(jìn)制度并軌和整合，消除制度碎片化。十八大以來，浙江更是堅(jiān)持以“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”為指導(dǎo)，重點(diǎn)解決了一大批養(yǎng)老保障歷史遺留問題，為實(shí)現(xiàn)人人享有養(yǎng)老保障的目標(biāo)奠定了良好基礎(chǔ)。從近年浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行情況看，總體平穩(wěn)，但同時(shí)也隱藏著不少風(fēng)險(xiǎn)。

（一）參保人數(shù)穩(wěn)步增加，年齡結(jié)構(gòu)老化明顯

全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)從2010年的1606萬人增加到2014年的2443萬人，年均增量為209萬，年均增幅為11%。其中參保職工人數(shù)從2010年的1407萬增加到2014年的2002萬，年均增量為148萬，年均增幅為9%。在參保職工中，繳費(fèi)人數(shù)大約占了八成，還有近兩成參保職工因?yàn)楦鞣N原因而中斷了繳費(fèi)，是所謂的“掛賬”或“棄?！比藛T。導(dǎo)致繳費(fèi)中斷的原因，一方面可能是參保者對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性和可持續(xù)性缺乏信心，另一方面，最低繳費(fèi)年限15年的政策規(guī)定也可能會(huì)使部分參保人員，特別是非正規(guī)就業(yè)者和靈活就業(yè)人員選擇只繳15年而在其他時(shí)間選擇“掛賬”。

從參保人員的年齡結(jié)構(gòu)來看，老齡化趨勢(shì)明顯?！奥毻吮取笔欠从仇B(yǎng)老保險(xiǎn)代際贍養(yǎng)能力的一個(gè)重要指標(biāo)，具體是指在職人數(shù)與離退休人數(shù)之比。2010年全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“職退比”為7.08：1，到2014年下降為4.55：1。“實(shí)際職退比”（實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)與離退休人員之比）更低，從2010年的5.89：1下降為2014年的3.63：1，這說明現(xiàn)在我們的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是3.63個(gè)在職人員養(yǎng)1個(gè)退休人員，制度代際贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)在不斷加重。

圖1 2010-2014年浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保情況

（二）基金收支總體平衡，支出增幅快于收入增幅

從基金收入看，2010年全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入為560億元，到2014年達(dá)到1555億元，五年間增長(zhǎng)了1.7倍，年均增幅為29%。基金收入之所以能夠得到快速增長(zhǎng)，主要得益于以下幾個(gè)因素：

參保繳費(fèi)人數(shù)穩(wěn)步增加。全省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)人數(shù)從2010年的1171萬人增加到2014年的1598萬人，年均增量為106萬人，年均增幅為8%。

人均繳費(fèi)基數(shù)不斷提高。隨著社會(huì)平均工資的不斷提高，參保職工的平均繳費(fèi)工資也在相應(yīng)提升，從2010年的1745元/月上升為2014年的2645元/月，年均增幅為11%。

政策調(diào)整帶來的一次性補(bǔ)繳收入。2011年，為了解決養(yǎng)老保障領(lǐng)域歷史遺留問題，浙江出臺(tái)了《關(guān)于解決未參保集體企業(yè)退休人員及其他相關(guān)人員基本養(yǎng)老保障等遺留問題的實(shí)施意見》，允許部分特殊群體通過一次性補(bǔ)繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的方式納入職工基本養(yǎng)老人員。受該文件影響，全省一次性補(bǔ)繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入達(dá)到355億元。

從基金支出來看，2010年全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出為386億元，到2014年上升為1164億元，五年間增長(zhǎng)了2倍，年均增幅為32%，基金支出增長(zhǎng)速度總體快于基金收入增長(zhǎng)速度。導(dǎo)致基金支出快速增長(zhǎng)的主要原因有：

離退休人數(shù)大幅增長(zhǎng)。全省離退休人數(shù)從2010年的198.89萬人增加到2014年440.16萬人，年均增幅達(dá)到22%，是參保人數(shù)增速的2倍。離退休人數(shù)之所以出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，一方面，文件的實(shí)施使得大量超過法定退休年齡的人員以一次性補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的方式加入到制度中來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省共按文件政策落實(shí)參保繳費(fèi)人員105萬，其中82萬已經(jīng)達(dá)到法定退休年齡，占了近八成。另一方面，制度并軌的推進(jìn)和實(shí)施，使得很多被征地農(nóng)民基本生活保障制度的參保對(duì)象也陸續(xù)轉(zhuǎn)移到職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中來。

人均養(yǎng)老金待遇在不斷提高。2005年以來，國(guó)家為了縮小企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員之間的養(yǎng)老金待遇差距，連續(xù)11年調(diào)整企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇水平，年均調(diào)整幅度在10%左右。從浙江實(shí)際情況來看，企業(yè)退休人員平均養(yǎng)老金水平從2010年的1553元/人月提高到2014年的2167元/人月，年均增幅為8.6%，大大增加了基金的支付壓力。

圖2 2010-2014年浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況

（三）基金支付能力持續(xù)下降，制度可持續(xù)性堪憂

雖然近年來浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余不斷增加，從2010年的1114.34億元上升為2014年的2631.58億元，五年間增長(zhǎng)了1.36倍，但基金支付能力卻持續(xù)下降。除2011年受一次性補(bǔ)繳政策的影響，全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付能力曾出現(xiàn)小幅回升，從2010年的34.64個(gè)月提高到2011年35.79個(gè)月。之后就開始持續(xù)下降，從2011年35.79個(gè)月下降為2014年27.10個(gè)月，年均下降2.89個(gè)月。尤其是2014年以來基金支付能力下降速度開始加快，一年內(nèi)下降了4.26個(gè)月。這是因?yàn)榻?jīng)過三年制度運(yùn)行，通過文件補(bǔ)繳的一次性養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)基本已被用完。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省按照該文件參保補(bǔ)繳人員的人均補(bǔ)繳額為42270元。按照他們退休時(shí)月人均1000元左右的養(yǎng)老金水平，即使不考慮待遇調(diào)整因素，他們所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)也只能支付3.28年。

可見，受人口老齡化、經(jīng)濟(jì)下行以及養(yǎng)老金待遇連續(xù)調(diào)整等因素的疊加影響，浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力在不斷加大，制度可持續(xù)性面臨較大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

促進(jìn)制度可持續(xù)發(fā)展的若干建議

面對(duì)不斷加大的養(yǎng)老金支付壓力，要實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，一方面要在深化改革中進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，健全多繳多得、長(zhǎng)繳多得的機(jī)制，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，增強(qiáng)公眾對(duì)制度的信用和認(rèn)同，并適時(shí)調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參數(shù)。另一方面要積極拓寬籌資渠道，增加收入來源。同時(shí)，規(guī)范基金支出，提高使用效率。這其中有些措施需要國(guó)家在全國(guó)層面做出統(tǒng)一的制度安排，如延遲退休年齡、延長(zhǎng)最低繳費(fèi)年限、完善個(gè)人賬戶制等；有些則可以在省級(jí)層面加以推進(jìn)實(shí)施。對(duì)此，要牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在增強(qiáng)制度公平性、適應(yīng)流動(dòng)性的同時(shí)，高度重視制度的安全性，并采取切實(shí)有效措施，促進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。

（一）健全制度體系，努力實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)人員基本全覆蓋。盡管近年來浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面力度大，成效明顯，但離制度內(nèi)人員全覆蓋還有不少距離。第三次經(jīng)濟(jì)普查資料顯示，2013年浙江企業(yè)單位從業(yè)人數(shù)為2512萬人，個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶從業(yè)人數(shù)為1008萬人，而且同期浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)僅為2272萬人，還有相當(dāng)一部分人員應(yīng)該參保而沒有參保。下一步要以全民參保登記為契機(jī)，全面摸清全省各類企業(yè)和城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員基本情況，分析擴(kuò)面空間，有針對(duì)性地推進(jìn)擴(kuò)面工作，推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)人員全覆蓋。針對(duì)個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員崗位分散和流動(dòng)性大的實(shí)際情況，制定便于他們參保繳費(fèi)的管理辦法。改進(jìn)管理服務(wù)方式，總結(jié)多險(xiǎn)種“一票征收”和社保登記與工商年檢建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制等行之有效的做法，提高工作效率和工作質(zhì)量。加強(qiáng)與再就業(yè)工作的協(xié)調(diào)配合，落實(shí)好社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，切實(shí)幫助困難就業(yè)人員參保繳費(fèi)。研究制定針對(duì)新型就業(yè)形態(tài)的參保辦法。力爭(zhēng)到2020年使企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到2800萬，覆蓋率為95%，總體實(shí)現(xiàn)人人享有基本養(yǎng)老保障的目標(biāo)。

（二）拓寬籌資渠道，增加收入來源。一要明確政府責(zé)任，加大財(cái)政投入。政府作為社會(huì)保障制度的主導(dǎo)者，無疑承擔(dān)著重大責(zé)任，這其中最重要的就是財(cái)政責(zé)任。從世界范圍看，財(cái)政資金都是各國(guó)社會(huì)保障資金的重要來源，甚至是主要來源渠道。政府的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任不僅體現(xiàn)在最后的兜底性責(zé)任，還需要建立常態(tài)化、制度化的投入機(jī)制，以確保政府財(cái)政支出的相對(duì)穩(wěn)定以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理性發(fā)展，平穩(wěn)度過人口老齡化高峰。對(duì)此，要積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在減少三公經(jīng)費(fèi)支出的同時(shí)，加大財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入力度，逐步將財(cái)政用于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出比例由目前水平提高至2030年的6%左右。二要通過劃撥部分國(guó)有資本、彩票公益金等充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。啟動(dòng)國(guó)有上市公司國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)工作，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算上繳比重，充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，或建立省級(jí)社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，具體總量可以全省一年或二年養(yǎng)老保險(xiǎn)支付額為標(biāo)準(zhǔn)，這樣既能保證滿足未來養(yǎng)老金支付高峰期的資金需要，又不會(huì)承擔(dān)過大的投資壓力。

（三）夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，完善征繳體制。在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、降低企業(yè)成本在大背景下，下調(diào)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率將是大勢(shì)所趨。與多數(shù)省份20%的雇主繳費(fèi)費(fèi)率相比，浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的雇主繳費(fèi)費(fèi)率已降至14%的較低水平，進(jìn)一步降低的空間已經(jīng)不多。對(duì)此，需要在合理研究確定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，消除名義繳費(fèi)費(fèi)率與實(shí)際繳費(fèi)費(fèi)率的之間差異，落實(shí)用人單位和個(gè)人依法參保繳費(fèi)責(zé)任，減少基金流失。與此同時(shí)，要進(jìn)一步完善社保征繳體制。根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)社會(huì)化的改革方向，建議實(shí)行“社?；恕y行代征”的征繳體制。由銀行根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核實(shí)用人單位或雇主和參保者的繳費(fèi)數(shù)額，統(tǒng)一從對(duì)應(yīng)賬戶中扣除養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，這樣既可以使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)集中于稽核事務(wù)，最大限度地避免逃費(fèi)、欠費(fèi)現(xiàn)象，也可以充分利用銀行的社會(huì)化服務(wù)系統(tǒng)，提高征繳效率。當(dāng)前，為加強(qiáng)基金征繳，可以考慮建立相應(yīng)的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制。對(duì)超額完成征繳工作的實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，針對(duì)企業(yè)隱蔽的逃費(fèi)行為，可制定稽查獎(jiǎng)勵(lì)制度。同時(shí)充分發(fā)揮社會(huì)媒體以及輿論監(jiān)督的作用，對(duì)一些無故拖欠社保費(fèi)的大戶、釘子戶，要抓住典型，通過媒體曝光、采取法院強(qiáng)制執(zhí)行等措施依法給予嚴(yán)懲和警示。

（四）規(guī)范基金支出，提高使用效率。一要規(guī)范退休行為，遏制提前退休。對(duì)于特殊工種提前退休的職工，要明確用人單位的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任，并創(chuàng)造條件逐步取消特殊工種提前退休。與此同時(shí)，完善病殘津貼制度，職工在達(dá)到法定正常退休年齡前因病或非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的，享受相應(yīng)的病殘津貼待遇，保障其基本生活。完善遺屬待遇制度，職工或退休人員因病或非因工死亡，規(guī)定其遺屬的一次性撫恤金和喪葬補(bǔ)助金待遇。二要健全基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制，保持適度待遇水平。目前養(yǎng)老金待遇調(diào)整主要以政府行政手段為主，這種以行政為主的養(yǎng)老金調(diào)待方式雖然贏得了積極的社會(huì)效應(yīng)，但卻難以掩蓋其對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所帶來的傷害，既造成了基金支出壓力的劇增，又抹平了繳費(fèi)差別導(dǎo)致的待遇差別，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的激勵(lì)性被嚴(yán)重弱化。而且長(zhǎng)此以往，會(huì)在社會(huì)上形成一種非理性的依賴政策調(diào)整增加養(yǎng)老金的心理期待，這種期待將帶來養(yǎng)老金剛性上漲的壓力，致使政府陷入被動(dòng)調(diào)整，導(dǎo)致養(yǎng)老金超出制度目標(biāo)。為此，迫切需要研究建立一套科學(xué)合理的基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，在不損害制度公平性的同時(shí)，讓城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。建議綜合考慮物價(jià)指數(shù)和職工收入增長(zhǎng)速度來決定基本養(yǎng)老金是否調(diào)整以及調(diào)整幅度。在具體調(diào)整辦法上，要適當(dāng)壓低定額調(diào)整的份額，突出繳費(fèi)年限、繳費(fèi)水平等因素的作用，以體現(xiàn)多繳多得的激勵(lì)機(jī)制，并對(duì)高齡人員進(jìn)行適當(dāng)傾斜。

（五）加強(qiáng)投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)保值增值。隨著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累的不斷增多以及支付壓力的不斷加大，原來以銀行存款、購(gòu)買國(guó)債為主的基金管理方式已不適應(yīng)基金保值增值的需要，迫切需要進(jìn)一步完善投資政策，拓寬投資渠道，推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)基金保值增值。按照國(guó)務(wù)院印發(fā)的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》相關(guān)規(guī)定，積極探索與資本市場(chǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資方式和領(lǐng)域，允許養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，適當(dāng)放寬投資領(lǐng)域，提高基金盈余率?？梢試L試推行委托代理制，將部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托給專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，提高積累資金的增值率。也可考慮發(fā)行特種地方政府債券，參與省里重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。同時(shí)要加強(qiáng)投資監(jiān)管，嚴(yán)防投資風(fēng)險(xiǎn)，保持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)獨(dú)立性，建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。

作者為浙江省人力資源和社會(huì)保障科學(xué)研究院研究室主任、副研究員