牛少鳳 于新東

城市法治建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

牛少鳳 于新東

城市從誕生之日起就與法治緊密聯(lián)系在一起。當(dāng)然，筆者所指的法治是廣義上的，既包括嚴(yán)格意義上的立法，也包括寬泛意義上的諸如口頭協(xié)議、君子協(xié)定等較為松散的規(guī)定或者約定。如果這樣的界定成立，我們就可以在理論層面上想象一下，人類從最初聚集而形成的最早城市，是不是從一開始就伴隨著規(guī)定、協(xié)議、契約之類的形成呢？答案是肯定的。要是沒有這些個(gè)約束擺在那兒，人類的聚集豈不是要亂成一鍋粥？別說城市根本不可能誕生、興起與繁榮了，就連和平相處、相安無事都很難做到。我們的老祖宗早就概括了這樣的名言：“不以規(guī)矩?zé)o以成方圓”！這里的“規(guī)矩”就是廣義上的法治。從歷史的眼光來看，城市法治建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，從相對(duì)簡單、效力有限的約定，逐步進(jìn)化到范圍擴(kuò)大、效力增強(qiáng)的規(guī)定，再進(jìn)一步進(jìn)化到全覆蓋、硬約束的法律，城市法治建設(shè)不斷走向完善。

新型城市化必須從一開始就加強(qiáng)法治建設(shè)，納入到法治軌道的新型城市化發(fā)展道路才是康莊大道。研究借鑒國外城市化進(jìn)程中法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我們更加穩(wěn)健、更加高效、更加持續(xù)地推進(jìn)新型城市化建設(shè)發(fā)展具有十分重要的理論與實(shí)踐意義。概括來說，國外城市法治建設(shè)主要有以下基本經(jīng)驗(yàn)與普遍規(guī)律值得借鑒遵循。

城市法治建設(shè)從來不是一蹴而就的

城市化興起之初就有了廣義上的法治活動(dòng)的產(chǎn)生。但是，法治建設(shè)不是一天就完成的，從來沒有畢其功于一役的城市立法。城市的法治建設(shè)是伴隨城市化的進(jìn)程不斷發(fā)展豐富的，從數(shù)量上說，逐步增多；從程度上說，逐步深化；從效果上說，逐步完善。無論是古希臘的城邦時(shí)期，還是第一次工業(yè)革命爆發(fā)地英國的現(xiàn)代城市雛形的出現(xiàn)，與城市有關(guān)的立法，諸如相關(guān)法律法規(guī)制度等，都有一個(gè)不斷演進(jìn)的過程。比如說，美國城市化初期，城市主要集中在東部沿海地區(qū)。隨著資本主義擴(kuò)大再生產(chǎn)的不斷擴(kuò)張，城市要另辟天地才能不斷滿足日益擴(kuò)大的生產(chǎn)集聚。很自然地，西部大開發(fā)走上歷史舞臺(tái)。但是西部城市化進(jìn)展絕不是單純依靠自身所能完成的，而是需要大量東部地區(qū)雄厚實(shí)力為支援的，這就需要大力發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施。19世紀(jì)60年代，美國國會(huì)先后通過《太平洋鐵路法案》《現(xiàn)金補(bǔ)償法》，支持鐵路建設(shè)。隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，交通發(fā)展出現(xiàn)新需求，相應(yīng)立法亦隨之出臺(tái)。比如，為推進(jìn)郊區(qū)化，美國聯(lián)邦政府在1916年通過《資助道路建設(shè)法案》，改善州際道路，完善公路系統(tǒng)；1956年通過《高速公路法》，在12年內(nèi)撥款250億美元修建了4.1萬英里州際高速公路。這些不斷因時(shí)制宜出臺(tái)的城市化交通建設(shè)法律有力推動(dòng)了美國城市化進(jìn)程。

“崇德明禮民安定，尚法守制國昌隆”。法治精神對(duì)國家如此，對(duì)城市化的順利發(fā)展同樣如此。人們對(duì)法治精神的理解與認(rèn)同從來不是憑空產(chǎn)生的，既不能靠自發(fā)，更不能靠命令，只有加大法制的宣傳教育和法律的有效實(shí)施，弘揚(yáng)法治精神，增強(qiáng)法律意識(shí)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，法律才能深入人心，走入人民群眾。唯有如此，每個(gè)人對(duì)法治的精神才會(huì)深刻理解，全社會(huì)對(duì)法治的信仰才會(huì)真正建立。馬克思對(duì)此曾經(jīng)說過這樣一句形象而生動(dòng)的話，“在民主的國家里，法律就是國王；在專制的國家里，國王就是法律?！狈ㄖ尉竦闹鸩金B(yǎng)成，能使新型城市化走上以法律為最高準(zhǔn)繩的科學(xué)發(fā)展軌道。在推進(jìn)新型城市化進(jìn)程中不斷形成科學(xué)立法、民主立法、依法治理的良好氛圍，城市建設(shè)管理才會(huì)不斷順利進(jìn)行并呈現(xiàn)新的面貌。

城市法治建設(shè)從來不是漫無目的的

國內(nèi)外城市化法治建設(shè)的歷史都反復(fù)昭示這樣一條規(guī)律：問題是一切立法的發(fā)動(dòng)機(jī)、出發(fā)點(diǎn)和切入點(diǎn)。英國工業(yè)革命初期形成的城市，由于各方面基礎(chǔ)的缺乏、條件的簡陋等，城市的衛(wèi)生問題對(duì)居民健康構(gòu)成了極大危險(xiǎn)。針對(duì)這些問題，英國政府自19世紀(jì)中期起相繼出臺(tái)了一系列有針對(duì)性的法案，如1848年的《公共衛(wèi)生法》、1855年的《消除污害法》、1866年的《環(huán)境衛(wèi)生法》等，成為這一時(shí)期的重要立法。

法治建設(shè)突出問題導(dǎo)向、問題意識(shí)，可謂抓住了關(guān)鍵著力點(diǎn)。往大了說，這也正是馬克思主義政黨一貫堅(jiān)持實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)、對(duì)人民負(fù)責(zé)態(tài)度的一個(gè)生動(dòng)而具體的體現(xiàn)。城市法治建設(shè)之所以強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向，就是為了防止建設(shè)發(fā)展道路上一切形式的“假大空”，假把式、大忽悠、放空炮是城市法治建設(shè)中的大忌，特別要加以注意，只有堅(jiān)持整體推進(jìn)與突出戰(zhàn)略重點(diǎn)相促進(jìn)，聯(lián)系實(shí)際、創(chuàng)新舉措，才能把城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的各項(xiàng)決策部署化作行動(dòng)、落到實(shí)處。

城市法治建設(shè)從來不是朝令夕改的

法律的嚴(yán)肅性主要來源于立法的科學(xué)性，因而著力推動(dòng)科學(xué)立法和民主立法的長足發(fā)展是城市化法治建設(shè)的題中要義。據(jù)有關(guān)研究資料表明，日本為推進(jìn)城市化，在1956年頒布《新城鎮(zhèn)村建設(shè)促進(jìn)法》、1962年出臺(tái)《關(guān)于市合并特例的法律》基礎(chǔ)上，在1965年又頒布了《關(guān)于市鎮(zhèn)村合并特例的法律》。戰(zhàn)后日本政府制定的各項(xiàng)城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)立法都要求，無論內(nèi)閣如何更替，都必須承認(rèn)和遵守法律的規(guī)定，使得有關(guān)法規(guī)不受政府換屆的影響，確保了城市化有關(guān)法律的嚴(yán)肅性、連續(xù)性。

加強(qiáng)立法，有法可依，是全面推進(jìn)城市法治建設(shè)的客觀基礎(chǔ)。既要強(qiáng)調(diào)提高立法的科學(xué)化水平，也要重視提高立法的民主化水平?？茖W(xué)化水平是建立在實(shí)踐基礎(chǔ)上的，立法必須隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展，自覺適應(yīng)形勢任務(wù)的新變化，切實(shí)增強(qiáng)法律法規(guī)的科學(xué)性、針對(duì)性和有效性。民主化水平不僅指立法過程中要擴(kuò)大透明度和公眾參與度，充分聽取各方面意見，而且要求所立之法以維護(hù)人民利益和實(shí)現(xiàn)人民利益為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。唯有以人為本、立足于民心民意的法律才能為人民所信服、所尊崇，才是最富有感召力和生命力的法律，城市法治建設(shè)才能持續(xù)推進(jìn)、長盛不衰。與此同時(shí)，必須不斷加強(qiáng)有關(guān)改善民生和發(fā)展社會(huì)事業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、預(yù)防化解社會(huì)矛盾糾紛以及規(guī)范制約權(quán)力等領(lǐng)域的城市立法，不斷提高城市立法的科學(xué)化水平。

城市法治建設(shè)從來不是光說不練的

城市法治建設(shè)極為重要的一環(huán)就是嚴(yán)格執(zhí)法。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究介紹，德國《建設(shè)法典》有關(guān)規(guī)定具有一定的代表性?！督ㄔO(shè)法典》規(guī)定，從決定制定規(guī)劃，到具體制定、介紹和修改規(guī)劃方案，以及最后立法通過，每個(gè)階段都要通過公示、召開代表會(huì)議，接受各方質(zhì)詢，并按照當(dāng)?shù)貞T例公布結(jié)果。《建設(shè)法典》對(duì)開發(fā)中的補(bǔ)償賠償做出了具體詳細(xì)的規(guī)定，規(guī)定了補(bǔ)償?shù)脑瓌t、補(bǔ)償?shù)氖芤嬲吆统袚?dān)者、權(quán)利損失的補(bǔ)償、其他財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償以及補(bǔ)償?shù)男问降?，?xì)致具體的規(guī)定確保了執(zhí)行的到位。

對(duì)我國城市法治建設(shè)而言，其中殊為重要的一條就是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，著力把依法執(zhí)政、依法行政提高到一個(gè)新水平。正所謂，“法之不行，自上犯之”。全面推進(jìn)城市法治建設(shè)，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。在我國，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域大量而繁重的治理任務(wù)，實(shí)施80%以上的法律法規(guī)，其行政能力和執(zhí)法水平與人民群眾的切身利益密切相關(guān)。只有全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，才能切實(shí)維護(hù)公共利益、人民利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，必須在憲法和法律范圍內(nèi)想問題、作決策、辦事情，必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)則和法定程序，必須自覺接受監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任，才能真正做到以法治推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型大發(fā)展。

作者：牛少鳳，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授；于新東，中共浙江省委政策研究室研究員