高君

（西南醫(yī)科大學(xué)，四川 瀘州 646000）

基于“社會保護”視角的社會保障改革研究
——以瀘州市為例

高君

（西南醫(yī)科大學(xué)，四川 瀘州 646000）

“社會保護”作為國際社會保障公民權(quán)利的重要議題，對于中國來說，同樣是一個重要概念。瀘州市社會保障實際狀況既體現(xiàn)出我國社會保障的共性，亦體現(xiàn)出其自身的特性。將“社會保護”理念引入到瀘州市的社會保障改革中，通過被動向主動、分割向統(tǒng)一、權(quán)利向需要、保障向保護的轉(zhuǎn)變，促進該市社會保障事業(yè)的發(fā)展，讓全體市民共享瀘州改革發(fā)展成果。

社會保護；社會保障；瀘州

“社會保護”最早被波蘭尼提及，20世紀(jì)末在國際學(xué)術(shù)界逐漸流行，成為大型國際組織（譬如聯(lián)合國、國際勞工組織、世界銀行等）和眾多學(xué)者在民生保障方面的重要共識?！吧鐣Ｗo是一個比社會保障更寬泛的概念，包括多種多樣、正式和非正式的保護方式，并且突出對弱勢群體進行支持的政策目標(biāo)”［1］。將其核心思想運用到社會保障工作中，對我國社會保障事業(yè)發(fā)展具有重要的意義。

1　社會保護與社會保障的聯(lián)系和區(qū)別

1.1社會保護與社會保障的聯(lián)系

社會保護與社會保障都是國際社會為保障公民權(quán)利而提出的概念，且社會保障一直是社會保護的核心內(nèi)容。國際勞工組織認為，社會保護是公民權(quán)利受到侵害時由社會保障提供的，在很大程度上它可以與社會保障互換。另外，社會保障制度經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展，其內(nèi)容和外延不斷豐富，甚至逐漸超越了傳統(tǒng)的邊界和模式。這使得原本擁有相同愿景的兩個概念越來越相近?？梢哉f，當(dāng)社會保障制度更具包容性、開放性時，實質(zhì)內(nèi)容與社會保護幾乎沒有差別。

社會保護與社會保障都得到國際社會的普遍認同。無論處于哪個時代，人類社會發(fā)展最終都要以“人”的發(fā)展作為最終目標(biāo)。雖然社會保護與社會保障的差別比較明顯，但是它們的目的相同，都是為了解決人類在經(jīng)濟社會中可能要面對的社會風(fēng)險、社會需要等問題。因此，無論是社會保護還是社會保障都得到了國際社會的廣泛關(guān)注和認同，被眾多國家和學(xué)者作為重要的問題深入研究。

1.2社會保護與社會保障的區(qū)別

社會保護與社會保障提出的時間不同。1935年，社會保障首次出現(xiàn)在美國的《社會保障法》中。隨著國際勞工組織通過《社會保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》和制定相關(guān)基本準(zhǔn)則，國際社會廣泛推廣社會保障制度。20世紀(jì)90年代以后，在眾多國際組織的推動下，社會保護才成為國際社會保障公民權(quán)利的重要議題。

社會保護與社會保障的內(nèi)涵與外延不同。國際勞工組織顧問Lynn Vellacott認為，社會保障與社會保護概念各自代表了不同的范疇。根據(jù)國際勞工組織的劃分，社會保障范圍包括疾病、生育、養(yǎng)老、殘疾、工傷事故、職業(yè)病、失業(yè)、死亡、家庭津貼等九個方面。而社會保護的內(nèi)容手段更加廣泛，不僅包括社會保障的內(nèi)容，而且還包括社會救助，以及職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)等［2］。目前社會保護不僅覆蓋了社會、非社會保障領(lǐng)域，還覆蓋了經(jīng)濟領(lǐng)域和政治領(lǐng)域。

社會保護與社會保障的實際采用狀況不同。社會保障“是國際勞工組織自二戰(zhàn)結(jié)束以來力推的一個與公民的社會權(quán)利相關(guān)的核心概念”［3］。從20世紀(jì)90年代以來，社會保護在國際社會異軍突起，卻沒有引起中國政界和學(xué)界足夠的重視，在我國與社會保護相關(guān)的政策和立法仍被稱為“社會保障”。許多國家與中國一樣，對社會保護的認識出現(xiàn)了滯后的現(xiàn)象。但是包括中國在內(nèi)的多數(shù)國家都在積極探尋和完善社會保障的方法和途徑。

2　瀘州市社會保障現(xiàn)狀

瀘州市社會保障改革穩(wěn)中有進，既體現(xiàn)了我國社會保障的共性，也體現(xiàn)了自身的特殊性。通過對2011—2013年瀘州市政府工作報告的梳理分析，可以清晰地了解到瀘州市近三年來社會保障的總體情況。

2.1社保體系逐步健全

2011—2013年，瀘州市緊跟中央的步伐，突出地區(qū)特色，扎實有序地推進社會保障事業(yè)，社會保障體系逐步健全，2014—2015年城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險合并實施，各項社會保險覆蓋達765萬人次。通過對近五年來瀘州市政府工作報告分析發(fā)現(xiàn)，瀘州市各項社會保障的覆蓋面和完善程度逐年擴大，具體情況如表1所示：

表1　2011—2013年瀘州市各項社會保障險種的覆蓋面及完善程度　單位：萬

2.2社會事業(yè)穩(wěn)步推進

2011—2015年，瀘州市的社會民生事業(yè)投入逐年增加，教育、文化、體育、衛(wèi)生等各項民生事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，發(fā)展情況如圖1所示。

圖1　2011—2015年滬州市社會民生投入經(jīng)費統(tǒng)計（單位：億元）

2.3就業(yè)形勢穩(wěn)定

2011—2015年，瀘州市扎實推進城鎮(zhèn)就業(yè)工作，失業(yè)率保持穩(wěn)定，始終維持在4%之內(nèi)。具體情況如表2所示：

表2　2011—2015年瀘州市新增就業(yè)人員及失業(yè)率　單位：萬人

2.4扎實開展扶貧攻堅

2011—2015年，瀘州市將國家的扶貧政策與地方特色相結(jié)合，扶貧工作效果較好，2011年，籌集和新建廉租房1.6萬套，改造棚戶區(qū)6 342戶，改造農(nóng)村困難群眾1.4萬戶的危房。打井16.1萬口，新建沼氣池12.6萬口，解決了109.3萬人的飲水安全問題。2012年，編制完成了 《瀘州市2011—2020年農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃》，全面啟動烏蒙山片區(qū)扶貧開發(fā)計劃，爭取到位中央、省財政專項扶貧資金1.5億元，獲國家科技扶貧綜合試點項目1個，扶貧解困農(nóng)村人口8.6萬人。2013年，瀘州市推進“七大扶貧攻堅行動”，實施連片扶貧開發(fā)項目3個，全國巖溶地區(qū)石漠化綜合治理工程第四次省部聯(lián)席會暨現(xiàn)場會在瀘州市召開，“糧經(jīng)復(fù)合、綜合治理”、“立體農(nóng)業(yè)、產(chǎn)村相融”、“種養(yǎng)結(jié)合、生態(tài)循環(huán)”、“產(chǎn)村一體、文旅交融”等治理模式受到與會人員的高度評價。2014年，深入推進“七大扶貧攻堅行動”，幫助7.6萬人脫貧解困。開工建設(shè)保障性住房6985套，棚戶區(qū)改造房屋26191套、農(nóng)村改造14 405戶危房；整治“三無院落”113個；新建和改建農(nóng)村公路973.1公里。地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷1 868戶。解決了農(nóng)村30.5萬人飲水安全問題和12.9萬戶用電難問題，全面消除了“無電校”和“無電戶”。2015年，堅持區(qū)域扶貧與精準(zhǔn)扶貧“雙輪驅(qū)動”，大力推進“七大扶貧攻堅行動”，落實了“五個一批”的要求，投入專項扶貧資金2.1億元，脫貧解困8.6萬人。同時，新建和改建縣鄉(xiāng)道路397.8公里、通村公路713.5公里，解決了33.2萬農(nóng)村人口飲水安全問題和5.3萬戶群眾用電難問題。

通過對瀘州近五年社會保障工作的總結(jié)分析，不難看出瀘州市的社會保障工作的特色突出，穩(wěn)扎穩(wěn)打，與中央精神保持一致。瀘州市的社會保障改革既有優(yōu)點，也有缺點。全國各個省、市、自治區(qū)、直轄市的具體情況不同，僅僅“聽話”還不夠，必須從實情出發(fā)，充分研究國內(nèi)外的相關(guān)政策，在我國政策、法律的允許范圍內(nèi)，制定適合瀘州市人民社會保障的改革方案。

3　瀘州市社會保障改革的可行出路

3.1由“被動”向“主動”轉(zhuǎn)變

歷來地方的模式大多根據(jù)國家公布的社會保障方案及要求，施行相應(yīng)的社會保障制度，是一種“被動”接受的模式。實際上，我國幅員遼闊，各地、市、州具體情況皆不盡相同。若想求得瀘州市和國家社會保障的最大公約數(shù)，則必須變被動接受為主動思考。在我國現(xiàn)有的社會保障制度和運行體系的基礎(chǔ)上，通過對具體情況的調(diào)研分析，主動摸清瀘州市社會保障的實際需求，從而制定更符合實際需求的社會保障政策。應(yīng)充分考慮瀘州市城鎮(zhèn)化速度及水平，主動關(guān)愛老、弱、病、殘、孕、農(nóng)民工、失獨家庭、留守兒童、留守老人、“大雁”家庭、省外來瀘勞動者及其親屬等特殊群體。增強城市社會保障吸納消化能力，靈活參保繳費年限，放松戶籍限制，弱化地緣差距，加強城鎮(zhèn)及農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以實現(xiàn)廣覆蓋、深保護的主動社會保障目標(biāo)。

3.2由“分割”向“統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變

我國社會保障制度體系自建立以來就呈現(xiàn)極為明顯的分割特色。在新中國成立之初，由于國情復(fù)雜和內(nèi)憂外患，發(fā)展生產(chǎn)成為重中之重的工作。因此，最初建立的福利制度和社會保障體系呈現(xiàn)獨特的“單位制社會”形態(tài)，以工人為受益主體，圍繞單位職工的具體需求設(shè)計社會保障制度。1958年，推行新的戶籍制度后，又形成了農(nóng)村與城市兩個完全不同領(lǐng)域，實施城鄉(xiāng)二元社會保障制度。在我國改革開放過程中，“農(nóng)村社會保障制度缺少政治主體的依靠和權(quán)力主體的呼吁，長時間內(nèi)農(nóng)村社會保障制度是缺失的，農(nóng)村合作醫(yī)療參合率下滑至4%。”［4］可以說，出于種種社會、經(jīng)濟、建設(shè)等原因，就社會保障體系而言，我國農(nóng)村一直落后于城市。事實上，隨著我國改革開放不斷地向前推進，城鎮(zhèn)化速度明顯穩(wěn)步提升。在城鎮(zhèn)化建設(shè)同時，農(nóng)村社會保障缺失與城市社會保障不斷完善形成了鮮明的對比，影響了我國城市化水平的提升和工業(yè)化的推進。近年來瀘州市城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)中有升，要實現(xiàn)更好、更快的發(fā)展，在社會保障改革中，必然逐漸由“分割”向“統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障和公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)差距。

3.3由“權(quán)利”向“需要”轉(zhuǎn)變

社會保障本是國際勞工組織推出的與公民的社會權(quán)利相關(guān)的核心政策，旨在為公民在遇到經(jīng)濟和社會風(fēng)險時提供保護和廣泛的社會服務(wù)。盡管改革開放以來，我國農(nóng)村與城市社會保障的鴻溝一直難以彌合，但是農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的社會權(quán)利平等，兩個群體都是中華人民共和國的公民，理應(yīng)享有相同的公民權(quán)利。因此，學(xué)界多以社會權(quán)力作為社會福利模式研究的起點，認為構(gòu)建社會福利及社會保障體系應(yīng)基于平等的公民身份和社會權(quán)力。通過對社會保障與社會保護的比對研究表明，要完善社會保障體系，必然要由“權(quán)利”向“需要”轉(zhuǎn)變。社會保護政策是作為目前世界范圍內(nèi)的發(fā)展趨勢，將立足點界定為向公民提供無差別的普及化的基本社會支持，確定公民保障待遇依據(jù)是“需要”，而非傳統(tǒng)的“權(quán)利”。當(dāng)然，這里從“需要”而生的社會支持及服務(wù)范疇比從“權(quán)利”而生的保障范疇要寬泛得多。這種轉(zhuǎn)變將是瀘州乃至我國社會保障改革的一個重要突破點。

3.4由“保障”向“保護”轉(zhuǎn)變

社會保護是20世紀(jì)90年代提出的新思路，它的時代性和優(yōu)越性無疑超過了社會保障的思路。由于社會保障和社會保護在很大程度上可以互換，因此，目前大部分國家和地區(qū)只是將社會保護的理念引入社會保障體系建設(shè)，以提高社會保障水平。在社會轉(zhuǎn)型期的中國，公民面臨風(fēng)險和危機的幾率大大增加，新的社會問題、新的弱勢群體不斷出現(xiàn)。如何在國家和地方迅速發(fā)展的過程中，編織一張更安全、覆蓋面更廣的社會保障網(wǎng)是迫切需要解決的問題。近年來，我國做了很多的努力，也收到了很大的成效。從長遠發(fā)展看，若要從根本上解決我國社會保障的問題，使國家、地方的社會保障能力出現(xiàn)質(zhì)的提高和飛躍，轉(zhuǎn)變理念與世界社會保障發(fā)展趨勢接軌必不可少，最終實現(xiàn)社會保障向社會保護轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，瀘州作為經(jīng)濟欠發(fā)達城市，在社會保障工作可適當(dāng)引入社會保護的理念。比如：社會保護注重現(xiàn)實的可能性，是治本而非治標(biāo)，其目的緩解貧困者的風(fēng)險規(guī)避心理，引導(dǎo)和鼓勵他們提高生產(chǎn)能力，從根本上解決生活隱患；樹立社會保護的觀念，從成本付出向社會投資轉(zhuǎn)變，社會保護的目的是提升本地未來生產(chǎn)能力而非降低經(jīng)濟支付壓力。

建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的社會保障改革目標(biāo)。在《決定》的指導(dǎo)下，中國轉(zhuǎn)型期的社會保障制度和體系應(yīng)當(dāng)符合社會保障發(fā)展的客觀規(guī)律，并與我國的實際狀況相適應(yīng)。引入社會保障的新理念和新做法，進而提升社會保障制度改革的內(nèi)生動力，使全國人民都能夠享受改革的紅利。

［1］尚曉援.中國社會保護體制改革研究［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2007：8.

［2］林恩·維拉考特著.葛蔓，譯.亞太地區(qū)的社會保護政策：發(fā)展變化及爭論焦點［J］.中國勞動科學(xué)，1993：（9）.

［3］唐鈞.從社會保障到社會保護：社會政策理念的演進［J］.社會科學(xué)，2014（12）：56.

［4］汪國華.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展研究［J］.天府新論，2013（2）：96.

責(zé)任編輯李燕

Social Security Reform based on the Perspective of“Social Protection”——Taking Luzhou City as an Example

GAO Jun
（Southwest Medical University，Luzhou Sichuan 646000，China）

Being an important issue of the international community to safeguard the rights of citizens，“Social Protection”is the same important concept in China.In Luzhou city，it not only reflects the generality of national social security，but also shows its own characteristics.Through the transformation from passiveness to activeness，segmentation to unification，rights to needs，and guarantee to protection，its concept can be led into the social security reform of Luzhou city，to promote the city social security development and let all the people share its fruits.

social protection；social security；Luzhou

D632

A

1674-5787（2016）03-0062-04

10.13887/j.cnki.jccee.2016（3）.16

2016-03-05

本文系瀘州市社科聯(lián)哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃、2015年度市廳級課題“基于‘社會保護’視角的社會保障改革研究——以瀘州市為例”（項目編號：2016062）的最終研究成果。

高君（1984—），女，河南洛陽人，碩士，西南醫(yī)科大學(xué)思政部，講師，研究方向：馬克思主義中國化理論與實踐、三農(nóng)問題、社會治理。