葉文輝

摘要：美國憑借其主導(dǎo)的國際金融秩序和美元在國際金融交易結(jié)算中的核心地位，建立起了一套完整的對外金融制裁的運作體系，并將其作為對外政策中的重要工具，相繼對伊朗、朝鮮、敘利亞、俄羅斯等多個國家和地區(qū)實施金融制裁。隨著我國經(jīng)濟走出去步伐的加快和對外金融關(guān)系的日益緊密，以及在境外金融資產(chǎn)的增長，我國遭受美國金融制裁的潛在風(fēng)險也逐漸上升。雖然短時間內(nèi)美國對我國實施大規(guī)模金融制裁的可能性很小，但美國對其他國家的金融制裁或威脅對我國的連帶影響將很可能是現(xiàn)實的。我國應(yīng)未雨綢繆。

關(guān)鍵詞：金融制裁；預(yù)警機制；反制裁

中圖分類號：F831.6 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-3544（2015）04-0042-04

美國憑借其主導(dǎo)的國際金融秩序和美元在國際金融交易結(jié)算中的核心地位，建立起了一套完整的對外金融制裁的運作體系，并將其作為對外政策中的重要工具，相繼對伊朗、朝鮮、敘利亞、俄羅斯等多個國家和地區(qū)實施金融制裁。研究美國對外金融制裁的運作體系、主要手段及制裁措施，對構(gòu)建我國的防范外部金融制裁威脅的預(yù)警機制和采取有效的反制措施，維護我國在境外金融資產(chǎn)的安全具有重要意義。

一、美國對外金融制裁的運作體系

作為在全球?qū)嵤┙鹑谥撇玫闹饕l(fā)起國，美國建立起了一套完整的對外金融制裁運作體系。國會作為立法機構(gòu)，負責(zé)制定國家安全法和對外關(guān)系的一般性法律以及針對具體國家或具體事件的特定制裁法律，這些構(gòu)成了美國對外金融制裁的法律體系。依據(jù)這些法律法規(guī)，美國總統(tǒng)、財政部、國務(wù)院、商務(wù)部、銀行等機構(gòu)在具體實施中承擔(dān)著各自不同的角色。

（一）美國對外金融制裁的法律體系

目前，美國對外金融制裁的法律體系主要包括兩部分：

一是國家安全法和對外政策的一般性法律。主要有：1917年出臺的《與敵國貿(mào)易法》，規(guī)定美國總統(tǒng)有權(quán)在戰(zhàn)爭或緊急狀態(tài)期間調(diào)整與敵對國家之間的貿(mào)易關(guān)系，這也是美國針對被認定為敵對國家的全面適用的法律。1945年的《聯(lián)合國參與法》首次正式規(guī)定美國為執(zhí)行聯(lián)合國安理會決議可以實施對外金融制裁。1976年的《全國緊急狀態(tài)法》和1977年的《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》規(guī)定，當(dāng)美國的國家安全、外交政策和經(jīng)濟利益遭受嚴重外來威脅時，如果總統(tǒng)宣布國家進入緊急狀態(tài)，總統(tǒng)有權(quán)針對有關(guān)外國或外國人采取經(jīng)濟制裁措施，包括禁止與其進行外匯交易、禁止任何美國金融機構(gòu)向其提供支付或者信貸等。2001年出臺的《愛國者法》則更進一步，規(guī)定即使總統(tǒng)沒有宣告或者不必宣告國家進入緊急狀態(tài)，當(dāng)美國成為武裝敵對行動指向?qū)ο蠡蛘叱蔀橥鈬u擊對象時，美國可以針對敵對事件、受襲事件對外國、外國組織或個人實施金融制裁。

二是針對具體國家或具體事件的特定制裁法律?！?·11”事件發(fā)生后，為應(yīng)對國際突發(fā)事件給美國國家安全和利益帶來的挑戰(zhàn)，美國國會專門出臺了諸多涵蓋對外金融制裁的專門法律法規(guī)。當(dāng)前美國在烏克蘭問題上對俄羅斯的制裁，對伊朗、朝鮮、利比亞、敘利亞、蘇丹等國的制裁都與其對外金融制裁內(nèi)容密切相關(guān)。以美國對伊朗的制裁為例，這些特定制裁法律包括1996年的《伊朗制裁法》、2010年的《伊朗綜合制裁、問責(zé)和撤資法》、2012年的《伊朗自由和反擴散法》和《減除伊朗危險和敘利亞人權(quán)法》、2013年的《國防授權(quán)法》等。

（二）美國對外金融制裁的運作機構(gòu)

美國對外金融制裁的運行主要包括三類部門或機構(gòu)：一是負責(zé)制定制裁決策的國會和總統(tǒng)；二是監(jiān)管制裁執(zhí)行的財政部外國資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）、商務(wù)部等行政機構(gòu)；三是具體實施制裁措施的銀行等金融機構(gòu)。

1.國會和總統(tǒng)。美國的對外金融制裁決策由國會和總統(tǒng)制定。國會先就有關(guān)議題研究制定對外金融制裁法案，在參、眾兩院一致通過后交總統(tǒng)簽署。若總統(tǒng)簽署同意，或者法案雖被總統(tǒng)否決但經(jīng)參、眾兩院重新審議后，有2/3以上議員通過，即成為法律，最后由總統(tǒng)頒布行政命令以付諸實施。由于所有制裁目標(biāo)國的法律都須先由國會通過，因此，國會的立法權(quán)使得其在美國對外金融制裁中具有舉足輕重的地位。

2.外國資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）等行政機構(gòu)。在美國對外金融制裁中，OFAC發(fā)揮著核心作用。該機構(gòu)隸屬于財政部，由主管反恐和金融情報事務(wù)的財政部副部長領(lǐng)導(dǎo)，其主要職責(zé)有：一是擬定并更新被制裁國人員名單，即特別認定國民和阻截人員（SDNs）名單。SDNs名單既可以是法人、組織，也可以是自然人。二是審查和批準(zhǔn)各類許可申請。在對外金融制裁措施實施之后，如果出現(xiàn)特例情況，需要動用已被凍結(jié)的資產(chǎn)或者為被制裁者提供某些金融服務(wù)，則必須由OFAC審批并獲得其許可或豁免。三是監(jiān)督制裁實施情況并處罰違反制裁規(guī)定的行為。OFAC通過密切監(jiān)督制裁執(zhí)行情況，以確保制裁規(guī)定得到遵守。當(dāng)發(fā)現(xiàn)違反制裁規(guī)定的行為后，OFAC有權(quán)對違規(guī)者實施民事處罰。此外，除OFAC之外，與對外金融制裁相關(guān)的行政機構(gòu)還包括美國務(wù)院和商務(wù)部，它們在發(fā)放商品及技術(shù)出口許可證時與財政部相互合作。對于被制裁國家，禁止未取得出口許可證的交易行為以及向其提供金融服務(wù)。

3.銀行等金融機構(gòu)。銀行業(yè)機構(gòu)、美元支付清算機構(gòu)等金融機構(gòu)是具體執(zhí)行對外金融制裁的主體，在美國對外金融制裁中發(fā)揮著重要作用。一方面，銀行等機構(gòu)是對外金融制裁的實施者，負責(zé)實施凍結(jié)被制裁國在美國的資產(chǎn)、限制或禁止美國銀行與被制裁國銀行之間的金融業(yè)務(wù)往來等具體制裁措施。另一方面，銀行等機構(gòu)也是OFAC的主要監(jiān)管對象。根據(jù)SDNs名單，美國金融機構(gòu)應(yīng)加強監(jiān)控并探知違反或可能違反制裁規(guī)定的金融行為，發(fā)現(xiàn)后須立即凍結(jié)資產(chǎn)或拒絕提供交易服務(wù)，并在10個工作日內(nèi)向OFAC報告銀行賬戶號、資產(chǎn)所在地、被凍結(jié)或拒絕時間以及資金被轉(zhuǎn)入凍結(jié)賬號等信息。如果某一機構(gòu)沒有履行阻止違規(guī)行為并向OFAC報告的義務(wù)，一經(jīng)查實，該機構(gòu)將被美財政部警告、受到民事處罰甚至面臨刑事訴訟。例如2005年12月，OFAC以荷蘭銀行違反美國《反洗錢法》規(guī)定，私自與伊朗和利比亞等被制裁國有交易往來為由，向其處以8000萬美元的巨額罰款。

二、美國實施對外金融制裁的主要措施

（一）凍結(jié)被制裁國在美國的資產(chǎn)

凍結(jié)資產(chǎn)是指美國對被制裁國（包括政府、企業(yè)及個人）在美國銀行的資產(chǎn)進行控制，包括禁止對其實行提取、轉(zhuǎn)讓、支付、交易或者其他任何形式的處置，這也是美國在對外金融制裁中經(jīng)常使用的手段。OFAC每周發(fā)布一次SDNs名單，要求美國金融機構(gòu)（包括美國在海外的分支金融機構(gòu)、以及國外金融機構(gòu)在美國的分支機構(gòu)）一旦發(fā)現(xiàn)該清單上的客戶發(fā)生交易，立即凍結(jié)交易資金和客戶賬戶。通常被制裁國家的領(lǐng)導(dǎo)人和高級官員以及制造恐怖襲擊的嫌疑人在美資產(chǎn)被凍結(jié)的可能性較高。如2014年4月，美國以俄羅斯對克里米亞脫離烏克蘭負有直接責(zé)任為由，凍結(jié)了俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)層7名核心成員與17家實體在美國共計3.26億美元資產(chǎn)，2014年8月，又凍結(jié)了俄羅斯一家銀行在美國的全部資產(chǎn)。

（二）限制或禁止與被制裁國之間的金融往來

美國憑借美元在國際結(jié)算中的核心地位以及管理的國際金融交易渠道，通過切斷金融活動的交易媒介，以有效實施對他國的制裁。近年來，這項制裁在美國對外金融制裁中實施的越來越廣泛，對被制裁國的影響也非常深遠。除會直接影響被制裁國的金融服務(wù)業(yè)外，還會對其國際貿(mào)易與投資造成負面影響。而且，由于美國限制或禁止與被制裁國銀行的間接金融業(yè)務(wù)往來，很多第三國銀行也被迫放棄與被制裁國銀行的往來，使制裁效力擴大。例如2012年3月，美國為迫使伊朗放棄核計劃，向全球最大的國際間支付清算組織——環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（簡稱SWIFT）施壓，禁止伊朗金融機構(gòu)通過SWIFT進行匯兌交易，致使多國與伊朗的跨境金融交易受到重大影響，日本、希臘等11個國家被迫大幅減少從伊朗進口石油。再比如2008年11月，O-FAC撤銷美國金融機構(gòu)對伊朗的掉頭轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)，從而使伊朗不能以第三方金融機構(gòu)為中介利用美國的金融系統(tǒng)。

（三）限制被制裁國在美國資本市場上投融資

美國憑借其自身高度發(fā)達的資本市場，根據(jù)其對外金融制裁的戰(zhàn)略需要，對國外企業(yè)在其資本市場上的投融資行為進行限制。受到美國制裁的國家和企業(yè)，將難以在美國境內(nèi)投融資。如2014年8月，美國先后對俄羅斯國家石油公司和天然氣公司、俄羅斯開發(fā)銀行發(fā)布中長期融資禁令，禁止其進入美國資本市場融資，導(dǎo)致俄羅斯企業(yè)海外債券平均收益率下跌5.9%，損失超過400億美元。

（四）罰款與沒收被制裁國的資產(chǎn)

2001年美國頒布《愛國者法》，授予美國總統(tǒng)沒收被制裁者在美國管轄范圍內(nèi)的財產(chǎn)的權(quán)力，這使得美國不僅可以通過對外金融制裁對被制裁者實行經(jīng)濟封鎖，還可以占據(jù)被制裁國的財產(chǎn)并為自己所用。如2003年3月，時任美國總統(tǒng)布什根據(jù)該法案簽署命令，宣布沒收伊拉克政府和伊拉克中央銀行等官方機構(gòu)存放在美金融機構(gòu)中的19億美元歸美國財政部所有，隨后美國政府又將沒收資產(chǎn)中的17億美元撥付給伊拉克“臨時聯(lián)合權(quán)力機構(gòu)”，以此作為美國對伊拉克重建的經(jīng)濟援助，上演了一場“羊毛出在羊身上”的好戲，收到了既打擊敵人又援助盟友的雙重功效。

（五）要求第三方實施制裁

美國為了最大限度的保證對外金融制裁的效果，還限制非美國金融機構(gòu)與被制裁者在美國境外進行金融交易，并對違反此項規(guī)定的非美國金融機構(gòu)實行制裁。最典型的是美國的《2012年國防授權(quán)法》規(guī)定，任何外國金融機構(gòu)經(jīng)審查，故意同伊朗中央銀行或被列入制裁名單的其他伊朗金融機構(gòu)進行金融交易或為其提供金融服務(wù)的，美國都有權(quán)禁止該外國金融機構(gòu)在美國開立代理賬戶或者中轉(zhuǎn)賬戶，并保有對該外國金融機構(gòu)實施制裁措施的權(quán)力。該法案實施以來，包括渣打銀行、荷蘭銀行、巴黎銀行在內(nèi)的許多西方銀行都因違反制裁禁令遭受過美國的處罰。法國巴黎銀行更是因違反制裁禁令，為伊朗等國處理數(shù)十億美元的交易，被處以89.7億美元的天價罰款。美國對伊朗的金融制裁產(chǎn)生了效果，從2006年到2012年，在伊朗的外國銀行數(shù)量從46家迅速減少到12家。2012年1月，歐盟宣布從7月1日起對伊朗實行石油禁運，并宣布凍結(jié)伊朗央行等金融機構(gòu)在歐盟的資產(chǎn)。

三、被美國實施對外金融制裁國家的應(yīng)對措施

隨著我國經(jīng)濟走出去步伐的加快和對外金融關(guān)系的日益緊密，以及在境外金融資產(chǎn)的增長，我國遭受美國金融制裁的潛在風(fēng)險也逐漸上升。雖然短時間內(nèi)美國對我國實施大規(guī)模金融制裁的可能性很小，但美國對第三方的金融制裁或威脅很可能使我國受到連帶影響，我國應(yīng)未雨綢繆。

（一）及時轉(zhuǎn)移境外資產(chǎn)避免被凍結(jié)

及時轉(zhuǎn)移資產(chǎn)是被制裁國家避免資產(chǎn)被凍結(jié)的常用措施。如在2001年，在美國對敘利亞開展金融制裁后，敘利亞將大額資金先是經(jīng)正規(guī)渠道轉(zhuǎn)移到敘利亞的周邊國家，再由周邊國家通過非正式渠道流入敘利亞，以此來避免資產(chǎn)被凍結(jié)。流向敘利亞的資金由2002年的6.1億美元增至2004年的8.55億美元。2006年，美國對伊朗實施以“凍結(jié)伊朗海外賬戶，限制伊朗貿(mào)易信貸以及調(diào)查有問題金融交易”的金融制裁，該制裁計劃的首批目標(biāo)指向伊朗在歐洲的賬戶和金融機構(gòu)，伊朗及時采取措施，將原本存放在歐洲的大筆石油資金迅速轉(zhuǎn)移到中東國家的銀行，避免了境外資產(chǎn)被美凍結(jié)。

（二）推動跨境資金非美元貨幣結(jié)算

推動跨境結(jié)算“去美元化”，以非美元貨幣的結(jié)算方式參與國際貿(mào)易結(jié)算，能在部分程度上使美國限制或禁止金融交易渠道的制裁手段失效。例如2003年敘利亞政府在美國財政部阻止敘利亞商業(yè)銀行用美元進行交易之后，將對外貿(mào)易外匯幣種結(jié)算由美元轉(zhuǎn)為歐元。受美國金融制裁的俄羅斯，自2014年以來致力于在全球范圍以盧布來出售自己的石油和天然氣。此外，印度還與伊朗就石油交易以盧布來結(jié)算達成協(xié)議，并通過土耳其銀行以土耳其里拉從事轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，使其資金繞開美國的監(jiān)控進入歐洲。

（三）利用國際離岸金融中心開展離岸金融業(yè)務(wù)

由于國際離岸金融中心有一系列保密制度，可以不對外披露公司的股東資料、股權(quán)比例、收益狀況，享有較多的保密權(quán)利。因此，當(dāng)被制裁國受到禁止金融交易制裁時，可以通過隱藏信息，在國際離岸金融中心設(shè)立項目空殼公司，實現(xiàn)支付項目的境外款項通過空殼公司的賬戶在被制裁國境外周轉(zhuǎn)，減少資金進出被制裁國的次數(shù)，從而達到繼續(xù)利用美元清算體系的目的。如自2001年開始，伊朗將阿聯(lián)酋作為避開美國制裁、通往外界的跳板，大幅增加在阿聯(lián)酋注冊的伊朗企業(yè)數(shù)量。截至2009年末，僅迪拜已有超過8000家伊朗企業(yè)，使得伊朗和阿聯(lián)酋之間的貿(mào)易額從2005年的40億美元激增至2009年的120億美元。

四、美國近年來對外金融制裁對我國的影響

隨著我國資本項目賬戶的逐步開放和越來越多的中資企業(yè)在美上市，我國遭受美國金融制裁的潛在風(fēng)險也逐漸上升。并且由于政治、歷史等因素，中資企業(yè)在外投資的很多國家和地區(qū)，如伊朗、敘利亞、緬甸、伊拉克等恰好也是美國對外金融制裁的重點對象，這些都增加了中資企業(yè)被美實施金融制裁的風(fēng)險。

從美國對外金融制裁中較為典型的對伊朗、朝鮮兩國的制裁看，多家中資企業(yè)或銀行都曾被列入美國制裁名單。如2006年6月，美國財政部以中國長城工業(yè)總公司向伊朗導(dǎo)彈計劃提供幫助為由，宣布凍結(jié)長城工業(yè)總公司等4家中資企業(yè)在美所有資產(chǎn)。2008年10月，美國對中國新時代科技有限公司、中國船舶重工國際貿(mào)易有限公司、華中數(shù)控股份有限公司3家企業(yè)實施制裁，指責(zé)它們向敘利亞、伊朗和朝鮮出售軍火或軍工敏感技術(shù)。2012年1月，美國以中國珠海振戎公司違反禁令與伊朗完成5億美元的汽油交易為由，宣布對該公司實施制裁。受美國金融制裁影響最大的要屬澳門境內(nèi)的匯業(yè)銀行。2005年9月，OFAC在調(diào)查朝鮮的海外融資問題后，宣布匯業(yè)銀行長期為朝鮮的導(dǎo)彈計劃提供洗錢活動，并要求所有美國金融機構(gòu)關(guān)閉該銀行在美賬戶。美國的金融制裁發(fā)揮了巨大威力，引發(fā)了澳門居民在匯業(yè)銀行的存款擠兌，該銀行34%的存款在幾天之內(nèi)就被取走。且盡管沒有收到美國的明確要求，澳門政府自動接管了匯業(yè)銀行并凍結(jié)了朝鮮存放在該銀行的2400萬美元資金。

五、美國對外實施金融制裁對我國的啟示

（一）增強綜合國力，強化與美國的貿(mào)易和投資往來，相互制約

從美國對外金融制裁實踐看，被制裁國一般是較為弱小和封閉的國家，如朝鮮、伊朗、緬甸、古巴等。對那些較為強大的國家，美國一般只是使用范圍小的局部制裁，很少使用全面制裁手段。這是因為對外金融制裁本身是一柄“雙刃劍”，在制裁別國的同時，自身利益也會受到損害，而且受損的程度與被制裁國的綜合國力和雙方經(jīng)濟的依賴性高度相關(guān)。因此從長遠來看，預(yù)防和克制美國對華金融制裁有賴于我國經(jīng)濟實力和綜合國力的穩(wěn)步增強。一是通過深化改革開放，強化對美國的貿(mào)易和投資往來，繼續(xù)引進美國對華直接投資，發(fā)展你中有我、我中有你的中美戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系，達到“雙贏、雙制約”目的。二是進一步開發(fā)更具廣度和深度的國際市場，提高中國經(jīng)濟、金融在全球的綜合影響力，增強綜合國力，減少對少數(shù)潛在制裁發(fā)起國的經(jīng)濟依存度。

（二）建立外部金融制裁預(yù)警機制與反制裁機制

一是建立貫通外交、金融、商務(wù)等領(lǐng)域的外部經(jīng)濟金融制裁預(yù)警機制，構(gòu)建信息系統(tǒng)共享平臺，及時互通信息并協(xié)調(diào)措施方案，把境外資產(chǎn)保全作為重要考慮因素，完善境外資產(chǎn)分散投資、安全轉(zhuǎn)移的應(yīng)急預(yù)案。

二是出臺我國對外金融制裁的法律法規(guī)，完善反制裁機制。全國人大常委會在2011年10月份通過的《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》中規(guī)定，授權(quán)國務(wù)院公安部門、反洗錢行政主管部門對恐怖活動組織和個人的資產(chǎn)采取凍結(jié)措施，開創(chuàng)了我國資產(chǎn)凍結(jié)行政制裁制度。建議可在此基礎(chǔ)上進一步完善行政凍結(jié)制度，專門出臺我國對外金融制裁的法律法規(guī)，設(shè)立外部金融制裁或反制裁主管部門，授予其根據(jù)需要凍結(jié)境外組織或個人在我國境內(nèi)資產(chǎn)的權(quán)力，使對外金融制裁成為我國合法的政策工具，采用法制化、公開化的方式針對他國金融制裁進行宣示和運用反制裁措施。

（三）實施多元化外匯儲備和國際貿(mào)易結(jié)算戰(zhàn)略

一是提高外匯儲備中幣種結(jié)構(gòu)多元化程度。適當(dāng)增加歐元、黃金、特別提款權(quán)（SDR）等在現(xiàn)有外匯儲備中的比重，降低美元比重，增強我國抵抗單一貨幣風(fēng)險的能力。

二是注重維護好對美債權(quán)利益。2014年末，中國持有的美國國債金額達到1.2萬億美元，成為對美最大債權(quán)國，應(yīng)積極利用并管理好這一龐大的對美債權(quán)，防止債務(wù)反而成為美國對我國的金融制裁手段。

三是加快推進人民幣國際化進程。從美國對外金融制裁情況看，拒絕提供美元清算服務(wù)是其常用手段。因此，在中國與第三國貿(mào)易中穩(wěn)步推進雙方貨幣互換進程，加快人民幣國際化將直接削弱潛在的美國金融制裁威力。建議以構(gòu)建“一帶一路”、成立亞投行為契機，積極引導(dǎo)中資金融機構(gòu)“走出去”，推進國際貿(mào)易中人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)和離岸金融市場發(fā)展，增強人民幣國際影響力。

四是積極倡導(dǎo)多邊合作機制，推動國際貿(mào)易以美元、歐元、英鎊、日元等多種貨幣結(jié)算，降低美元的貨幣結(jié)算比例。

（四）加強關(guān)于外部金融制裁的政策研究和合規(guī)指導(dǎo)

一是加強關(guān)于外部金融制裁的研究。美國的金融制裁制度十分復(fù)雜，為做好事先防范，需要認真加以研究和持續(xù)追蹤。特別是中資金融機構(gòu)和企業(yè)在美分支機構(gòu)應(yīng)加強對與金融制裁有關(guān)的美國法律、條例研究，密切關(guān)注OFAC發(fā)布的被制裁者名單及變化情況，充分知悉金融制裁的程序和后果。

二是指導(dǎo)中資金融機構(gòu)和對外投資企業(yè)提高風(fēng)險防范意識，高度關(guān)注美國的金融制裁，積極應(yīng)對被制裁威脅。中資金融機構(gòu)和企業(yè)在對外交易和提供金融服務(wù)時應(yīng)盡量避開被列入制裁名單的機構(gòu)和人員，避免落入第三方制裁陷阱。此外，金融機構(gòu)和企業(yè)在美分支機構(gòu)應(yīng)嚴格遵守美國的金融制裁法規(guī)，當(dāng)遇到某些特殊交易時，應(yīng)事先向美國財政部O-FAC申請必要的許可，避免受到金融制裁牽連。

（責(zé)任編輯；郄彥平；校對：李丹）