葉必豐

摘要：通過(guò)對(duì)4448件法律文件的統(tǒng)計(jì)和整理表明，我國(guó)已經(jīng)積累了較多區(qū)域合作的法律資源，包括15部法律的21個(gè)區(qū)域合作條款，25件行政法規(guī)的32個(gè)區(qū)域合作條款，以及24個(gè)有關(guān)區(qū)域合作的法律文件。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)區(qū)域合作的立法還處于單行法律、行政法規(guī)的分散規(guī)定不斷豐富和積累，積極探索制定專門的統(tǒng)一立法的階段?；诜珊托姓ㄒ?guī)中的絕大多數(shù)區(qū)域合作條款采用了“協(xié)商”的概念，可以把區(qū)域合作條款概稱為“協(xié)商條款”。它有三種模式，即選擇性模式、程序性模式和授權(quán)性模式。無(wú)論是哪一種模式的“協(xié)商條款”，都具有排除中央對(duì)跨區(qū)域事務(wù)進(jìn)行管轄的功能，顯然具有擴(kuò)大地方政府自主權(quán)，并惠及地方人大立法權(quán)的功效。應(yīng)該明確以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）為主的全國(guó)人大有關(guān)區(qū)域合作的法律文件具有法律效力，是當(dāng)前編制各區(qū)域規(guī)劃的重要依據(jù)。當(dāng)然，有關(guān)區(qū)域合作的立法還有待進(jìn)一步推進(jìn)，應(yīng)加快區(qū)域合作統(tǒng)一立法的進(jìn)程，規(guī)定區(qū)域合作的法律機(jī)制和區(qū)域合作協(xié)議的共同性問(wèn)題，擴(kuò)大區(qū)域合作的地方立法自主權(quán)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域合作；法律依據(jù)；協(xié)商條款；地方自主權(quán)；立法

引言

“人類社會(huì)，特別是人類的經(jīng)濟(jì)，迫切渴望新的生活形式有新的法律形式?！被凇伴L(zhǎng)三角一體化”的需要，曾有學(xué)者呼吁制定長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)ｉT法?；诰┙蚣揭惑w化的啟動(dòng)，又有呼吁京津冀一體化專門立法。其實(shí)，早在1991年的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》中就提出：要“制定有利于促進(jìn)地區(qū)協(xié)作和聯(lián)合的規(guī)定與辦法”。在2009年的十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，有代表提出了關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作立法的議案。《全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》指出：“國(guó)家發(fā)改委正組織起草促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展條例，……規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作活動(dòng)”，無(wú)需再予立法。但該條例的起草工作，至今仍未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。推進(jìn)立法的一項(xiàng)重要工作，就是以法的整理、法的匯編和立法信息反饋為主要內(nèi)容的立法準(zhǔn)備。立法準(zhǔn)備是否充分、科學(xué)，直接關(guān)系到立法能否成功、所立之法是否行之有效?！八_維尼把‘記述全部的既有法’稱作是一部法典的全部唯一使命”制定區(qū)域合作法同樣必須充分了解和掌握現(xiàn)有的法律資源狀況。同時(shí)，區(qū)域合作的實(shí)踐正如火如荼地開(kāi)展，并未因區(qū)域合作專門立法的缺乏而受到影響。但也有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域合作實(shí)踐缺乏法律依據(jù)的支撐?，F(xiàn)在的區(qū)域合作實(shí)踐果真沒(méi)有法律依據(jù)嗎，都違法了嗎？如果區(qū)域合作實(shí)踐具有法律依據(jù)的話，到底有哪些？為此，本文著力于統(tǒng)計(jì)和分析現(xiàn)有區(qū)域合作的立法狀況，為后續(xù)立法尤其是統(tǒng)一立法和學(xué)術(shù)研究提供基礎(chǔ)性資源，同時(shí)回應(yīng)對(duì)區(qū)域合作實(shí)踐的合法性質(zhì)疑。

一、區(qū)域合作法律依據(jù)的檢索和統(tǒng)計(jì)

（一）檢索過(guò)程

為了較全面地梳理我國(guó)區(qū)域合作的法律依據(jù)，本研究通過(guò)北大法寶v5進(jìn)行檢索。檢索方法如下：選擇“法律法規(guī)”——“全文”，輸入檢索詞，選擇“精確”——“同篇”——“中央法規(guī)司法解釋”——“檢索”?；诤罄m(xù)統(tǒng)計(jì)量過(guò)大的考慮，本檢索選擇了“中央法規(guī)司法解釋”，排除了“地方法規(guī)規(guī)章”。檢索情況如表一所示。其中，檢索詞是本人在對(duì)區(qū)域合作法律問(wèn)題作前期研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)為最有可能反映區(qū)域合作內(nèi)容的關(guān)鍵詞，即“合作”、“聯(lián)動(dòng)”、“協(xié)作”和“協(xié)商”。（除表格外，本文在下文將用引號(hào)表示檢索詞。）

數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)檢索到的目標(biāo)條目進(jìn)行了自動(dòng)排序，每條顯示以下要素：序號(hào)、文件名稱、是否現(xiàn)行有效、發(fā)布和實(shí)施時(shí)間、檢索目標(biāo)命中次數(shù)以及命中一次或第一次的段落。為了保證后續(xù)統(tǒng)計(jì)的可回溯性和可檢驗(yàn)性，每次檢索時(shí)都復(fù)制、固定所有檢索結(jié)果條目，并標(biāo)注檢索時(shí)間和檢索詞，形成了以下工作文檔：涉及“合作”的“法律”條目、涉及“合作”的“行政法規(guī)”條目，涉及“聯(lián)動(dòng)”的“法律”條目、涉及“聯(lián)動(dòng)”的“行政法規(guī)”條目，涉及“協(xié)作’’的“法律”條目、涉及“協(xié)作”的“行政法規(guī)”條目，以及涉及“協(xié)商”的“法律”條目、涉及“協(xié)商”的“行政法規(guī)”條目。基于規(guī)章條目數(shù)量過(guò)大，未予復(fù)制，當(dāng)然也就放棄了后續(xù)的統(tǒng)計(jì)工作。四次檢索獲得677部“法律”和3771件“行政法規(guī)”，共4448件法律文件。法律和行政法規(guī)是我國(guó)高位階的法源，是制度的主要?jiǎng)?chuàng)設(shè)源和供給源。地方性法規(guī)和規(guī)章屬于較低位階的法源，主要是執(zhí)行性或?qū)嵤┬砸?guī)則。因此，上述4448部/件“法律”和“行政法規(guī)”，基本上可以反映了我國(guó)區(qū)域合作的法律資源狀況。

（二）統(tǒng)計(jì)過(guò)程

1.識(shí)別和認(rèn)定?；跈z索結(jié)果已經(jīng)顯示“命中”1次的檢索目標(biāo)內(nèi)容，足以作出屬于何種合作的識(shí)別和判斷，為減輕工作量，未展開(kāi)全文閱讀。對(duì)顯示“命中”2次以上的，基于第二次以后的目標(biāo)都被隱藏，都予以展開(kāi)全文。為減輕閱讀和識(shí)別負(fù)擔(dān)，使用查找功能進(jìn)行全文查找檢索“命中”目標(biāo)，然后閱讀目標(biāo)段落，加以識(shí)別。

檢索到的“法律”，包括全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律、決議、決定以及專門委員會(huì)的報(bào)告；“行政法規(guī)”包括行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的其他規(guī)范性文件?；谘芯啃枨螅y(tǒng)計(jì)時(shí)對(duì)法律與全國(guó)人大的其他法律文件進(jìn)行了區(qū)分，對(duì)行政法規(guī)與國(guó)務(wù)院的其他規(guī)范性文件進(jìn)行了區(qū)分。對(duì)法律的識(shí)別比較容易，對(duì)行政法規(guī)的識(shí)別存在一定困難。原因在于《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》頒布之前，行政法規(guī)是根據(jù)1988年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改進(jìn)行政法規(guī)發(fā)布工作的通知》制定的。那時(shí)的行政法規(guī)既可以由國(guó)務(wù)院總理簽署命令發(fā)布，又可以由國(guó)務(wù)院所屬部門主要首長(zhǎng)簽署命令發(fā)布。在1988年該通知發(fā)布前，行政法規(guī)連前述的發(fā)布形式要件也不完善。對(duì)1988年前的“行政法規(guī)”，原則上按數(shù)據(jù)庫(kù)所標(biāo)注的“【效力級(jí)別】國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件”或“【效力級(jí)別】行政法規(guī)”加以識(shí)別和認(rèn)定，并適當(dāng)兼顧法的規(guī)范性特征。如果標(biāo)注為“行政法規(guī)”，但只是一段一段的文字不具備法規(guī)的完整要素的，則統(tǒng)計(jì)中未認(rèn)定為行政法規(guī)。如果標(biāo)注為“國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件”，但條、款、項(xiàng)和假定、處分、制裁結(jié)構(gòu)完整的，則認(rèn)定為行政法規(guī)。另外，基于“行政法規(guī)”數(shù)量過(guò)大，國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件不在本研究的范圍內(nèi)。

上述法律文件的有效性，按數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)注認(rèn)定。

2.歸類和登記。閱讀發(fā)現(xiàn)，涉及“合作”、“聯(lián)動(dòng)”、“協(xié)作”和“協(xié)商”的情形各異。比如，企業(yè)間的合作、組織內(nèi)部的團(tuán)結(jié)合作、民族合作、軍民合作、全國(guó)人大專門委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)與國(guó)務(wù)院主管部門的合作、全國(guó)人大內(nèi)部組織和人大代表的合作、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的合作、社會(huì)與政府的合作、央地合作、行政部門之間的合作、國(guó)際合作和區(qū)域合作等。還有個(gè)別條目并非檢索目標(biāo)，而只是文字的組合與檢索詞一致。例如，“結(jié)合作為”的組合有“合作”兩字，“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”中的“協(xié)商”等。出于研究需要，統(tǒng)計(jì)沒(méi)有局限于區(qū)域合作或非區(qū)域合作的文件，而是按迪爾凱姆關(guān)于實(shí)證研究的分類原則進(jìn)行同類合并，設(shè)為國(guó)際港澳臺(tái)合作、民間合作、政治合作、部門合作、央地合作和區(qū)域合作共六類。其中，政治合作包括民族合作、軍民合作、全國(guó)人大專門委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院主管部門的合作、全國(guó)人大內(nèi)部組織和人大代表的合作、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的合作和社會(huì)與政府的合作類型。

對(duì)“命中”檢索目標(biāo)2次以上的同一件法律文件，2次以上的目標(biāo)系合作等類型的，統(tǒng)計(jì)為一項(xiàng)；分屬于不同類型的合作，在有關(guān)類型項(xiàng)下分別統(tǒng)計(jì)。有的同一法律或行政法規(guī)被檢索到多項(xiàng)數(shù)據(jù)，是因?yàn)樵摲苫蛐姓ㄒ?guī)經(jīng)修改而重復(fù)出現(xiàn)，或是因?yàn)榧兇獾募夹g(shù)因素而重復(fù)出現(xiàn)。本統(tǒng)計(jì)將這些多次出現(xiàn)的法律或行政法規(guī)都統(tǒng)計(jì)為一項(xiàng)，但以序號(hào)標(biāo)注以作區(qū)分。多件法律文件存在重復(fù)，且同一法律文件“命中”兩次以上、分屬不同類型的，計(jì)入各自類型的重復(fù)項(xiàng)下。

基于前述識(shí)別、認(rèn)定、歸類結(jié)果，按四項(xiàng)檢索詞分別制作工作表格。然后，將檢索條目的序號(hào)登記到表格中，形成下列8份工作表：“涉及‘合作’的‘法律’”、“涉及‘協(xié)作’的‘法律’”、“涉及‘聯(lián)動(dòng)’的‘法律’”、“涉及‘協(xié)商’的‘法律’”，如表二所示；“涉及‘合作’的行政法規(guī)”、“涉及‘協(xié)作’的行政法規(guī)”、“涉及‘聯(lián)動(dòng)’的行政法規(guī)”、“涉及‘協(xié)商’的行政法規(guī)”，如表三所示。

3.摘錄和整理。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，未發(fā)現(xiàn)區(qū)域“聯(lián)動(dòng)”的法律、行政法規(guī)。對(duì)已經(jīng)統(tǒng)計(jì)出的區(qū)域合作法律、行政法規(guī)進(jìn)行摘錄，按名稱、制定時(shí)間、條目序號(hào)、條款序號(hào)、內(nèi)容和有效性，分別整理、制作6份工作表：“區(qū)域‘合作’的法律規(guī)定”6部（含重復(fù)為11部）、“區(qū)域‘合作’的行政法規(guī)規(guī)定”4件、“區(qū)域‘協(xié)作’的法律規(guī)定”3部（含重復(fù)為5部）、“區(qū)域‘協(xié)作’的行政法規(guī)規(guī)定”5件（含重復(fù)為6件）、“區(qū)域‘協(xié)商’的法律規(guī)定”10部（含重復(fù)為25部）和“區(qū)域‘協(xié)商’的行政法規(guī)規(guī)定”25件（含重復(fù)為31件）。如表四所示。為了表明沿革，對(duì)被修改（重復(fù)項(xiàng)）法律、行政法規(guī)也一并計(jì)入。對(duì)每部/件法律、行政法規(guī)在“北大法寶”上進(jìn)行補(bǔ)充檢索，檢查是否有未被檢索到的被修正法律、行政法規(guī)文本。如有未被檢索到的法律、行政法規(guī)文本，即使并無(wú)檢索目標(biāo)，也予以計(jì)入，在“序號(hào)”項(xiàng)下用“/”標(biāo)注。

同時(shí)，對(duì)已經(jīng)統(tǒng)計(jì)出的有關(guān)區(qū)域合作的全國(guó)人大法律文件進(jìn)行摘錄，按名稱、發(fā)布時(shí)間、條目序號(hào)、主要內(nèi)容和有效性進(jìn)行整理，制作“區(qū)域‘合作’的法律文件”20個(gè)（含重復(fù)為21件）、“區(qū)域‘協(xié)作’的法律文件”10個(gè)（含重復(fù)為11個(gè)）和“區(qū)域‘聯(lián)動(dòng)’的法律文件”1個(gè)共3份工作表，樣式如表五所示。統(tǒng)計(jì)中未發(fā)現(xiàn)區(qū)域“協(xié)商”的法律文件。

二、區(qū)域合作法律依據(jù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果

（一）區(qū)域合作法律的統(tǒng)計(jì)結(jié)果

將“區(qū)域‘合作’的法律規(guī)定”表、“區(qū)域‘協(xié)作’的法律規(guī)定”表和“區(qū)域‘協(xié)商’的法律規(guī)定”表，按現(xiàn)行有效的法律名稱、制定時(shí)間、條序、表述詞（檢索詞）、制定和修改的沿革史以及區(qū)域合作條款的類型加以整合，發(fā)現(xiàn)有關(guān)區(qū)域合作的法律計(jì)15部、21個(gè)條款，如表六所示。

（二）區(qū)域合作行政法規(guī)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果

將“區(qū)域‘合作’的行政法規(guī)規(guī)定”表、“區(qū)域‘協(xié)作’的行政法規(guī)規(guī)定”表和“區(qū)域‘協(xié)商’的行政法規(guī)規(guī)定”表，排除已失效的行政法規(guī)后，按現(xiàn)行有效的行政法規(guī)名稱、制定時(shí)間、條序、表述詞（檢索詞）、制定和修改的沿革史以及區(qū)域合作條款的類型加以整合，發(fā)現(xiàn)有關(guān)區(qū)域合作的行政法規(guī)計(jì)25件、32個(gè)條款，如表七所示。

（三）區(qū)域合作法律文件的統(tǒng)計(jì)結(jié)果

將“區(qū)域‘合作’的法律文件”表、“區(qū)域‘協(xié)作’的法律文件”表、“區(qū)域‘聯(lián)動(dòng)’的法律文件”表和“區(qū)域‘協(xié)商’的法律文件”表，按法律文件名稱、發(fā)布時(shí)間和表述詞（檢索詞）整合，發(fā)現(xiàn)有關(guān)區(qū)域合作的法律文件計(jì)24個(gè)，如表八所示。

三、區(qū)域合作的立法進(jìn)程和現(xiàn)狀

從統(tǒng)計(jì)來(lái)看，我國(guó)有關(guān)區(qū)域合作的立法最早可以追溯到1965年，但屬個(gè)別現(xiàn)象。有關(guān)區(qū)域合作的立法，從1980年開(kāi)始逐步增多。十一屆三中全會(huì)確立了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的工作重點(diǎn)后，實(shí)行了改革開(kāi)放①。為解決當(dāng)初商品短缺，急需“上海、天津等老工業(yè)基地，……努力同其他城市和地區(qū)協(xié)作，從經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)方面，把其他城市和地區(qū)的消費(fèi)品生產(chǎn)帶動(dòng)起來(lái)?！盄1984年，黨的十二屆三中全會(huì)提出了社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的概念。1986年，《關(guān)于第七個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》設(shè)專章闡述了區(qū)域合作，提出了“地區(qū)協(xié)作實(shí)行中央和地方分級(jí)管理，以地方為主的原則?！贝撕?，有關(guān)區(qū)域合作的立法有了持續(xù)發(fā)展。尤其是鄧小平視察南方談話中提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的概念后，區(qū)域合作逐漸發(fā)展成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化即市場(chǎng)的統(tǒng)一。統(tǒng)計(jì)表明，絕大多數(shù)有關(guān)區(qū)域合作的立法都集中在自然資源和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)要素領(lǐng)域?！拔覀兛梢哉f(shuō)，制定法在經(jīng)濟(jì)上或者政治上動(dòng)蕩的時(shí)期，常常既是結(jié)果、也是原因，可能被看作是社會(huì)進(jìn)步的最重要的杠桿。”國(guó)務(wù)院的行政立法更迅速地適應(yīng)了政治和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

當(dāng)前，有關(guān)區(qū)域合作的立法已經(jīng)發(fā)展到了哪個(gè)階段呢？

從分散立法和統(tǒng)一立法來(lái)說(shuō)，我國(guó)的行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制都經(jīng)歷了從分散規(guī)定到統(tǒng)一立法的過(guò)程。有關(guān)區(qū)域合作的立法似乎也在沿著這一進(jìn)路發(fā)展。在前期分散立法的基礎(chǔ)上，如引言所述，早在1991年就計(jì)劃“制定有利于促進(jìn)地區(qū)協(xié)作和聯(lián)合的規(guī)定與辦法”。2009年初，莫小莎等31名全國(guó)人大代表就提出了《關(guān)于制定區(qū)域合作經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的議案》（第341號(hào)），不久，國(guó)家發(fā)改委即啟動(dòng)了組織起草《促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展條例》，目前仍未完成起草工作。當(dāng)然，對(duì)區(qū)域合作依據(jù)在行政程序法中做專章規(guī)定也是可以的。但因《行政程序法》的立法工作一直處于規(guī)劃階段，是否應(yīng)該將區(qū)域合作內(nèi)容內(nèi)容放在該法中并且如何安排結(jié)構(gòu)、規(guī)定哪些內(nèi)容，一直未能進(jìn)行公開(kāi)討論。就目前實(shí)際而言，我國(guó)有關(guān)區(qū)域合作的立法仍處于在單行法中加以分散規(guī)定的階段。也正因?yàn)槿绱耍壳耙延械膮^(qū)域合作法律條款基本上屬于就具體事項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)區(qū)域合作的法律機(jī)制、合作協(xié)議的必要條款和效力等普遍性問(wèn)題尚未作出統(tǒng)一規(guī)定，因此只是為區(qū)域合作提供了基本的依據(jù)。

其次，從地方立法和中央立法的角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)有的立法經(jīng)歷了先地方立法后中央立法的歷程，如政府信息公開(kāi)立法。當(dāng)前的行政程序立法，地方已紛紛展開(kāi)，似乎也得走從地方到中央的立法模式?！皵?shù)千年的經(jīng)驗(yàn)向我們表明，一個(gè)在局部上……的圖景只能滿足簡(jiǎn)約的地方性需求；只有當(dāng)法律發(fā)展在大的領(lǐng)域上從某個(gè)唯一的中心點(diǎn)出發(fā)展開(kāi)時(shí)，才會(huì)發(fā)生大規(guī)模的行動(dòng)?！钡珔^(qū)域合作系跨區(qū)域事務(wù)，已超出了某一地方的管轄范圍。憲法第89條第4項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起為區(qū)域合作供給規(guī)則的職責(zé)。從有關(guān)區(qū)域合作的立法時(shí)間來(lái)看，中央立法早于地方立法。就區(qū)域合作較早以地方政府規(guī)章形式作出規(guī)定的是2008年的《湖南省行政程序規(guī)定》。這要比中央有關(guān)區(qū)域合作的立法晚很多年。從區(qū)域合作的普遍性、共同性規(guī)則來(lái)看，則中央落后于地方。在中央立法層面，有關(guān)區(qū)域合作仍只是分散立法，暫未見(jiàn)統(tǒng)一規(guī)定。地方政府規(guī)章中的區(qū)域合作條款，統(tǒng)一適用于各行政領(lǐng)域的區(qū)域合作。但無(wú)論是“先地方后中央”還是“先中央后地方”，都踐行了《憲法》第3條的規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。……中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！?/p>

再次，從政府和人大的角度講，我國(guó)有先行政立法后人大立法的進(jìn)路，如從《行政復(fù)議條例》到《行政復(fù)議法》、從《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》到《公務(wù)員法》等。全國(guó)人大代表對(duì)區(qū)域合作所提的立法議案，是制定有關(guān)區(qū)域合作的法律的動(dòng)因之一。全國(guó)人大把議案交付國(guó)務(wù)院辦理，國(guó)務(wù)院則將其交由國(guó)家發(fā)改委起草《區(qū)域合作條例》。由此表明，區(qū)域合作的專門立法，也將是遵循先行政立法，在積累經(jīng)驗(yàn)后再作全國(guó)人大立法的思路。圖1也顯示，有關(guān)區(qū)域合作的全國(guó)人大立法和國(guó)務(wù)院行政立法在時(shí)間上具有錯(cuò)位發(fā)展的特點(diǎn)，國(guó)務(wù)院的行政立法往往早于全國(guó)人大的立法。

總之，我國(guó)有關(guān)區(qū)域合作的立法目前總體上處于區(qū)域合作的實(shí)踐已取得豐富的經(jīng)驗(yàn)，專門的統(tǒng)一立法正在探索，單行法律、行政法規(guī)的分散規(guī)定不斷豐富和積累的階段。有關(guān)區(qū)域合作的立法進(jìn)路貫徹了鄧小平的立法思想，即“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開(kāi)始可以粗一點(diǎn)，逐步完善。有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過(guò)總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律。修改補(bǔ)充法律，成熟一條就修改補(bǔ)充一條，不要等待‘成套設(shè)備’”。

四、區(qū)域合作的協(xié)商條款及其模式

統(tǒng)計(jì)表明，15件法律中有11件，21個(gè)條款中有12個(gè)條款使用“協(xié)商”來(lái)表達(dá)區(qū)域合作，分別占73%和57%。在25件行政法規(guī)中有18件，在32個(gè)條款中有24個(gè)條款使用“協(xié)商”來(lái)表達(dá)區(qū)域合作，分別占72%和75%?！皡f(xié)商”與“合作”、“協(xié)作”比，更能體現(xiàn)區(qū)域合作的平等自愿特征。與此相對(duì)應(yīng)，我們也可以把我國(guó)單行法律和行政法規(guī)中的區(qū)域合作條款概稱為協(xié)商條款。在這些條款中，除了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》和《集會(huì)游行示威法實(shí)施條例》外，都明確了合作的區(qū)域性質(zhì)。

研讀區(qū)域合作的協(xié)商條款發(fā)現(xiàn)有三種類型或模式。第一類區(qū)域合作的協(xié)商條款規(guī)定，跨區(qū)域事務(wù)既可以由地方政府協(xié)商解決，也可以由中央政府決定。如《環(huán)境保護(hù)法》第20條第2款規(guī)定：“前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決?！蔽覀兛梢园堰@類協(xié)商條款稱為“選擇性模式”。第二類區(qū)域合作的協(xié)商條款規(guī)定，對(duì)跨區(qū)域事務(wù)應(yīng)先經(jīng)各地方政府協(xié)商，經(jīng)協(xié)商未能達(dá)成協(xié)議的才由中央人民政府解決。如《水污染防治法》第56條第3款規(guī)定：“跨省、自治區(qū)、直轄市的飲用水水源保護(hù)區(qū)，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府商有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)劃定；協(xié)商不成的，由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同同級(jí)水行政、國(guó)土資源、衛(wèi)生、建設(shè)等部門提出劃定方案，征求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的意見(jiàn)后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！蔽覀兛梢园堰@類協(xié)商條款稱為“程序性模式”。第三類區(qū)域合作的協(xié)商條款規(guī)定，授權(quán)或鼓勵(lì)地方政府自主開(kāi)展區(qū)域合作。如《漁業(yè)法》第22條第1款中規(guī)定：“……國(guó)家確定的重要江河、湖泊的捕撈限額總量由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定或者協(xié)商確定，逐級(jí)分解下達(dá)。……”我們可以把這類協(xié)商條款稱為“授權(quán)性模式”。在法律、行政法規(guī)的53個(gè)條款中，選擇性模式、程序性模式和授權(quán)性模式的比例分別約為17%、32%和51%。

基于選擇性模式，地方人民政府具有自主權(quán)，可以選擇協(xié)商、合作機(jī)制并達(dá)成協(xié)議。地方人民政府對(duì)跨區(qū)域事務(wù)能協(xié)商解決的，基于選擇性模式之下，地方政府同樣具有主動(dòng)權(quán)，經(jīng)協(xié)商而達(dá)成的協(xié)議有的具有終局性，僅需報(bào)送中央人民政府或相應(yīng)上級(jí)部門備案。根據(jù)程序性模式而達(dá)成的協(xié)議，需要獲得中央政府的批準(zhǔn)。從理論上講，批準(zhǔn)程序既包含著否定協(xié)議的可能性，也包含著確認(rèn)協(xié)議法律效力的可能性。授權(quán)性模式則是對(duì)地方政府的一種概括性授權(quán)，地方政府的主動(dòng)性較大。因此，無(wú)論是哪一種模式的協(xié)商條款，都擴(kuò)大了地方政府的自主權(quán)。

從我國(guó)區(qū)域合作的協(xié)商條款來(lái)看，所蘊(yùn)含的地方自主權(quán)僅限于地方政府的行政自主權(quán)，而不包括地方立法和司法的自主權(quán)。我國(guó)區(qū)域合作的地方政府自主權(quán)，是否可以惠及地方人大及其常務(wù)委員會(huì)的地方立法自主權(quán)呢？現(xiàn)《立法法》再次擴(kuò)大了地方立法的制定主體，直至設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)。但自《行政處罰法》以來(lái)，地方人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法和《立法法》獲得的地方立法權(quán)空間受到了嚴(yán)格限制，所制定的地方性法規(guī)對(duì)上位法內(nèi)容作重復(fù)性規(guī)定較多。例如，《廣東省實(shí)施土地管理法辦法》第32條第4項(xiàng)規(guī)定的征地補(bǔ)償裁決就是與當(dāng)時(shí)有效的《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定的征地補(bǔ)償裁決重復(fù)的。這種情況在地方立法中非常普遍。現(xiàn)《立法法》第73條明確規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。”地方立法不作重復(fù)性規(guī)定，就需要地方立法自主權(quán)。從區(qū)域協(xié)商條款來(lái)看，區(qū)域合作事宜屬于地方事務(wù)；對(duì)區(qū)域合作的規(guī)定都很簡(jiǎn)單和原則，需要根據(jù)本地方實(shí)際情況加以細(xì)化。這就為地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方政府的區(qū)域合作事宜進(jìn)行地方立法提供了空間和可能。根據(jù)《憲法》第99條第1款、第104條的規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證有關(guān)區(qū)域合作法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行，監(jiān)督本級(jí)政府的區(qū)域合作事宜。實(shí)際上，有關(guān)地方立法已經(jīng)作出了區(qū)域合作的規(guī)定?！渡虾Ｊ写髿馕廴痉乐螚l例》不僅在第6條規(guī)定了轄區(qū)內(nèi)不同地方政府機(jī)關(guān)之間治理大氣污染的協(xié)商合作，而且設(shè)專章共9條規(guī)定了長(zhǎng)三角區(qū)域治理大氣污染的協(xié)商合作。當(dāng)前，有關(guān)區(qū)域合作的地方性法規(guī)還落后于地方政府規(guī)章，今后需要加強(qiáng)，以促進(jìn)和規(guī)范區(qū)域合作的發(fā)展。

五、區(qū)域合作的法律文件及其地位

如上文所描述的，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)或批準(zhǔn)的有關(guān)區(qū)域合作的法律文件很多，且集中于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃），占全部區(qū)域合作法律文件的62.5%。這類法律文件最早可以追溯到1961年。改革開(kāi)放以來(lái)的區(qū)域合作法律文件則可以追溯到1981年，此后呈加速度發(fā)展態(tài)勢(shì)（如圖2所示）。它們關(guān)于區(qū)域合作的表述，與法律、行政法規(guī)的規(guī)定明顯不同，除了一個(gè)使用過(guò)“聯(lián)動(dòng)”外，都使用“合作”或“協(xié)作”，沒(méi)有使用“協(xié)商”。在內(nèi)容上，它們對(duì)區(qū)域合作的闡述更為充分和全面，涉及區(qū)域合作的基本原則、制度設(shè)計(jì)、推進(jìn)任務(wù)和發(fā)展要求。前述《關(guān)于第七個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》甚至設(shè)有專章闡述區(qū)域合作。

這些法律文件的批準(zhǔn)主體盡管與區(qū)域合作法律的制定主體相同，但是不是法呢？在我國(guó)經(jīng)濟(jì)法學(xué)界，就有學(xué)者提出國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）是宏觀調(diào)控法。但它們顯然不具有法的規(guī)范性特征。在哈特看來(lái)，什么是法或不是法，最重要的標(biāo)準(zhǔn)是是否獲得法院的承認(rèn)。他說(shuō)：一些規(guī)范“之所以具有法的資格（可能是不確定的），不是依靠立法權(quán)的‘默許地’行使，而是依靠一個(gè)承認(rèn)規(guī)則的認(rèn)可”?！俺姓J(rèn)規(guī)則是很少明確地作為一個(gè)規(guī)則制定出來(lái)的”?！俺姓J(rèn)規(guī)則不是被陳述的，但其存在是通過(guò)法院或其他官員、私人顧問(wèn)確認(rèn)特殊規(guī)則的方式顯示出來(lái)的。”“毫無(wú)疑問(wèn)，承認(rèn)規(guī)則實(shí)際存在于法官、官員和其他人的實(shí)踐中。”從我國(guó)司法實(shí)踐來(lái)看，法院的承認(rèn)主要表現(xiàn)為裁判依據(jù)部分的引用。除非明確表態(tài)這是法或不是法，否則，法院在事實(shí)認(rèn)定或裁判理由部分的引用，不能視為哈特所說(shuō)的承認(rèn)。2014年9月10日，我們?cè)凇氨贝蠓▽殹彼痉ò咐龓?kù)輸人“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”，選擇“全文”——“精確”——“案例與裁判文書”，獲得96件；輸入“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，按同樣方法檢索，獲得164件。其中，90%以上為征收補(bǔ)償案例。在裁判文書中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃（規(guī)劃）被作為證據(jù)用于認(rèn)定征收是否符合公共利益，而并未作為裁判依據(jù)引用。由此看來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃（規(guī)劃）的法律性質(zhì)并未獲得法院的承認(rèn)。

當(dāng)然，表八所列法律文件的法律效力是不容置疑的，都是全國(guó)人大依法作出或批準(zhǔn)的。《憲法》第62條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：……（九）審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告；（十）審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；……”第92條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”并且，憲法和法律還明確規(guī)定了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）對(duì)國(guó)務(wù)院的拘束力?！稇椃ā返?7條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……（五）在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案；……”《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第33條規(guī)定：“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，在執(zhí)行過(guò)程中必須作部分調(diào)整的，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。”《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》還專門規(guī)定了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）執(zhí)行情況的監(jiān)督。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）本身，也明確了其法律效力。如《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》就指出：“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核。約束性指標(biāo)要分解落實(shí)到有關(guān)部門，其中耕地保有量、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標(biāo)要分解落實(shí)到各省、自治區(qū)、直轄市。”《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》也規(guī)定：“本規(guī)劃經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，具有法律效力?！?/p>

區(qū)域規(guī)劃屬于專項(xiàng)規(guī)劃，其法制化已獲得重視。在“七五”、“八五”和“九五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）推動(dòng)區(qū)域合作的基礎(chǔ)上，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》指出，國(guó)務(wù)院將“組織實(shí)施城鎮(zhèn)化、科技和教育、人口就業(yè)和社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、水利、能源、交通、西部開(kāi)發(fā)、信息化、加入世界貿(mào)易組織等重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃”。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出：“改革規(guī)劃管理體制，健全科學(xué)化、民主化的編制程序，形成以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，各類規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系。……強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃工作，編制部分主體功能區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。改革完善地方規(guī)劃，深化市縣規(guī)劃體制改革?！薄秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》則強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的法制建設(shè)，包括規(guī)劃的拘束力、規(guī)劃的體系化和科學(xué)化、規(guī)劃制定的民主化，明確了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位，以及主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)作用和區(qū)域規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃的支撐作用。

有法可依的“法”不限于《立法法》上的法，還應(yīng)包括具有法律效力的決議和決定。一個(gè)生效判決，甚至一個(gè)民事合同或行政行為，都可以成為個(gè)案中的當(dāng)事人作為或不作為的法律依據(jù)。既然國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）具有法律效力，區(qū)域規(guī)劃屬于它的專項(xiàng)規(guī)劃，那么當(dāng)前已經(jīng)編制和發(fā)布的各區(qū)域規(guī)劃也屬于有法可依。

結(jié)論

截止檢索日2014年9月6日，通過(guò)對(duì)所檢索4448部/件“法律”和“行政法規(guī)”的統(tǒng)計(jì)和整理表明，我國(guó)已經(jīng)積累了較多區(qū)域合作的法律資源，基本上滿足了區(qū)域合作實(shí)踐的需要，具體表現(xiàn)為：15部法律的21個(gè)區(qū)域合作條款，25件行政法規(guī)的32個(gè)區(qū)域合作條款，以及24個(gè)有關(guān)區(qū)域合作的法律文件。

我國(guó)有關(guān)區(qū)域合作的立法最早可以追溯到1965年，從1980年開(kāi)始探索，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開(kāi)放而獲得發(fā)展。國(guó)務(wù)院有關(guān)區(qū)域合作的行政立法更靈敏地反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央有關(guān)區(qū)域合作立法早于地方立法。當(dāng)前，它總體上還處于專門的統(tǒng)一立法正在探索，單行法律、行政法規(guī)的分散規(guī)定不斷豐富和積累的階段。

基于法律和行政法規(guī)中的絕大多數(shù)區(qū)域合作條款采用了“協(xié)商”的概念，可以把區(qū)域合作條款概稱為“協(xié)商條款”。協(xié)商條款有三種模式，即選擇性模式、程序性模式和授權(quán)性模式。無(wú)論是哪一種模式的協(xié)商條款，都是對(duì)地方政府自主權(quán)的擴(kuò)大，并惠及地方人大的立法權(quán)。

以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）為主的全國(guó)人大有關(guān)區(qū)域合作的法律文件，并不是法，但卻具有法律效力。有法可依的“法”不限于《立法法》上的法，還應(yīng)包括具有法律效力的決議和決定。當(dāng)前已經(jīng)編制和發(fā)布的各區(qū)域規(guī)劃都屬于有法可依。由此可以得出的一個(gè)推論是，我國(guó)的各項(xiàng)改革是否有法可依，不僅應(yīng)當(dāng)從法條來(lái)判斷而且還應(yīng)當(dāng)從法律決議來(lái)判斷。

當(dāng)然，有關(guān)區(qū)域合作的立法還有待進(jìn)一步推進(jìn)，應(yīng)加快區(qū)域合作統(tǒng)一立法的進(jìn)程，規(guī)定區(qū)域合作的法律機(jī)制和區(qū)域合作協(xié)議的共同性問(wèn)題，完善區(qū)域合作的地方立法。