韓心靈

摘要：經(jīng)濟新常態(tài)下對增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給要有新的認(rèn)識和新的定位，它不僅是人民基本生活和社會穩(wěn)定的保障，而且是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。文章致力于分析公共產(chǎn)品供給促進經(jīng)濟增長的途徑，梳理了公共產(chǎn)品供給與經(jīng)濟新常態(tài)理論的邏輯關(guān)系。在剖析當(dāng)前我國公共產(chǎn)品供給存在主要問題的基礎(chǔ)上，提出了經(jīng)濟新常態(tài)下和“十三五”期間改進與提高公共產(chǎn)品供給的政策建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟新常態(tài)；公共產(chǎn)品；公共服務(wù)；經(jīng)濟增長

中圖分類號：F12文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）09-0083-05

當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入了新常態(tài)，它是舊有發(fā)展模式的調(diào)整、轉(zhuǎn)型、優(yōu)化、升級穩(wěn)定的長期的發(fā)展過程，體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。從經(jīng)濟舊常態(tài)到新常態(tài)的轉(zhuǎn)變并不是平穩(wěn)的、自然的、一帆風(fēng)順的，它需要我們因勢利導(dǎo)、審時度勢、主動作為、安全過渡，如果兩種狀態(tài)的銜接不順利，經(jīng)濟發(fā)展將會面臨劇烈波動。2012年以來我國經(jīng)濟增速面臨的下行壓力逐年遞增，2015年經(jīng)濟增長速度只有6.9%，創(chuàng)下了1991年以來的最低增長速度。面對國內(nèi)外嚴(yán)峻的發(fā)展形勢，我國經(jīng)濟必須尋求新的增長點。2015年1月李克強總理在瑞士達沃斯論壇上提出經(jīng)濟發(fā)展“雙引擎”戰(zhàn)略思想，他指出：中國經(jīng)濟要長期保持中高速增長，邁向中高端水平，必須用好政府和市場這“兩只手”，開啟“雙引擎”，一是打造新引擎，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新；二是要改造傳統(tǒng)引擎，重點是擴大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，補齊“短板”。十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃建議中明確指出我國公共服務(wù)供給不足，要建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系。過去相對長的時間內(nèi)我們思想上對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作用的認(rèn)識并不到位，因此，實踐上對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（本文對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不作區(qū)分）供給不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，造成很多負(fù)面效應(yīng)。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下我們應(yīng)認(rèn)真評估公共產(chǎn)品在經(jīng)濟發(fā)展中的角色、性質(zhì)和地位，發(fā)揮公共產(chǎn)品對經(jīng)濟增長的引擎作用。

一、公共產(chǎn)品供給對經(jīng)濟增長影響的理論分析

1西方經(jīng)濟學(xué)界對公共產(chǎn)品影響經(jīng)濟增長的論述。對于公共產(chǎn)品與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，西方經(jīng)濟學(xué)者的認(rèn)識在歷史發(fā)展不同時期的立場和觀點不同。在資本主義自由競爭時期，古典經(jīng)濟學(xué)家對于經(jīng)濟發(fā)展一般奉行自由放任的思想，他們認(rèn)為經(jīng)濟增長主要應(yīng)該發(fā)揮“看不見的手”的作用，政府應(yīng)該充當(dāng)“守夜人”角色，最小限度地干預(yù)經(jīng)濟。盡管如此，他們?nèi)匀徽J(rèn)為政府要提供必要的公共產(chǎn)品。對此，亞當(dāng)·斯密、大衛(wèi)·李嘉圖、約翰·斯圖亞特·穆勒都有相關(guān)論述。例如，亞當(dāng)·斯密在其著作《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》中認(rèn)為政府應(yīng)該提供三類公共產(chǎn)品：一是保護本國社會的安全，免受外來政權(quán)的暴行與侵略；二是設(shè)立一個嚴(yán)正的司法行政機構(gòu)，保護人民不受本國其他人的欺侮或壓迫；三是建立并維持某些公共機關(guān)和公共工程，主要為便利社會商業(yè)、促進人民教育的公共設(shè)施和工程，他認(rèn)為“一國商業(yè)的發(fā)達，全賴有良好的道路、橋梁、運河、港灣等等公共工程”。[1]902總體而言，古典經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為政府提供公共產(chǎn)品是為國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定提供必要和基礎(chǔ)性的便利條件，公共產(chǎn)品對經(jīng)濟發(fā)展是一種輔助性、補充性的作用。

上個世紀(jì)30年代資本主義世界“大蕭條”危機發(fā)生以后，自由放任的經(jīng)濟思想遭到質(zhì)疑和批判，凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)開始登堂入室。凱恩斯認(rèn)為經(jīng)濟危機的陰霾之所以難以驅(qū)除是因為人們信心崩潰，因此就會出現(xiàn)有效需求不足，政府就要肩負(fù)起恢復(fù)和提振社會信心的職責(zé)。他主張依靠政府的力量來刺激投資和消費，通過政府購買公共產(chǎn)品和投資公用事業(yè)等手段，通過“加速原理”使政府投資引起多倍國民收入的增加，以彌補有效需求不足、恢復(fù)社會信心、解決失業(yè)等棘手問題。凱恩斯的政府干預(yù)經(jīng)濟思想經(jīng)過漢森和薩繆爾森等人的發(fā)展，形成了比較完整的需求管理理論。不同于古典經(jīng)濟學(xué)家，在凱恩斯經(jīng)濟理論中政府投資于公共產(chǎn)品的目的是解決市場機制的缺陷，以公共產(chǎn)品投資帶動社會投資，最終目的是使經(jīng)濟擺脫衰退的影響，而一旦經(jīng)濟走向繁榮的通道，政府就會全身退出，因此公共產(chǎn)品投資是私人投資的“引誘投資”，是私人投資的替代品。

20世紀(jì)50年代以來，西方經(jīng)濟學(xué)理論中出現(xiàn)了很多經(jīng)濟增長模型，起初很多經(jīng)濟增長模型并沒有關(guān)注公共產(chǎn)品作用，比如哈羅德-多馬模型、索羅增長模型等新古典增長模型關(guān)注勞動、資本、儲蓄和技術(shù)等因素對經(jīng)濟增長的影響，他們把外生的連續(xù)技術(shù)進步看作經(jīng)濟中長期增長唯一的源泉，這引起了后來者研究的不滿。此后的盧卡斯模型、舒爾茨的人力資本理論等內(nèi)生經(jīng)濟增長模型把人力資本積累看作是經(jīng)濟增長的源泉，認(rèn)為人力資本通過推動技術(shù)進步，使資本的收益率提高；同時由于人力資本存在外部性，經(jīng)濟的最優(yōu)產(chǎn)出增長率將高于均衡增長率。而人力資本的形成離不開學(xué)校教育和醫(yī)療衛(wèi)生資源等，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等正是政府提供的主要公共產(chǎn)品。1990年代初，巴羅和薩拉-伊-馬丁構(gòu)建了以公共產(chǎn)品為中心的內(nèi)生增長模型，即政府購買的公共品模型和政府購買的擁擠模型，政府購買這一變量作為生產(chǎn)要素出現(xiàn)在生產(chǎn)函數(shù)中，強調(diào)的是政府的生產(chǎn)性貢獻。[2]該模型認(rèn)為由于公共產(chǎn)品的外溢性，私人產(chǎn)品并不是公共產(chǎn)品的替代品，二者的關(guān)系是互補的。政府通過向私人征稅提供公共投入，最終公共投入和私人投入按照相同的比例增長，由此影響人均收入和消費的增長，導(dǎo)致經(jīng)濟增長率持久的各國差異。內(nèi)生增長模型高度重視公共產(chǎn)品投入的內(nèi)生性作用，并把公共投資和私人投資在經(jīng)濟增長中的作用相提并論，公共產(chǎn)品成為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要源泉。綜上所述，西方經(jīng)濟學(xué)界對公共產(chǎn)品的認(rèn)識有逐漸深化的過程，從對經(jīng)濟發(fā)展的作用角度來看，公共產(chǎn)品先后經(jīng)歷了輔助性作用、替代性作用，進而是互補性作用。

2公共產(chǎn)品作用于經(jīng)濟增長的機制和途徑。本文認(rèn)同公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品是互補性的觀點。為了闡述公共產(chǎn)品作用于經(jīng)濟增長的機制，有必要對公共產(chǎn)品合理分類。1954年薩繆爾森發(fā)表的論文《公共支出的純理論》首次提出的公共產(chǎn)品這一核心概念，該文將公共產(chǎn)品定義為這樣一種產(chǎn)品：每一個人對這種產(chǎn)品的消費并不減少任何他人也對這種產(chǎn)品的消費。[3]此后薩繆爾森、馬斯格雷夫、阿特金森、弗里德曼、德姆塞茨和斯蒂格利茨等經(jīng)濟學(xué)家從不同的角度闡發(fā)了公共產(chǎn)品的內(nèi)涵，一般認(rèn)為公共產(chǎn)品具有消費的非競爭性、非排他性和不可分割性等性質(zhì)。但是公共產(chǎn)品并沒有統(tǒng)一的分類方法，一般根據(jù)競爭性和排他性程度把它分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也可以根據(jù)提供主體不同分為全國性公共產(chǎn)品和地區(qū)性公共產(chǎn)品等。考慮到在我國一般公共產(chǎn)品的供給主要由公共財政承擔(dān)，可以根據(jù)公共財政支出的性質(zhì)來給公共產(chǎn)品分類?；诖?，本文把公共產(chǎn)品分為三類，即維持國家職能類公共產(chǎn)品、經(jīng)濟建設(shè)類公共產(chǎn)品和社會民生類公共產(chǎn)品。

首先，維持國家職能類公共產(chǎn)品為經(jīng)濟增長提供穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境和基本運行制度。該類公共產(chǎn)品為國家正常運轉(zhuǎn)提供基本物質(zhì)條件和制度保障，如國防、外交、行政管理、公共安全、市場監(jiān)管、立法和司法體系等等。經(jīng)濟發(fā)展需要和平安全的國內(nèi)環(huán)境和穩(wěn)定的國際關(guān)系，我國經(jīng)濟30多年的高速增長首先得益于國家穩(wěn)定的局勢與睦鄰友好的國際發(fā)展環(huán)境。廉潔高效的行政管理體制能夠降低政府運行成本，簡化行政審批事項，提高經(jīng)濟效率，降低家庭和企業(yè)部門從事經(jīng)濟活動的成本。政府是各類基本制度的供給主體，比如法律制度、產(chǎn)權(quán)制度、金融交易制度、市場監(jiān)管制度等。新制度經(jīng)濟學(xué)高度重視制度在經(jīng)濟績效中的作用，認(rèn)為有效的制度供給能夠穩(wěn)定市場預(yù)期、降低不確定性、減少交易成本。比如完備的法律制度能夠有效保障契約嚴(yán)格執(zhí)行，使得交易雙方有穩(wěn)定的預(yù)期，控制交易的風(fēng)險；同時，公正權(quán)威的司法體系能遏制官員的腐敗行為，降低社會的尋租活動，減少因腐敗造成的經(jīng)濟損失和消費者福利損失。亞當(dāng)·斯密在《國富論》中指出，“任何國家，如果沒有具備正規(guī)的司法行政制度，以致人民關(guān)于自己的財產(chǎn)所有權(quán)，不能感到安全，以致人民對于人們遵守契約的信心，沒有法律予以支持，以致人民設(shè)想政府未必經(jīng)常地行使其權(quán)力，強制一切有支付能力者償還債務(wù)，那么，那里的商業(yè)制造業(yè)，很少能夠長久發(fā)達?！盵1]1155 規(guī)范成熟的金融交易制度能夠降低金融市場的欺詐行為，為實體經(jīng)濟提供充足便利和低成本的資金支持，為老百姓提供增加財產(chǎn)性收入的渠道，有利于增加全社會的投資和消費需求；嚴(yán)格的市場監(jiān)管制度保障了產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，遏制假冒偽劣商品，使消費者愿意消費、敢于消費，擴大了社會的消費能力。在經(jīng)濟全球化發(fā)展背景下，有著穩(wěn)定和平的發(fā)展環(huán)境、高效行政管理體制、各項制度成熟完善的國家和地區(qū)，可以吸引更多的國外資本、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素，有利于發(fā)展經(jīng)濟、擴大對外貿(mào)易交往。

其次，經(jīng)濟建設(shè)類公共產(chǎn)品起到“社會先行資本”的作用。這類公共產(chǎn)品可以為微觀經(jīng)濟運行提供硬件支撐，如交通設(shè)施、供水、供電、能源、電信、網(wǎng)絡(luò)等。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家羅丹、納克斯和羅斯托等對包括交通在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟增長的關(guān)系提出了許多有見地的思想。羅丹在其著作《東歐和東南歐國家的工業(yè)化問題》中把交通等基礎(chǔ)設(shè)施稱為“社會先行資本”，[4]強調(diào)一個社會在產(chǎn)業(yè)投資之前要具備基礎(chǔ)設(shè)施方面的積累，必須優(yōu)先發(fā)展。納克斯發(fā)展了羅丹的理論，認(rèn)為由于基礎(chǔ)設(shè)施具有初始投資規(guī)模大、成本周期長、不可分及強外部性，所以私人部門沒有動力投資，交通等基礎(chǔ)設(shè)施投資是政府的責(zé)任?；驹O(shè)施對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用不僅體現(xiàn)在當(dāng)期，更重要的是發(fā)力于長遠(yuǎn)。當(dāng)期的基礎(chǔ)設(shè)施投資就是社會總需求的重要組成部分，直接拉動經(jīng)濟增長；同時基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展會直接或間接降低其他生產(chǎn)部門的成本，比如交通基礎(chǔ)設(shè)施具有空間網(wǎng)絡(luò)屬性，能夠?qū)⒈镜嘏c其他地區(qū)連成一體，提升區(qū)位優(yōu)勢，降低物流成本，促進資本、人力和信息等生產(chǎn)要素快速流動，增強對產(chǎn)業(yè)投資的吸引力，引起生產(chǎn)要素集聚，促進經(jīng)濟長期持續(xù)發(fā)展。我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)一般都位于沿海、沿江以及鐵路干線等交通便利的地方，這也佐證了便利的交通基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟發(fā)展的作用。

第三，社會民生保障類公共產(chǎn)品為人們提供基本的生活保證。這類公共產(chǎn)品保障了人們的基本生活需要，比如教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等。馬克思主義歷史唯物論認(rèn)為，只有當(dāng)人們的吃喝住穿行等方面得到充分滿足的時候，人類才能夠獲得自由全面的發(fā)展。保障民生就是保障人們基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。國家在發(fā)展的同時為全體公民提供與經(jīng)濟實力相匹配的基本社會民生保障體現(xiàn)了以人為本的發(fā)展理念。從根本上說，改善民生是國家發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。國家提供免費義務(wù)教育、低廉優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源、就業(yè)服務(wù)、保障性住房和社會保障等公共產(chǎn)品，使得學(xué)有所教、病有所醫(yī)、勞有所得、住有所居、老有所養(yǎng)，解決了人們基本的生活需求，免除了后顧之憂，提高了消費預(yù)期，降低了強制儲蓄，有利于提高人們的消費能力。從長期來看更為重要的是，國家對教育、科技和醫(yī)療等方面的投入能提高人力資本，增強人才競爭力和創(chuàng)新能力。人力資本是經(jīng)濟發(fā)展的重要源泉，對此西方多位著名經(jīng)濟學(xué)家都有經(jīng)典論述。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者舒爾茨是人力資本理論的構(gòu)建者，1960年他在題為《人力資本投資》的演說中認(rèn)為人力資本是促進國民經(jīng)濟增長的主要原因，人口質(zhì)量和知識投資在很大程度上決定了人類未來的前景。保羅·羅默1986年在《收益遞增經(jīng)濟增長模型》中構(gòu)建了自己的內(nèi)生經(jīng)濟增長模型，在該模型中他認(rèn)為知識的外溢效應(yīng)是內(nèi)生增長的源泉，知識一旦產(chǎn)生就將外溢到整個經(jīng)濟范圍，在這里他實際上已經(jīng)把知識當(dāng)作公共產(chǎn)品。因此，國家提供社會保障類公共產(chǎn)品投資會產(chǎn)生長期的影響，投資所形成的勞動者素質(zhì)的提高將在很長時期內(nèi)對經(jīng)濟增長做出貢獻。

第四，政府公共產(chǎn)品投資可以有效地熨平經(jīng)濟周期性波動的影響。經(jīng)濟周期性波動是經(jīng)濟運行的內(nèi)在規(guī)律，在經(jīng)濟衰退期間政府通過加大財政支出力度帶動民間投資和消費，使得經(jīng)濟重新恢復(fù)活力，減少衰退帶來給經(jīng)濟帶來陣痛的時間和程度。盡管凱恩斯主義反周期調(diào)控政策存在一些問題，但是一遇到嚴(yán)重經(jīng)濟危機，各國政府還是會毫不猶豫地拾起它來對付危機，這次國際金融危機國際社會的行動就是如此。我國在應(yīng)對亞洲金融危機和本次國際危機時也都是通過加大政府投資力度來走出困境的。綜上所述，公共產(chǎn)品對經(jīng)濟增長的機制和途徑可以用圖1來表示：

二、公共產(chǎn)品供給與經(jīng)濟新常態(tài)理論的邏輯關(guān)系

習(xí)近平在出席2014年亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會時指出中國經(jīng)濟新常態(tài)呈現(xiàn)出三個主要特點：一是從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，三是從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。2014年底，他在中央經(jīng)濟工作會議上強調(diào)“認(rèn)識新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯”。筆者認(rèn)為，在“十三五”期間，政府加大公共產(chǎn)品供給符合經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯，契合經(jīng)濟新常態(tài)理論。

1加大公共產(chǎn)品供給有利于經(jīng)濟保持中高速增長。社會總產(chǎn)品供給由私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品兩部分組成，私人產(chǎn)品由市場提供，公共產(chǎn)品由政府提供或政府與市場共同提供。市場和政府兩個市場主體互相促進，共同作用于總供給。因此，從供給側(cè)來看公共產(chǎn)品供給無疑是推動經(jīng)濟增長的重要源泉之一 。從總需求角度看，社會總需求中包括居民消費與政府消費、民間投資與政府投資以及出口，政府需求是總需求的重要組成部分，它對經(jīng)濟增長的貢獻率不容小看。2014年僅我國政府消費（主要指政府為全社會提供公共服務(wù)的消費支出和免費或以較低價格向住戶提供的貨物和服務(wù)的凈支出）支出達到86523億元，占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值136%；公共財政支出總額為 151786億元（主要是提供各類公共產(chǎn)品），占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的238%。從當(dāng)前國內(nèi)外發(fā)展大環(huán)境來看，“十三五”期間我國經(jīng)濟發(fā)展形勢不容樂觀，市場主體對經(jīng)濟前景信心不足。經(jīng)計算，要在2020年全面實現(xiàn)小康社會目標(biāo)經(jīng)濟增速最低需要達到65%，從近兩年的發(fā)展形勢來看這并非輕而易舉。因此，除了發(fā)揮市場決定性作用以外，還要更好地發(fā)揮政府的作用，從增加公共產(chǎn)品角度推動經(jīng)濟發(fā)展。

2增加公共產(chǎn)品供給有利于優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。一方面，政府增加在中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，改善對當(dāng)?shù)匕l(fā)展有重要影響的交通、通信、能源等基礎(chǔ)實施，有利于中西部地區(qū)夯實發(fā)展基礎(chǔ)，增強承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和吸收外來投資的能力，有利于改變我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡問題。另一方面，政府增加在農(nóng)村公共產(chǎn)品投入，如農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、供水供電、電信網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境改善等方面的投資，有利于緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距。同時，政府加大對基本民生和社會保障事業(yè)等投入可以起到兜底作用，是維護社會安全的“穩(wěn)定器”，國家在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等方面的投入有利于減輕居民負(fù)擔(dān)，提高收入水平，增強消費預(yù)期，從而為擴大內(nèi)需特別是擴大居民消費需求奠定良好的基礎(chǔ)，這樣就可以減輕外需的壓力，優(yōu)化需求結(jié)構(gòu)。

3增加公共產(chǎn)品供給有利于經(jīng)濟發(fā)展動力轉(zhuǎn)換。我國發(fā)展動力要實現(xiàn)從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的歷史性轉(zhuǎn)換。十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念中把創(chuàng)新發(fā)展放在首位。創(chuàng)新是發(fā)展的第一動力。創(chuàng)新歸根到底是人才創(chuàng)新，創(chuàng)新驅(qū)動歸根到底是人才驅(qū)動，人才是支撐創(chuàng)新發(fā)展的第一資源。[5]與發(fā)達國家相比我國創(chuàng)新能力不足的根本原因，一是人力資本方投入不足，二是創(chuàng)新環(huán)境不優(yōu)。政府要繼續(xù)加大教育投資力度，增加醫(yī)療衛(wèi)生資源，積累更多人力資本；加大國家重點科技項目的財政支持力度，以財政資金撬動社會資金投資于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動；搭建服務(wù)于制造業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的公共服務(wù)平臺，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級；完善人才評價激勵機制和服務(wù)保障體系，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，強化創(chuàng)新的法治保障等等?？傊?，在提高創(chuàng)新能力方面的投入具有很強的外溢性，政府對此責(zé)無旁貸，它也應(yīng)該成為公共財政支出的重要方向。

三、我國公共產(chǎn)品供給存在的問題及影響

1公共產(chǎn)品供給總體水平不高。1978年至2014年我國經(jīng)濟平均增長速度達到95%，遠(yuǎn)高于同期世界平均增長28%的速度，經(jīng)濟總量已穩(wěn)居世界第二位。但是由于人口基數(shù)大，我國人均公共產(chǎn)品供給水平與國際發(fā)達國家還有很大差距。2015年9月，李克強總理在瑞士達沃斯論壇上指出中國的公共產(chǎn)品和服務(wù)不足仍是短板，目前中國公共設(shè)施的存量僅為西歐國家的38%，北美國家的23%。政府人均公共財政支出大體可以衡量公共產(chǎn)品供給的水平。2013年我國人均財政支出為1661美元（見表1），分別為美國、德國和英國人均財政支出的81%、87%和95%，同其他新興經(jīng)濟體和轉(zhuǎn)型國家相比也有很大差距，比如分別相當(dāng)于韓國、匈牙利和波蘭人均財政支出的158%、142%和166%。另外，就社會民生支出比例來看，2013年，與這六個國家相比，我國除了教育支出占總支出比重157%還算中等水平以外，其他兩項——健康支出比重和社保支出比重都遠(yuǎn)低于其他六個國家。因此，經(jīng)濟新常態(tài)下我國公共產(chǎn)品供給還有很大上升空間，政府把公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給作為拉動經(jīng)濟增長引擎的戰(zhàn)略是可行的。

2公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡。我國經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，受國家政策、發(fā)展理念、財政收入和人口因素等多方面的影響，除了中央提供的純公共產(chǎn)品如國防、外交等以外，其他公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)比較嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失衡。首先是城鄉(xiāng)之間的公共產(chǎn)品供給失衡，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化任務(wù)艱巨。新中國成立以后，我國實行工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略和偏向城市的發(fā)展政策，通過一系列的制度安排，實施農(nóng)村支持工業(yè)和城市的發(fā)展戰(zhàn)略，把農(nóng)村的資源大量轉(zhuǎn)移到了城市。城市公共產(chǎn)品供給有政府財政支出保障，而農(nóng)村公共服務(wù)還主要依靠農(nóng)民自己。幾十年以后，農(nóng)村不僅在道路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面遠(yuǎn)落后于城市，在教育、醫(yī)療、社會保障等民生方面更是與城市有巨大差距。農(nóng)村基本公共服務(wù)在數(shù)量、品種和質(zhì)量上都遠(yuǎn)低于城市。例如2013年，每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)城市為736張，而農(nóng)村為335張，城市為農(nóng)村的22倍；每千人衛(wèi)生技術(shù)人數(shù)城市為918人，農(nóng)村為364人，城市為農(nóng)村的252倍；城市公共財政衛(wèi)生人均支出3234元，農(nóng)村為1274元，城市為農(nóng)村的254倍。其次是不同區(qū)域之間公共產(chǎn)品供給差距懸殊。說到底，本地公共服務(wù)供給水平取決于本地財政實力，中央財政轉(zhuǎn)移支付只能有限地緩解差距。我國東部、中部和西部三個區(qū)域由于經(jīng)濟實力差異進而公共產(chǎn)品供給也很懸殊?？傮w來說，東部地區(qū)高于中西部地區(qū)。如表2所示，2014年處于東部發(fā)達地區(qū)的北京與上海人均財政支出約為中部地區(qū)的安徽和河南的3倍，是西部地區(qū)的云南和甘肅的2倍多；其他幾項公共指標(biāo)如人均社保支出、人均醫(yī)療和計生支出、生均義務(wù)教育支出等北京和上海也遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。

3公共產(chǎn)品供給主體單一。在我國公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給主要依靠政府的財政投入，供給主體單一，沒有激發(fā)社會資金的參與熱情，沒有形成像西方發(fā)達國家那樣由政府、市場與非營利性第三方組織等共同參與的公共產(chǎn)品供給模式。由政府提供公共產(chǎn)品的單一模式必然受制于財政實力和其他因素的制約。首先，在我國多數(shù)公共產(chǎn)品由地方政府提供，而在分稅制改革以后，中央政府和地方政府財政和事權(quán)不對稱，地方政府承擔(dān)過多事權(quán)而財政實力不足，特別是縣鄉(xiāng)一級政府財政更是緊張，而農(nóng)村公共產(chǎn)品主要落在縣鄉(xiāng)政府身上，因而沒有能力提供更多公共產(chǎn)品。其次，在以經(jīng)濟總量為核心的政績考核機制下，政府把有限的財政投資于經(jīng)濟建設(shè)，熱衷于招商引資與固定資產(chǎn)投資，因而沒有動力拿出資金提供公共產(chǎn)品。再次，由政府提供公共產(chǎn)品單一模式缺少有效的監(jiān)督機制，難免會出現(xiàn)公共資金利用效率低下甚至被貪污截流和挪用等問題。

我國政府職能改革目標(biāo)是建立公共服務(wù)型政府，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。在市場經(jīng)濟條件下提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府最重要的職能。在經(jīng)濟舊常態(tài)下，公共產(chǎn)品供給水平滯后于經(jīng)濟發(fā)展進程，存在總量不足和結(jié)構(gòu)性失衡等問題，造成了一些負(fù)面影響。一是對黨和政府發(fā)展經(jīng)濟的目的質(zhì)疑。我們以經(jīng)濟建設(shè)為中心，最終目的是使人民共享改革發(fā)展的成果，就是要滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化生活需要，就是要讓人們享受更多和更好的公共服務(wù)，就是讓人們有更好的就業(yè)、更好的教育和醫(yī)療條件、更好的社會保障、更好的生活環(huán)境等，否則發(fā)展經(jīng)濟就失去了它應(yīng)有之義。二是影響了社會公平正義理念。改革和發(fā)展經(jīng)濟成果由全體人民共享，不是只為部分人群、部分地區(qū)、部分階層享受。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距很大，特別是很多弱勢群體沒有享受到基本公共服務(wù)，他們對社會不滿情緒日增，是社會安全穩(wěn)定發(fā)展的潛在威脅。三是削弱了經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿ΑＧ拔囊呀?jīng)討論了公共產(chǎn)品對經(jīng)濟增長四個方面的影響，同樣公共產(chǎn)品供給不足也將會從這四個方面拖累經(jīng)濟發(fā)展。

四、經(jīng)濟新常態(tài)下提高公共產(chǎn)品供給的政策建議

1解放思想，樹立提供公共產(chǎn)品也是發(fā)展生產(chǎn)力的意識。經(jīng)濟新常態(tài)是一種新的發(fā)展理念和新的思維模式，它是對經(jīng)濟舊常態(tài)下發(fā)展理念和思維模式的批判、發(fā)展和創(chuàng)新。“十三五”時期是在經(jīng)濟新常態(tài)下我國全面實現(xiàn)小康社會的決戰(zhàn)時期，在此關(guān)鍵時刻黨中央提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，這是我們黨在新常態(tài)下對我國發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化。[6]其中共享發(fā)展的核心就是增加公共服務(wù)供給，建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系，使全體人民共享改革發(fā)展成果。從表面上看，提供公共服務(wù)是從收入分配角度實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，但從更深層次分析，還應(yīng)該從發(fā)展生產(chǎn)力角度來看待公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給。應(yīng)該進一步解放思想，樹立提供公共產(chǎn)品就是發(fā)展生產(chǎn)力意識：為社會提供公平優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，有利于形成和諧安定的經(jīng)濟社會發(fā)展局面；有利于政府轉(zhuǎn)變職能，提高行政服務(wù)效率；有利于居民減少強制儲蓄提高消費能力 ；有利于欠發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，從而消除貧困根源；有利于積累人力資本提高創(chuàng)新能力等等?？傊?，提供公共產(chǎn)品從長遠(yuǎn)來看會增加經(jīng)濟發(fā)展的潛力和競爭力。

2建立公共產(chǎn)品供給持續(xù)增長的體制機制。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化就是要提供與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的基本公共服務(wù)，它是一個隨經(jīng)濟發(fā)展動態(tài)調(diào)整的過程，要求從體制和機制上保障公共服務(wù)正常合理的增加。一是圍繞標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、法制化，加快健全國家基本公共服務(wù)制度，完善基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，[7]向全社會公布政府提供基本公共服務(wù)清單，制定詳細(xì)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和實施時間表。二是建立科學(xué)的考核機制和問責(zé)機制，明確各級政府提供公共服務(wù)的職責(zé)和范圍；按照基本公共服務(wù)清單要求，把政府提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量作為政績考核的重要內(nèi)容，并賦予較大權(quán)重，對于因主觀原因不能完成任務(wù)的官員要有相應(yīng)的問責(zé)和懲罰機制。三是建立多維度公共服務(wù)監(jiān)督機制。要強化人民代表大會及常務(wù)委員會的監(jiān)督責(zé)任；在內(nèi)部管理上要建立上級政府對下級政府行政監(jiān)督以及同級政府相關(guān)部門的業(yè)務(wù)監(jiān)督；在外部監(jiān)管上要把公共服務(wù)接受者納入監(jiān)管主體，把他們當(dāng)作考評和監(jiān)督的重要參與者；此外還要積極發(fā)揮人民群眾和各類新聞媒體的監(jiān)督。四是要調(diào)整中央和地方政府財權(quán)和事權(quán)不對稱問題，合理劃分中央和地方政府提供公共服務(wù)職責(zé)；省級和市級政府要提高基本公共服務(wù)支出，減輕縣鄉(xiāng)政府的財政負(fù)擔(dān)；加大中央和省級政府轉(zhuǎn)移支付力度，向中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)傾斜。

3創(chuàng)新公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給模式。對于公共產(chǎn)品的供給主體認(rèn)識，理論界的研究有逐漸深化的過程。在早期的研究中，基于公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性特征，一般認(rèn)為公共產(chǎn)品由私人提供會出現(xiàn)市場失靈問題，因而政府應(yīng)該壟斷公共服務(wù)供給；后來的研究者認(rèn)為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品沒有絕對界限的區(qū)分，如俱樂部產(chǎn)品或混合公共產(chǎn)品，這些公共產(chǎn)品由私人來提供更有效率；進一步的研究認(rèn)為一些純公共產(chǎn)品如燈塔、中小學(xué)教育等也可以由私人提供，或私人與政府共同提供?？傊?，理論研究說明對公共產(chǎn)品的供給多主體比單一主體更有競爭力和效率。因而，當(dāng)代西方國家的實踐中形成了政府、私人市場和第三方機構(gòu)等多元主體共同參與的公共服務(wù)供給模式。這一模式值得我國學(xué)習(xí)借鑒。長期以來，我國政府是公共產(chǎn)品供應(yīng)的主體，出現(xiàn)了供給能力有限、供給效率低下等問題，不能適應(yīng)我國公共產(chǎn)品需求，因此要創(chuàng)新供給模式。根據(jù)我國國情，可以借鑒國外的PPP運營模式，在確保國家安全的情況下，充分發(fā)揮市場機制，在一些公共產(chǎn)品供給中推動政府資本與社會資本的合作，鼓勵國有資本、私人資本以參股或混合所有制的形式參與進來，政府也可以采取購買公共服務(wù)或補貼等形式鼓勵私人市場提供，同時提倡慈善組織、基金會等非營利性組織參與公共產(chǎn)品供給，形成以政府供給為主導(dǎo)、多方參與的互動性供給模式。

4“十三五”期間公共產(chǎn)品供給的著力點?！笆濉睍r期既是全面建成小康社會的決勝階段，也是我國基本公共服務(wù)體系建成的關(guān)鍵時期?；竟卜?wù)供給不但要提高人民的生活水平，而且要服務(wù)于我國五大發(fā)展理念和國家重要發(fā)展戰(zhàn)略，成為發(fā)展經(jīng)濟的重要引擎?！按蟊妱?chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”是我國新的發(fā)展引擎，要創(chuàng)建有利于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的公共服務(wù)平臺，比如政府可以組織建立創(chuàng)業(yè)信息共享、資金需求、專利和技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺，完善大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺等公共平臺；進一步精簡政府審批事項，提高政府公共服務(wù)效率；加大對中西部地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)等欠發(fā)達地區(qū)的交通、能源、電信、網(wǎng)絡(luò)、飲水等基礎(chǔ)設(shè)施投資，提高教育質(zhì)量和醫(yī)療服務(wù)水平，加強人才培訓(xùn)力度，增強貧困地區(qū)造血功能，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；要加大對生態(tài)環(huán)境保護和治理力度，促進綠色發(fā)展。要建立廣覆蓋、普惠性城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體系，加大對農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的傾斜力度，推進城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸；要從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，解決人民反映強烈的公共服務(wù)，比如農(nóng)民工進城務(wù)工人員子女就學(xué)問題、看病難問題、交通擁堵問題、空氣污染問題、食品安全問題、社會保障問題等。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，充分發(fā)揮市場作用，引導(dǎo)社會資本開發(fā)醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等非公共基本服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，滿足人們的個性化和高端化需求。

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