海龍

農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持的適度性評(píng)估及政策優(yōu)化※

海龍

內(nèi)容提要：自2009年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，2015年國(guó)家首次統(tǒng)一提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老權(quán)益進(jìn)一步得到提高。然而，研究數(shù)據(jù)表明，調(diào)整后我國(guó)多數(shù)省份的農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平仍比較低，財(cái)政支持呈現(xiàn)出非適度性。同時(shí)，受各省財(cái)政支持意愿和能力的影響，省際間基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平較為不均衡。因而，為提升農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障水平和公平性，需要進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度，構(gòu)建多元化的籌資機(jī)制，健全中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制及完善政府層級(jí)間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金適度性政策優(yōu)化

2015年人社部首次統(tǒng)一上調(diào)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)從每人每月55元提高至70元。那么，調(diào)整后基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持的適度性如何？同時(shí)，各省（市）對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持的強(qiáng)弱存在差異，各省調(diào)整后基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障效果如何，能否滿足農(nóng)村老年人的生存需求？基于此，本文旨在回應(yīng)上述問(wèn)題，并提出針對(duì)性的政策參考。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持的適度性內(nèi)涵與評(píng)估指標(biāo)選擇

評(píng)判農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持適度性的首要前提是既要厘清基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持適度性的內(nèi)涵，又要選取評(píng)判基礎(chǔ)養(yǎng)老金適度性的合理指標(biāo)。

1.農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持適度性的內(nèi)涵

農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持的適度性是指某一地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)刎?cái)政收入水平、農(nóng)村居民生活消費(fèi)狀況相適應(yīng)的一種狀態(tài)。公共財(cái)政是一項(xiàng)稀缺資源，其用于農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支出涉及到“度”的問(wèn)題。若政府財(cái)政投入基礎(chǔ)養(yǎng)老金的規(guī)模超過(guò)適度水平，不僅會(huì)誘發(fā)福利陷阱，還會(huì)影響到其它項(xiàng)目的財(cái)政支付能力，而政府財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的投入不足，則又難以實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的目標(biāo)，從而降低養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公信度，影響制度的持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)尚未完全定型，評(píng)判農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持是否適度的關(guān)鍵取決于現(xiàn)行財(cái)政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平能否有效實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金所應(yīng)發(fā)揮的功能。在制度實(shí)施過(guò)程中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)揮著重要的功能，其具體表現(xiàn)為制度試點(diǎn)初期的推進(jìn)功能、反哺三農(nóng)的功能及生活保障功能，其中保障農(nóng)村老年人生活是基礎(chǔ)養(yǎng)老金最為核心功能。根據(jù)國(guó)際普惠式基礎(chǔ)養(yǎng)老金的經(jīng)驗(yàn)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金往往是一種托底性的制度安排，強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)底線公平，旨在維護(hù)農(nóng)村老年人的生存公平，滿足老年人的食品消費(fèi)需求，提供最低層次的養(yǎng)老需求安全網(wǎng)。因而，是否滿足農(nóng)村老年人基本生存需求成為評(píng)估基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持是否適度的關(guān)鍵。

2.評(píng)估指標(biāo)的選擇

為客觀評(píng)估基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持的適度性，本文擬選取農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率、農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金生活保障系數(shù)與農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金覆蓋率三項(xiàng)指標(biāo)來(lái)反映調(diào)整后基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障水平和效能。

（1）農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率

該指標(biāo)表征的是政府財(cái)政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)農(nóng)村60歲及其以上老年人的實(shí)際保障力度。第t期

其中，bpt為該地區(qū)第t期基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)，pcdit為該地區(qū)第t期農(nóng)村居民人均可支配收入。由公式（1）可知，基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率αt越大，表明政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障力度越大，政府財(cái)政支持力度越高，替代率越小則說(shuō)明政府財(cái)政的支持力度不夠。替代率過(guò)大或偏低均難以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障效果。替代率過(guò)大，容易誘發(fā)“福利依賴”，影響制度財(cái)務(wù)的持續(xù)性；替代率過(guò)低，則難以緩解農(nóng)村老年人的生活困境。

當(dāng)前，農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金共同構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的適度性問(wèn)題便取決于基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的比例的分擔(dān)。當(dāng)前農(nóng)村居民參保的繳費(fèi)檔次比較低，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金收入替代率水平非常低。根據(jù)李珍（2010）的測(cè)算，300元繳費(fèi)檔次對(duì)應(yīng)的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金替代率僅為8.95%。根據(jù)國(guó)際社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約規(guī)定，有效保障老年人基本生活的前提是養(yǎng)老金收入替代率水平不能低于40%。鑒于此，當(dāng)前基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率不低于30%，才能滿足農(nóng)村老年人的基本生活需求。

（2）農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金生活保障系數(shù)

該系數(shù)主要用來(lái)反映農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)償農(nóng)村老年人日常食品支出的程度。某地區(qū)某期農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金生活保障系數(shù)λt，可用如下公式表示：農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率αt，可用如下公式表示：

其中，pct表示該地區(qū)第t期農(nóng)村居民人均食物消費(fèi)支出，根據(jù)公式（2）可知，若系數(shù)大于或等于1，表明農(nóng)村老年人領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠達(dá)到該地區(qū)農(nóng)村居民平均的食物消費(fèi)水平，而系數(shù)介于0～1之間則說(shuō)明基礎(chǔ)養(yǎng)老金尚未達(dá)到農(nóng)村居民平均的食物消費(fèi)水平，難以保障老年人的溫飽生活。王增文（2009）測(cè)算出基本滿足低保群體的食品支出的生活保障系數(shù)為0.65。同樣，基于保障生存公平的需要，農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金生活保障系數(shù)的參考值應(yīng)不低于0.65。

（3）農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金覆蓋率

該指標(biāo)用來(lái)反映基礎(chǔ)養(yǎng)老金的應(yīng)保盡保的程度，其用如下公式表示：

其中，εt為農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金覆蓋率，pt為享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的農(nóng)村老年人口人數(shù)，農(nóng)村60歲及其以上老年人總?cè)丝跒閠pt。顯然，覆蓋率εt的值越高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金擴(kuò)面的效果越好。當(dāng)覆蓋率為1，說(shuō)明基礎(chǔ)養(yǎng)老金已實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。從制度公平性上來(lái)講，讓所有農(nóng)村老年人領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金是養(yǎng)老制度的基本目標(biāo)之一，因而基礎(chǔ)養(yǎng)老金的覆蓋率的合理比值應(yīng)為1。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持的適度性評(píng)估

根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率、生活保障系數(shù)以及基礎(chǔ)養(yǎng)老金覆蓋率等指標(biāo)，可測(cè)算出現(xiàn)行各省基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障水平。

1.調(diào)整后農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平仍屬于低層次的保障

盡管調(diào)整后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)增幅高達(dá)27.3%，從保障效果看現(xiàn)行農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平仍比較低?；跀?shù)據(jù)測(cè)算可知，全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金生活保障系數(shù)的平均水平為0.54，低于生活保障系數(shù)的參考值，全國(guó)僅有北京（1.49）、天津（0.68）、上海（1.49）、西藏（0.66）4個(gè)省份高于參考值，其余27個(gè)省（市）的生活保障系數(shù)均低于參考值。部分省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金生活保障系數(shù)甚至與參考值存在較大的差距，如福建和四川兩省的生活保障系數(shù)僅為0.20和0.28，這表明全國(guó)絕大多數(shù)?。ㄊ校┱{(diào)整后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇仍難以滿足農(nóng)村老年人的食物需求，老年人溫飽問(wèn)題尚無(wú)法有效解決，反映出政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持力度的不足。同時(shí)，調(diào)整后基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的低層次性也可由基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率反映出來(lái)。當(dāng)前，全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率的平均水平為僅為14.39%，尚不及適度參考值的一半。所有省份中僅有上海市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率高于參考值，北京市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代系數(shù)位居全國(guó)第二（29.89%），略低于適度參考值，其他省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代系數(shù)均不同程度低于參考值?？梢?jiàn)，現(xiàn)有基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率水平相當(dāng)?shù)停倦y以實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的制度目標(biāo)。

2.農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金已實(shí)現(xiàn)低標(biāo)準(zhǔn)下的制度全覆蓋

自2009年新農(nóng)保試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，在中央政府的積極推動(dòng)下，新農(nóng)保制度的擴(kuò)面速度進(jìn)展迅猛。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2009年領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金人數(shù)僅有1556萬(wàn)人，2010年享受人數(shù)已增至2863萬(wàn)人，截至2011年底，基礎(chǔ)養(yǎng)老金覆蓋人群已飆升至8525萬(wàn)人①數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2010—2012）》。2012年下半年新農(nóng)保已基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，比預(yù)期時(shí)間提前了近10年，基本確保了農(nóng)村所有符合條件的老年人口領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

然而，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全覆蓋的快速完成在很大程度上是基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)偏低的結(jié)果?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)近5年來(lái)一直沒(méi)有上調(diào)，始終保持在每人每月55元的標(biāo)準(zhǔn)，部分省份執(zhí)行全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)不僅快速實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保制度的全覆蓋，而且完成了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的整合。而實(shí)際上現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不僅低于拉美、非洲等國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，而且也遠(yuǎn)不及國(guó)內(nèi)退休職工和公職人員的養(yǎng)老金。據(jù)《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告2016》指出，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金不足每人每月200元，多數(shù)地區(qū)不足每人每月150元，而2015年企業(yè)退休人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月2200元。因此，目前在政府財(cái)政的支持下，盡管農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，制度擴(kuò)面取得較大成效，但這僅僅是低水平下的應(yīng)保盡保。預(yù)計(jì)隨著基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的提升，需要政府財(cái)政大力度支持。

3.財(cái)政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平區(qū)域性差距顯著

我國(guó)各省市基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平差距顯著。31個(gè)省份中，上海市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)最高為每人每月660元，保障效果也居全國(guó)之首，基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代系數(shù)和生活保障系數(shù)分別為37.37%和1.49，均超過(guò)了相應(yīng)評(píng)估指標(biāo)的參考值，表明上海現(xiàn)行的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)不僅能夠滿足農(nóng)村老年人的基本生存需要，還能讓老年人留有部分結(jié)余用于非食物性的消費(fèi)。北京市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障效果略低于上海，基本達(dá)到適度水平的參考值。西藏、青海、天津、海南等省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率雖然需要進(jìn)一步提升，但是這些省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障效果均高于全國(guó)平均水平，其生活保障系數(shù)均在0.65上下，說(shuō)明這些省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金基本能夠解決老年人的溫飽問(wèn)題。但是，我國(guó)大部分省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代系數(shù)和保障系數(shù)不及全國(guó)水平。31個(gè)省份中，福建省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平最低，收入替代率和生活保障系數(shù)分別僅為6.64%和0.20，兩項(xiàng)指標(biāo)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，表明福建省基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平過(guò)低，也反映出政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金投入的不足。

分區(qū)域來(lái)看②東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和內(nèi)蒙古。，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平體現(xiàn)出政府財(cái)政支持的差異性，呈現(xiàn)西高中低東部居中的特征，其中西部地區(qū)12個(gè)省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率和生活保障系數(shù)分別為14.17%和0.45，東部地區(qū)（京津滬除外）的指標(biāo)次之，為9.55和0.37，中部地區(qū)的指標(biāo)最低，分別為9.06和0.37。盡管西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，但政府為提升農(nóng)村老年人的福祉，積極加大對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的投入力度，如西藏已連續(xù)多次上調(diào)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到每人每月140元，比全國(guó)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)翻了一番?；A(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的區(qū)域性差距，一方面反映了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的非均衡性，另一方面從側(cè)面凸顯出各級(jí)政府財(cái)政支持基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差異性。

4.部分省在基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持方面表現(xiàn)出不作為現(xiàn)象

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立和發(fā)展離不開(kāi)公共財(cái)政的支持，這是國(guó)內(nèi)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的一般規(guī)律?；A(chǔ)養(yǎng)老金的公共產(chǎn)品屬性根本決定了其資金來(lái)源主要由公共財(cái)政主導(dǎo)。目前，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資金來(lái)源主要由中央政府和地方政府共同分擔(dān)，中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定全國(guó)最低的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，并給予各地區(qū)不同程度的補(bǔ)助③中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。，地方政府則可根據(jù)各地實(shí)際情況加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。長(zhǎng)期以來(lái)，中央政府一直未對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行上調(diào)，僅2015年上調(diào)一次。因而，各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇水平很大程度上取決于地方政府財(cái)政的支持力度。財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的省份對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支持力度并不一定高，而財(cái)政實(shí)力較弱的省份并未輕視農(nóng)村老年人的基本生活需求，在財(cái)政資金有限的條件下，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)。湖北、安徽?qǐng)?zhí)行的是全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，兩省的財(cái)政負(fù)擔(dān)率也是所有省份中最低的，而兩省的財(cái)政實(shí)力遠(yuǎn)強(qiáng)于西藏、青海等西部地區(qū)省份，其對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障效果的排名卻比較落后。相比之下，財(cái)政實(shí)力較弱的海南、西藏、青海等省份近幾年來(lái)已連續(xù)多次上調(diào)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，為提高老年人的養(yǎng)老金待遇而承擔(dān)較高的財(cái)政負(fù)擔(dān)率，其中，海南省的負(fù)擔(dān)率達(dá)到0.15%，居全國(guó)之首。綜合各省基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平、財(cái)政實(shí)力以及財(cái)政負(fù)擔(dān)率，各省份財(cái)政支出偏好和政策取向?qū)r(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平產(chǎn)生了重要影響。從各省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)率看，對(duì)于我國(guó)大多數(shù)省份而言提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)仍存在較大的空間，不會(huì)給財(cái)政帶來(lái)較大的負(fù)擔(dān)。

整體而言，政府財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支持力度不足，是非適度的，并表現(xiàn)出基礎(chǔ)養(yǎng)老金的“全覆蓋、低水平、非均衡”的特征，即現(xiàn)行制度已基本確保所有符合條件的農(nóng)村老年人能享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保的制度目標(biāo)，制度擴(kuò)面成效顯著。然而，這僅是低水平的全覆蓋，現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平比較低，基礎(chǔ)養(yǎng)老金上調(diào)的力度不夠，仍難以解決農(nóng)村老年人的溫飽問(wèn)題。同時(shí)，各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平的差距比較大，保障效果相當(dāng)不均衡，有悖于均等化的制度設(shè)計(jì)原則。尤其是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和物價(jià)上漲的背景下，既定標(biāo)準(zhǔn)下基礎(chǔ)養(yǎng)老金的實(shí)際保障效果將進(jìn)一步弱化，迫切需要加大政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政支持力度。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持的政策優(yōu)化

1.構(gòu)建以公共財(cái)政為主導(dǎo)的多元化籌資機(jī)制

當(dāng)前，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇水平低的直接原因在于政府財(cái)政收入能力與支持力度較弱所致。因而，政府進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政投入是提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平的關(guān)鍵?，F(xiàn)行各省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金主要來(lái)源于中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政?；A(chǔ)養(yǎng)老金由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的最大優(yōu)點(diǎn)是資金來(lái)源的穩(wěn)定性和安全性，但局限性在于基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金來(lái)源單一。在經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)的當(dāng)下，政府財(cái)政收入增速隨之放緩，若過(guò)分依賴各級(jí)公共財(cái)政投入，一旦某一層級(jí)的財(cái)政投入難以及時(shí)到位，將會(huì)影響?zhàn)B老保險(xiǎn)的保障效果。為此，應(yīng)擴(kuò)展基礎(chǔ)養(yǎng)老金的籌資渠道，積極尋求社會(huì)資金的支持，建立以公共財(cái)政為主導(dǎo)，社會(huì)資金廣泛參與的多元化籌資模式是提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的物質(zhì)保障。

（1）積極引導(dǎo)社會(huì)資金為農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金提供資助。企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織和高收入階層是補(bǔ)充基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金來(lái)源的重要渠道，需要制定和落實(shí)行之有效的稅收減免政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)其向農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行資助?；I集的資金可作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整準(zhǔn)備金，直接用于當(dāng)期基礎(chǔ)養(yǎng)老的發(fā)放，若有結(jié)余則可委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)，確保資金保值增值。此外，還要定期向社會(huì)披露基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整準(zhǔn)備金的資金流向和投資運(yùn)行概況，以增加資金使用的透明度。

（2）劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金。2015年中共十八屆五中全會(huì)明確指出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；稹薄＞唧w可通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、國(guó)有資產(chǎn)租售等多種方式將國(guó)有資本的一部分劃撥至專門(mén)賬戶，以充實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金。從所有權(quán)上看，國(guó)有資本是全國(guó)人民的共有資產(chǎn)。建國(guó)以來(lái)，三農(nóng)為城市建設(shè)付出巨大的代價(jià)，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老基金既是對(duì)農(nóng)村居民的福利補(bǔ)償，也為今后基礎(chǔ)養(yǎng)老金“提標(biāo)”提供可觀的物質(zhì)支持。

2.健全以橫向公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

目前，各省份調(diào)整后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差別，各地區(qū)非均衡的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，違背了公共服務(wù)橫向均等化的宗旨。所謂橫向公共服務(wù)均等化是指相同類(lèi)型的政府具備大致相同的財(cái)力以達(dá)成為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┗镜墓卜?wù)（趙建國(guó)、海龍，2014）。因此，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以橫向公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮各地區(qū)財(cái)政實(shí)力、老年人口規(guī)模等差異，確保解決農(nóng)村老年人的溫飽問(wèn)題。

（1）東部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。通常認(rèn)為，我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平比較高，地方財(cái)政實(shí)力較為雄厚。從財(cái)力均等化的要求看，東部地區(qū)部分?。ㄊ校┛扇砍袚?dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼責(zé)任，如京津滬等地區(qū)即便承擔(dān)全部的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼責(zé)任，其財(cái)政負(fù)擔(dān)率仍低于全國(guó)水平。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)?。ㄊ校┹爡^(qū)內(nèi)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的橫向均等，省級(jí)財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)財(cái)政實(shí)力薄弱市縣的轉(zhuǎn)移支付。值得關(guān)注的是當(dāng)前部分省份的財(cái)政實(shí)力并未與基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)顯著的相關(guān)性，東部地區(qū)的部分省份對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持意愿并不強(qiáng)烈，中央政府應(yīng)對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)，鼓勵(lì)財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。此外，河北和山東兩省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)排名比較靠后，但兩省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)率卻高居全國(guó)三、四名，需要中央政府在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加大對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)比較重的地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，以增強(qiáng)其提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)力。

（2）中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。由于中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，財(cái)政實(shí)力較弱，目前中央政府承擔(dān)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全部責(zé)任，這有效減輕了中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政負(fù)擔(dān)率，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期效果。從財(cái)政實(shí)力考量，中部地區(qū)顯然要強(qiáng)于西部地區(qū)，但是中部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老的保障效果卻低于西部地區(qū)。比較中西部地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)率不難發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)率遠(yuǎn)低于全國(guó)水平，僅是西部地區(qū)六分之一，可見(jiàn)，中部地區(qū)多數(shù)省份財(cái)政支持農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金的意愿不足，財(cái)政不作為的現(xiàn)象較為突出。而西部地區(qū)在財(cái)政有限的情況大多省份高度重視農(nóng)村老年人生活，加大基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支持力度。因此，今后中央政府在加大對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，還要激勵(lì)中部地區(qū)重視農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金建設(shè)，加強(qiáng)地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支持力度，并強(qiáng)化督導(dǎo)確?；A(chǔ)養(yǎng)老金的足額發(fā)放。

3.完善農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金政府層級(jí)間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

考慮到現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金主要由中央和地方政府共同承擔(dān)，因而政府層級(jí)間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和及時(shí)足額發(fā)放將產(chǎn)生重要的影響。分稅制改革之后，我國(guó)地方政府的財(cái)政格局是基層政府的稅源變少，財(cái)政收入能力弱化，而事權(quán)卻不斷增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)比較重。在此背景下，農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政責(zé)任不能過(guò)分下移，否則會(huì)給籌資帶諸多難度和不確定性，需要更高層級(jí)的政府承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政籌資責(zé)任?；诖耍A(chǔ)養(yǎng)老金政府層級(jí)分擔(dān)機(jī)制的合理選擇是中央、省級(jí)財(cái)政作為重要籌資主體，市縣級(jí)財(cái)政作為補(bǔ)充，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府層級(jí)間的責(zé)任比例進(jìn)行具體規(guī)定。

（1）完善中央與地方財(cái)政的分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)國(guó)發(fā)8號(hào)文的規(guī)定“中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助”。中央與地方政府的財(cái)政籌資機(jī)制較為明晰，但是現(xiàn)行“一刀切”的財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制并未較好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域間財(cái)政均等化的目標(biāo) （海龍、趙建國(guó)，2013）。因而需細(xì)化現(xiàn)行中央與地方的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。具體而言：針對(duì)財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的省份，突出省級(jí)財(cái)政的籌資責(zé)任，中央財(cái)政不再對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，如京津滬3市；針對(duì)財(cái)政實(shí)力一般的省份，中央、省、市、縣級(jí)財(cái)政可按照由大到小的比例進(jìn)行分擔(dān)，比如4：3：2：1。針對(duì)財(cái)政實(shí)力較差的省份，基礎(chǔ)養(yǎng)老金完全由中央和省級(jí)政府分擔(dān)，市縣財(cái)政不再承擔(dān)籌資責(zé)任。

（2）明確地方政府層級(jí)間的分擔(dān)機(jī)制。國(guó)發(fā)8號(hào)文并未明確地方政府的責(zé)任分擔(dān)，僅規(guī)定“具體辦法由省（區(qū)、市）人民政府規(guī)定?！笨紤]到某一省轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍存在差異，省市縣政府間的分擔(dān)比例應(yīng)逐級(jí)遞減，這主要是降低市縣財(cái)政的負(fù)擔(dān)，確?；A(chǔ)養(yǎng)老金資金來(lái)源的穩(wěn)定性。具體分擔(dān)比例的設(shè)置的參考依據(jù)是綜合考慮省轄區(qū)內(nèi)各地國(guó)民生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入、農(nóng)村老年人人口規(guī)模和農(nóng)村居民的生活消費(fèi)水平來(lái)科學(xué)厘定地方政府層級(jí)間的各自承擔(dān)的比例。

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［責(zé)任編輯：徐元明］

F840.67

A

1009-2382（2016）05-0054-05

※本文系國(guó)家社科青年基金項(xiàng)目“新農(nóng)保財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015CSH043）；河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目：“公共財(cái)政視角下河南省社會(huì)保障均等化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015-ZD-122）；河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目：“河南人口老齡化時(shí)空動(dòng)態(tài)演進(jìn)及對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響機(jī)理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：162400410091）；河南師范大學(xué)青年科學(xué)基金項(xiàng)目：“河南人口老齡化趨勢(shì)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014-QK-50）的中間研究成果。

海龍，河南師范大學(xué)社會(huì)福利研究與服務(wù)中心、青少年問(wèn)題研究中心研究員、博士（新鄉(xiāng)453007）。