于　瀟

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361000)

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新時(shí)期宗教事務(wù)法治化管理SWOT分析

于瀟

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361000)

針對(duì)新時(shí)期我國(guó)宗教發(fā)展迅速，宗教事務(wù)管理日趨復(fù)雜化的實(shí)際情況，探討推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理對(duì)于依法貫徹宗教信仰自由政策、保障宗教工作順利開展、發(fā)揮宗教積極作用以及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等具有重要意義。SWOT分析表明，新時(shí)期我國(guó)推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理具有基本法規(guī)框架體系為支撐、宗教自我管理能力提升、可借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)多等優(yōu)勢(shì)，存在宗教基本法空缺、管理地域環(huán)境差異大、管理手段行政色彩較濃厚、管理人才缺失、機(jī)制不健全等劣勢(shì)，面臨治理體系現(xiàn)代化改革、社會(huì)管理創(chuàng)新以及法治國(guó)家建設(shè)等新機(jī)遇，需要應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)宗教紛爭(zhēng)、宗教矛盾激化、國(guó)際宗教勢(shì)力滲透與干擾等挑戰(zhàn)，進(jìn)而從加快宗教立法，完善宗教法律體系、優(yōu)化政府管理職能與手段、加強(qiáng)宗教法治化管理人才培養(yǎng)、健全宗教管理機(jī)制等方面提出推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的總體思路和建議。

宗教事務(wù)；法治化管理；SWOT分析

長(zhǎng)期以來為統(tǒng)一廣大社會(huì)力量共同致力于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，我國(guó)一貫奉行宗教信仰自由政策，現(xiàn)已形成以佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教五大宗教為主體，兼有少數(shù)其他宗教和多種民間信仰的多元通和、多樣共生的宗教格局。據(jù)中國(guó)政府門戶網(wǎng)站顯示，中國(guó)現(xiàn)有各種宗教信徒一億多人，經(jīng)批準(zhǔn)開放的宗教活動(dòng)場(chǎng)所近13.9萬處，宗教教職人員36萬余人，宗教團(tuán)體5 500多個(gè)，宗教團(tuán)體還辦有培養(yǎng)宗教教職人員的宗教院校100余所[1]。隨著宗教的類型、派別、數(shù)量、規(guī)模等不斷擴(kuò)大，宗教所處內(nèi)外部環(huán)境的變化，宗教活動(dòng)也表現(xiàn)出一些新情況和新特點(diǎn)，如借助現(xiàn)代社會(huì)便捷的交通和信息技術(shù)，跨國(guó)性宗教交流活動(dòng)日益增多，宗教傳教方式、組織形式日益多樣化，宗教的社會(huì)功能不斷拓展，越來越多地參與到扶貧、濟(jì)困、救災(zāi)、助殘、養(yǎng)老、支教、義診、環(huán)保等領(lǐng)域中，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅近5年來宗教界投入公益慈善事業(yè)的善款就累計(jì)約30億元[2]。隨著宗教活動(dòng)范圍的拓展，宗教事務(wù)日趨復(fù)雜化，新時(shí)期政府宗教事務(wù)管理工作也面臨著更多挑戰(zhàn)——宗教財(cái)產(chǎn)糾紛、教派紛爭(zhēng)增多，異端宗教勢(shì)力有所抬頭，少數(shù)極端宗教分子打著宗教旗號(hào)欺騙裹脅群眾，煽動(dòng)宗教狂熱，制造社會(huì)動(dòng)亂，危害社會(huì)安定，且國(guó)外宗教滲透活動(dòng)也日趨多樣化，非法傳教活動(dòng)愈演愈烈。法治是現(xiàn)代社會(huì)治理體系的一個(gè)基本特征，欲突破宗教治理困境，根本出路在于推行法治。因而亟須推行宗教事務(wù)法治化管理，以在充分保障公民享有宗教信仰自由權(quán)利的前提下促進(jìn)宗教工作的順利開展，有效發(fā)揮宗教的積極功能，團(tuán)結(jié)各類宗教人士、宗教團(tuán)體更好地服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

一、新時(shí)期推行宗教事務(wù)法治化管理具有重要意義

(一)推行宗教事務(wù)法治化管理是貫徹宗教信仰自由政策的重要保障

我國(guó)宗教信仰自由政策包含兩方面的含義，一是公民享有宗教信仰自由的權(quán)利，任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民；二是堅(jiān)持宗教獨(dú)立自主自辦原則，即宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)不受外國(guó)勢(shì)力的支配，政府支持宗教界在平等友好的基礎(chǔ)上開展對(duì)外交往，抵御境外勢(shì)力利用宗教進(jìn)行政治滲透，堅(jiān)決打擊宗教極端勢(shì)力。推行宗教事務(wù)法治化管理，將宗教活動(dòng)納入法律、法規(guī)和政策的范圍，以法律法規(guī)的形式對(duì)宗教教職人員與信徒的宗教行為加以合理化約束，并對(duì)干涉公民宗教信仰自由權(quán)利、侵犯宗教團(tuán)體合法利益等違反法律和宗教政策的行為及時(shí)加以糾正[3]，既有助于保障正常宗教活動(dòng)的順利開展，維護(hù)公民宗教信仰自由的權(quán)利，又有助于抑制外國(guó)宗教勢(shì)力的滲透及國(guó)內(nèi)邪教組織的違法傳教活動(dòng)，保護(hù)宗教團(tuán)體及信徒的合法權(quán)益不受侵害。

(二)推行宗教事務(wù)法治化管理是順利開展宗教工作的必要前提

新時(shí)期，隨著社會(huì)利益的多元化、信息交流和傳播途徑的便捷化，各地宗教勢(shì)力和宗法勢(shì)力迅速膨脹，宗教問題與民族問題時(shí)有交織，宗教事務(wù)日趨復(fù)雜化，使得宗教事務(wù)管理突破傳統(tǒng)宗教事務(wù)部門的管理范圍，成為民政、出版、文化管理、海關(guān)、消防等部門共同管理的領(lǐng)域。然而，多元化的宗教事務(wù)管理主體在對(duì)宗教日常事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)易出現(xiàn)相互推諉扯皮現(xiàn)象，使宗教事務(wù)陷入“無人管”的困境中。而且宗教事務(wù)會(huì)涉及到一些超世俗化內(nèi)容，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系，使得一些政府工作者將宗教事務(wù)管理視為敏感地帶，進(jìn)而造成“不敢管、不愿管”的現(xiàn)象。推行宗教事務(wù)管理法治化則有助于以公開性法律法規(guī)形式明確宗教事務(wù)管理系統(tǒng)中各主體的職責(zé)和義務(wù)，對(duì)宗教事務(wù)管理各主體形成一種外在的強(qiáng)制性約束力，督促各部門認(rèn)真履行各自的權(quán)責(zé)義務(wù)，并通力合作，促進(jìn)宗教工作的順利開展。

(三)推行宗教事務(wù)法治化管理是抵制非法宗教組織活動(dòng)，發(fā)揮宗教積極作用的有效保障

宗教作為一種社會(huì)實(shí)體，并不完全屬于私人領(lǐng)域，各類宗教團(tuán)體在進(jìn)行宗教活動(dòng)時(shí)，通常會(huì)與社會(huì)其他方面、與政府發(fā)生各種關(guān)系，必然涉及到社會(huì)公共領(lǐng)域和社會(huì)公共利益。隨著宗教事務(wù)涉及的公共領(lǐng)域范圍的擴(kuò)大，宗教自身影響力也在不斷增強(qiáng)，成為一股不可忽視的社會(huì)力量，既可能推進(jìn)社會(huì)發(fā)展，也可能阻礙社會(huì)進(jìn)步。這主要是由于新時(shí)期隨著宗教規(guī)模的擴(kuò)大、宗教派系的增加、傳教方式的轉(zhuǎn)變，部分邪教組織或是封建迷信組織對(duì)傳統(tǒng)的宗教思想進(jìn)行斷章取義，扭曲傳統(tǒng)宗教文化，有意圖地進(jìn)行非法性傳教活動(dòng)，致使宗教界出現(xiàn)魚龍混雜的局面。宗教作為一種信仰或思想意識(shí)，對(duì)信徒的行為具有一定的引導(dǎo)作用，向善的宗教思想教人向善行正，規(guī)范信徒的行為，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，但邪教的異端思想可能會(huì)假借“拯救世界”的名義，煽動(dòng)信徒制造暴力事件，分裂國(guó)家，對(duì)抗社會(huì)，危害社會(huì)成員的生命、財(cái)產(chǎn)和安全。因而新時(shí)期需要推行宗教事務(wù)法治化管理，嚴(yán)格抵制非法宗教組織活動(dòng)，以保障宗教積極作用的有效發(fā)揮。

(四)推行宗教事務(wù)法治化管理是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求

社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建離不開和諧宗教關(guān)系的構(gòu)建，而宗教事務(wù)管理法治化則是構(gòu)建和諧宗教關(guān)系的重要途徑，因而宗教事務(wù)管理法治化是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。這主要基于以下三方面的原因：一是作為一個(gè)整體而言，宗教團(tuán)體在與政府、社會(huì)、企業(yè)等進(jìn)行交流的過程中會(huì)與它們結(jié)成復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這種復(fù)雜社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的和諧度則會(huì)從宏觀層面上對(duì)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展產(chǎn)生重要影響，進(jìn)而影響社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程；二是作為宗教團(tuán)體組成部分的個(gè)體而言，宗教信徒往往具有多重社會(huì)角色，既是宗教信仰者，又是社會(huì)公民，同時(shí)還是社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的建設(shè)者，基于不同的角色，便會(huì)與不同的社會(huì)個(gè)體進(jìn)行交流與聯(lián)系，進(jìn)而形成復(fù)雜的個(gè)體人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這種人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的和諧度會(huì)從微觀層面上影響社會(huì)個(gè)體間信任、互惠與合作，影響社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建；三是推行宗教事務(wù)法治化管理有助于規(guī)范宗教團(tuán)體和宗教信徒的行為，合理調(diào)整其與不同社會(huì)群體或個(gè)體間的利益關(guān)系，促進(jìn)多層面和諧宗教關(guān)系的形成，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

二、新時(shí)期推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的SWOT分析

正所謂越是敏感的領(lǐng)域，越需要規(guī)則。但宗教作為我國(guó)社會(huì)發(fā)展中最敏感的領(lǐng)域，其治理卻仍然停留在“人治”層面，宗教事務(wù)管理法治化水平有待提升。2012年黨的十八大明確要求要全面貫徹黨的宗教工作基本方針，發(fā)揮宗教界人士和信教群眾在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用。2014年十八屆三中全會(huì)明確指出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，建設(shè)法治中國(guó)。因而新時(shí)期亟需從推進(jìn)宗教事務(wù)管理法治化的角度解決宗教發(fā)展中遇到的新情況、新問題，以提高政府的宗教事務(wù)法治化管理能力，充分發(fā)揮宗教對(duì)于社會(huì)發(fā)展的積極作用。但是目前我國(guó)宗教事務(wù)法治化管理仍處于起步階段，宗教基本法空缺，政教關(guān)系尚未理順，且在宗教法人登記、宗教財(cái)產(chǎn)管理、宗教公益慈善活動(dòng)管理等方面都存在著不同層面政府管理角色的錯(cuò)位、越位及缺位現(xiàn)象。推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要在綜合分析優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，選擇合適的路徑。

表1新時(shí)期宗教事務(wù)法治化管理的SWOT分析

(一)推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的優(yōu)勢(shì)分析

宗教法規(guī)框架體系基本確立。推行宗教事務(wù)法治化管理的前提是有法可依。一般而言宗教法規(guī)體系越完善，政府宗教事務(wù)管理越規(guī)范，宗教事務(wù)管理法治化水平越高，越有助于充分發(fā)揮宗教的積極作用。自20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)已陸續(xù)頒布實(shí)施了《關(guān)于我國(guó)社會(huì)主義時(shí)期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好宗教工作若干問題的通知》《中華人民共和國(guó)境內(nèi)外國(guó)人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》《宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》《宗教社會(huì)團(tuán)體登記管理實(shí)施辦法》《宗教活動(dòng)場(chǎng)所登記辦法》《宗教活動(dòng)場(chǎng)所年度檢查辦法》《宗教事務(wù)條例》等多項(xiàng)國(guó)家性宗教政策法規(guī)，且各省、自治區(qū)、直轄市已制定并頒布了五十多個(gè)與宗教事務(wù)管理相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章。截止到目前，我國(guó)已經(jīng)基本建成一套囊括行政法規(guī)、地方性法規(guī)及部門規(guī)章、地方政府規(guī)章在內(nèi)的多層次宗教管理法律框架體系，基于這些行政法規(guī)和政策，在宗教管理方面也基本確立了與之相應(yīng)的宗教團(tuán)體制度、宗教活動(dòng)場(chǎng)所制度、宗教院校制度、宗教教職人員制度、宗教財(cái)產(chǎn)制度、宗教涉外事務(wù)制度等。因此，政府部門可以根據(jù)有關(guān)法律制度對(duì)于宗教方面涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的關(guān)系和行為，以及社會(huì)公共活動(dòng)涉及宗教界權(quán)益的關(guān)系和行為進(jìn)行依法管理，以推進(jìn)社會(huì)主義法治化建設(shè)。

宗教組織自我發(fā)展，自我管理能力提升。宗教事務(wù)法治化管理的重點(diǎn)是依據(jù)宗教自身發(fā)展的規(guī)律，保護(hù)宗教團(tuán)體和廣大宗教徒的合法權(quán)益，引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義相適應(yīng)，促進(jìn)和諧政教關(guān)系的形成。近年來，隨著宗教規(guī)模的擴(kuò)大，宗教活動(dòng)的增多，宗教組織自身也在不斷的發(fā)展，宗教教職人員的素質(zhì)在不斷提高?！?012年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書顯示，截止2012年經(jīng)批準(zhǔn)恢復(fù)和設(shè)立的宗教院校已達(dá)97所，國(guó)家事務(wù)局統(tǒng)計(jì)結(jié)果則顯示截止2011年7月底我國(guó)從宗教院校畢業(yè)的學(xué)生達(dá)4萬多人，他們中不少人已經(jīng)擔(dān)當(dāng)起宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場(chǎng)所和宗教院校的負(fù)責(zé)人，成為宗教教職人員隊(duì)伍的骨干力量，緩解了愛國(guó)宗教界人士青黃不接、后繼乏人的狀況，為各宗教健康發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的人才保障[4]。同時(shí)宗教信徒結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重要變化，信徒更傾向于年輕化和知識(shí)化，且宗教團(tuán)體的自我管理能力也在不斷提高，如以近年來發(fā)展較快的農(nóng)村基督教為例，教會(huì)通常設(shè)有一個(gè)由五六個(gè)人員構(gòu)成的教務(wù)組，其中組長(zhǎng)負(fù)責(zé)教會(huì)全面工作，會(huì)計(jì)管帳，保管專門管理教會(huì)收入，法律宣傳員也就是信息員，負(fù)責(zé)學(xué)習(xí)國(guó)家文件、政策，服從縣市兩會(huì)、宗教局的管理，講道員則專門負(fù)責(zé)為信徒講道，教會(huì)的各種事項(xiàng)都要由教務(wù)組人員討論決定[5]。宗教教職人員素質(zhì)的提高，宗教組織自我管理能力的提升為推進(jìn)宗教法治化管理創(chuàng)造了良好條件。

推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)。伯爾曼曾說西方法律科學(xué)是一種世俗的神學(xué)，這主要?dú)w因于西方許多有益的宗教傳統(tǒng)諸如人人平等、良心自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣等常被當(dāng)做社會(huì)治理重要的價(jià)值源泉，而法治規(guī)范又逐漸演化為西方社會(huì)治理中的有效規(guī)范。因而歐美許多國(guó)家和地區(qū)的宗教法治化管理起步較早，水平較高，如美國(guó)，作為世界上法制化程度最高的國(guó)家之一，在政教分離的原則之下，把宗教和教會(huì)從其從屬于國(guó)家政府控制的政教合一體制傳統(tǒng)中解脫出來，使宗教事務(wù)成為社會(huì)公共事務(wù)一個(gè)普通的部分，以法律手段為主、政府文件為輔對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行管理[6]。歐洲的意大利、奧地利、愛爾蘭等國(guó)家較早制定了較為完善的宗教管理司法體系，將宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)、宗教財(cái)產(chǎn)的管理納入了法治化管理的范圍內(nèi)，較好地保障了公民宗教信仰自由的權(quán)利，亞洲地區(qū)的日本也于1951年頒布了《宗教法人法》，對(duì)宗教組織、宗教財(cái)產(chǎn)進(jìn)行依法管理。這些都為新時(shí)期推進(jìn)我國(guó)宗教事務(wù)法治化管理提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒和決策參考。

(二)推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的劣勢(shì)分析

宗教基本法空缺。目前我國(guó)還沒有出臺(tái)宗教基本法，主要依靠于《宗教事務(wù)條例》這一行政法規(guī)對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行管理，該條例法律效力層次較低，社會(huì)威懾力不足。宗教基本法缺失直接導(dǎo)致各省在制定地方性宗教管理規(guī)章條例時(shí)缺乏法規(guī)指導(dǎo)，使得不同層次上的宗教法規(guī)間易產(chǎn)生沖突，進(jìn)而影響宗教法治的尊嚴(yán)和統(tǒng)一性[7]。從現(xiàn)行規(guī)定的關(guān)于宗教團(tuán)體權(quán)利的法規(guī)規(guī)章中，可以發(fā)現(xiàn)宗教團(tuán)體登記成立過程中存在門檻過高、自主性不足、官辦色彩深厚等問題。總之宗教基本法的缺位，宗教立法的滯后，不僅造成宗教團(tuán)體參與社會(huì)服務(wù)方面的制度缺失，宗教進(jìn)入社會(huì)服務(wù)或開辦宗教慈善事業(yè)的困難，影響宗教積極功能的發(fā)揮，而且使得許多宗教事務(wù)游離于法律“空白”地帶，給不法分子進(jìn)行非法宗教活動(dòng)以可乘之機(jī)，危害宗教的健康發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

宗教事務(wù)管理地域社會(huì)環(huán)境差異較大。宗教問題常與民族問題、歷史文化問題、社會(huì)風(fēng)俗等密切相關(guān)，宗教事務(wù)法治化管理受地域社會(huì)環(huán)境的影響較大。第一，我國(guó)人口眾多，地域廣闊，民族構(gòu)成復(fù)雜，不同地區(qū)不同民族間在宗教信仰上存在很大差異，使得宗教信仰呈現(xiàn)多樣性特點(diǎn)。如我國(guó)回族、維吾爾族信奉伊斯蘭教，藏族主要信仰藏傳佛教，傣族信仰小乘佛教，苗族、彝族、景頗族、拉祜族等主要信仰基督教或天主教。不同地域不同民族間宗教文化信仰差異，必然會(huì)對(duì)宗教事務(wù)法治化管理提出不同的要求。第二，長(zhǎng)期以來我國(guó)城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的差異使得城鄉(xiāng)間宗教生態(tài)存在諸多差異。以基督教為例，城市地區(qū)人口較為集中，居民受教育水平相對(duì)較高，且治理體系相比農(nóng)村而言較為完善，因而基督教徒一般會(huì)選擇在“三自”系統(tǒng)內(nèi)的教會(huì)進(jìn)行禱告、主日祭拜、做見證等教會(huì)活動(dòng)，但廣大農(nóng)村地區(qū)人口較為分散，居民受教育水平較低，且農(nóng)村社會(huì)自治化治理體系存在諸多不足，其存在大量地下教會(huì)、家庭教會(huì)，基督徒一般在沒有正式登記注冊(cè)的家庭聚會(huì)點(diǎn)進(jìn)行活動(dòng)，因而在農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)宗教事務(wù)管理法治化比城市地區(qū)任務(wù)更為復(fù)雜艱巨。第三，在我國(guó)東南沿海地區(qū)與西北內(nèi)陸地區(qū)的宗教發(fā)展過程中也存在不同的問題。東南沿海地區(qū)以祖先祭拜為中心的宗教信仰體系尚保存完整，且在頻繁的對(duì)外交流中出現(xiàn)了大量外來宗教，因而東南沿海地區(qū)外來宗教與土生教派之間的競(jìng)爭(zhēng)較為激烈；與東南沿海地區(qū)相比較，西方宗教的各種形態(tài)在西北內(nèi)陸地區(qū)也存在蔓延之勢(shì)頭。不同地域間宗教發(fā)展所存在的問題不同，不利于宗教事務(wù)法治化管理的統(tǒng)一推進(jìn)。

宗教管理手段的行政色彩較為濃厚，對(duì)于宗教團(tuán)體和場(chǎng)所活動(dòng)多是約束，較少發(fā)揮宗教團(tuán)體和場(chǎng)所的自治作用，導(dǎo)致政教矛盾激化，嚴(yán)重阻礙宗教事務(wù)法治化管理的推進(jìn)。目前我國(guó)政教關(guān)系并非理想化的“政教分離”模式，而是國(guó)家治理宗教型模式，此模式下，政府依據(jù)自身的政治地位和財(cái)政資源，通過層層設(shè)立宗教管理機(jī)構(gòu)對(duì)于宗教組織的人事、財(cái)務(wù)、教務(wù)、外事、教徒發(fā)展等進(jìn)行全面管理。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變遷和人口流動(dòng)速度的加快，作為聯(lián)系人們情感紐帶的傳統(tǒng)宗族文化、寺廟文化的影響力正逐步消減，西方外來宗教尤其是基督教在中國(guó)各地的影響力卻在迅速增長(zhǎng)。這主要是因?yàn)檗D(zhuǎn)型期是社會(huì)矛盾突發(fā)期，西方宗教為了在中國(guó)發(fā)展新教徒，善于將宗教教義與社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新問題結(jié)合起來，及時(shí)應(yīng)對(duì)人們的心理需求，如基督教教徒們稱彼此為兄弟姐妹，且去教堂禱告做禮拜時(shí)，教堂負(fù)責(zé)人常會(huì)說諸如歡迎回家的暖人話語，以給孤身在外務(wù)工者以心理歸屬感，較好地滿足了進(jìn)城務(wù)工人員的心理需求。

宗教事務(wù)法治化管理人才缺失、機(jī)制不健全，使得新時(shí)期宗教事務(wù)法治化建設(shè)缺乏人才支撐與制度保障。從宗教系統(tǒng)外部管理者而言，政府部門宗教事務(wù)管理者的素質(zhì)參差不齊，部分管理者在宗教事務(wù)管理中對(duì)自身定位不清晰，不能從宗教職業(yè)者和信教群眾的角度處理問題，缺乏服務(wù)意識(shí)，使法律和政策變成了僵死的法條，不能有效體現(xiàn)宗教立法和政策的精神；從宗教系統(tǒng)內(nèi)部管理者而言，多數(shù)宗教團(tuán)體尤其地下宗教，其管理人或主持人依舊沒有取得正規(guī)佛學(xué)院、神學(xué)院、圣經(jīng)書院等宗教研修機(jī)構(gòu)及教育單位所頒發(fā)的宗教管理人員從業(yè)資格證明類文件，雖然目前我國(guó)擁有正規(guī)宗教院校97所，但是每年培養(yǎng)出的宗教教職人員依舊無法有效滿足宗教發(fā)展的需求，現(xiàn)有的普通高等教育學(xué)科中也尚未設(shè)有宗教事務(wù)管理類專業(yè)。宗教事務(wù)法治化內(nèi)外部管理人才的缺失，使得宗教法治化缺少了人力支撐，這將直接影響宗教法治化政策的實(shí)施效果。此外，我國(guó)現(xiàn)有宗教法治化管理機(jī)制的不健全，宗教事務(wù)管理主體間權(quán)責(zé)不清，缺乏協(xié)作，使得宗教事務(wù)管理效率低下，且在宗教行政執(zhí)法過程中由于缺少相應(yīng)的監(jiān)管約束機(jī)制，造成部分宗教事務(wù)管理權(quán)力被濫用，如一些地方借教斂財(cái)，致使寺廟道觀“被承包”“被上市”，嚴(yán)重危害宗教團(tuán)體及宗教信徒的合法權(quán)益，降低宗教法規(guī)的社會(huì)威信，阻礙宗教事務(wù)管理的法治化進(jìn)程。

(三)推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的機(jī)遇分析

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化改革、社會(huì)管理創(chuàng)新以及社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)，為新時(shí)期推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理帶來良好的機(jī)遇。第一，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化改革和社會(huì)管理的創(chuàng)新要求政府部門轉(zhuǎn)變行政理念，縮減職能范圍，還權(quán)于公民社會(huì)，變過去單純依靠政府力量的社會(huì)管理模式為政府、社會(huì)、中介等多元治理主體共同參與的協(xié)作治理模式。這一模式一方面有助于規(guī)范政府部門的宗教管理行為，促進(jìn)政府工作人員實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變，更好地保護(hù)宗教組織和宗教團(tuán)體的合法權(quán)益；另一方面通過多元化的治理路徑，賦予宗教組織和宗教團(tuán)體更多的自治權(quán)，有助于協(xié)調(diào)政府與宗教的關(guān)系，為推進(jìn)宗教事務(wù)管理法治化創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。第二，社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)為新時(shí)期宗教事務(wù)法治化管理帶來了良好的政策機(jī)遇。在依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家政策目標(biāo)的指導(dǎo)下，政府正努力完善宗教法規(guī)政策制度，更多依靠法律途徑來解決現(xiàn)有的宗教問題，如2012年國(guó)家宗教局為滿足宗教慈善活動(dòng)發(fā)展的需要，出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范宗教界從事公益慈善活動(dòng)的意見》，以注重充分發(fā)揮宗教慈善活動(dòng)的積極作用。且隨著國(guó)家法治化進(jìn)程的推進(jìn)，宗教團(tuán)體、宗教徒以及社會(huì)公眾的法制意識(shí)、維權(quán)意識(shí)等也在逐步提高，進(jìn)而可以對(duì)政府的宗教事務(wù)管理行為形成一種外在的監(jiān)督，以推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理進(jìn)程。

(四)推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的挑戰(zhàn)分析

推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理還面臨著許多挑戰(zhàn)。一是源自于國(guó)內(nèi)宗教紛爭(zhēng)、宗教矛盾激化帶來的宗教事務(wù)法治化管理的挑戰(zhàn)。我國(guó)宗教歷史悠久，寺廟教堂、宗教團(tuán)體、宗教信徒遍布全國(guó)各地，宗教意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)。這些有助于促進(jìn)不同宗教文化的相互融合與共同發(fā)展，更好地滿足社會(huì)公眾宗教信仰需求的增長(zhǎng)，但在另一方面卻又會(huì)造成不同宗教意識(shí)形態(tài)間為爭(zhēng)奪宗教信徒，拓展自身影響力，彼此間展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而引發(fā)宗教派別間相互紛爭(zhēng)，使得宗教矛盾日益復(fù)雜和激化。然而宗教沖突作為社會(huì)治理中較敏感的領(lǐng)域，其處理仍是以政府行政手段為主，因此在構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的大背景下，以法治化手段化解宗教紛爭(zhēng)與矛盾，促進(jìn)宗教健康發(fā)展的挑戰(zhàn)很大。二是應(yīng)對(duì)國(guó)際宗教勢(shì)力滲透與干擾的挑戰(zhàn)。宗教具有國(guó)際性，世界各主要宗教都是跨國(guó)界的宗教，我國(guó)五大宗教中僅有道教是土生土長(zhǎng)的宗教，基督教、天主教、伊斯蘭教、佛教全是從國(guó)外引入的，與國(guó)外宗教間存在密切的聯(lián)系，且隨著我國(guó)對(duì)外開放水平的不斷提高，各宗教開始同國(guó)外宗教間進(jìn)行積極的宗教文化交流活動(dòng)，宗教對(duì)外文化交流在改善國(guó)際關(guān)系、提高國(guó)家形象等方面扮演著日益重要的角色。但隨著宗教對(duì)外交流活動(dòng)的增多，國(guó)際宗教問題對(duì)我國(guó)宗教的影響也在不斷增強(qiáng)，境外敵對(duì)勢(shì)力采用多種途徑(如利用廣播電視進(jìn)行“空中傳教”，以探親訪友、觀光旅游等合法名義為掩護(hù)進(jìn)行秘密傳教，將非法宗教宣傳品運(yùn)入中國(guó)大陸等)對(duì)我國(guó)進(jìn)行宗教滲透和干擾，意圖控制我國(guó)宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)，以顛覆我國(guó)的社會(huì)主義制度、破壞我國(guó)的國(guó)家統(tǒng)一。如境外伊斯蘭激進(jìn)勢(shì)力對(duì)新疆的滲透十分突出，達(dá)賴集團(tuán)和境外的新疆分裂勢(shì)力利用宗教破壞穩(wěn)定、謀求獨(dú)立等[8]，這些都對(duì)我國(guó)宗教事務(wù)法治化管理形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

綜上所述，我國(guó)推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理具有基本宗教法規(guī)框架為依托，宗教組織自我管理能力提升和豐富國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)，機(jī)遇良好，但也存在宗教基本法空缺、宗教事務(wù)管理地域環(huán)境差異較大、宗教管理手段行政色彩濃厚、宗教事務(wù)法治化管理人才缺失、機(jī)制不健全等問題，面臨國(guó)內(nèi)宗教紛爭(zhēng)、宗教矛盾激化、國(guó)際宗教勢(shì)力滲透與干擾等挑戰(zhàn)，需要結(jié)合上述實(shí)際情況，選擇適當(dāng)?shù)穆窂健?/p>

三、新時(shí)期推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理的戰(zhàn)略選擇與建議

綜合考慮我國(guó)宗教發(fā)展現(xiàn)狀、政教關(guān)系特點(diǎn)以及宗教事務(wù)管理狀況，可以從構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系與法治國(guó)家建設(shè)的高度著手，加快完善宗教立法，注重培養(yǎng)宗教法治化管理人才，增強(qiáng)宗教組織的自主性，充分發(fā)揮宗教組織自我管理優(yōu)勢(shì)，并優(yōu)化政府管理手段，健全相應(yīng)的管理機(jī)制，以及時(shí)化解各類宗教矛盾，堅(jiān)決抵御外部宗教勢(shì)力的滲透，進(jìn)而推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理。具體而言，需要從以下幾個(gè)方面著手。

1. 加快宗教立法，完善宗教法律體系，為宗教事務(wù)法治化管理提供法律依據(jù)。一是全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)該在充分吸納宗教教職人員、宗教信徒、宗教法學(xué)研究者等相關(guān)者意見建議的基礎(chǔ)上，以憲法為依據(jù)，并吸收借鑒西方國(guó)家宗教立法有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，盡快制定出一部全國(guó)性、綜合性的宗教基本法，以系統(tǒng)規(guī)定宗教自由(包括信仰自由、傳教自由、出版自由)、厘清宗教團(tuán)體自治與政府宗教管理之間邊界、明晰宗教團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)歸屬、規(guī)范各類宗教活動(dòng)及其相關(guān)關(guān)系[9]；二是宗教事務(wù)管理相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合自身宗教事務(wù)管理的實(shí)際特點(diǎn)，對(duì)部門性或地方性宗教規(guī)章條例的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，明確界定合法宗教活動(dòng)與非法宗教活動(dòng)的具體標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)現(xiàn)有宗教政策法規(guī)的可操作性，切實(shí)保障公民宗教信仰自由權(quán)利和廣大宗教團(tuán)體及其宗教徒的合法權(quán)益。

2. 以構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系為依托，優(yōu)化政府宗教管理職能與手段，理順政教關(guān)系，為推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理創(chuàng)造良好的政治環(huán)境。一是根據(jù)現(xiàn)代化的國(guó)家治理理念，將過去“約束-控制”型宗教管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化的“引導(dǎo)-服務(wù)”型宗教管理模式，注重因地制宜發(fā)揮宗教組織的自我管理優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)宗教組織的自主性和自治能力；二是理順黨政部門與宗教團(tuán)體的關(guān)系，實(shí)行“政教分開”，政府主管部門與宗教團(tuán)體、寺觀教堂職能分開，使宗教團(tuán)體成為在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法、法律和政策范圍內(nèi)，能夠按照自身特點(diǎn)獨(dú)立自主地開展工作，享有自身的人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)自主權(quán)的宗教的民間性團(tuán)體[10]；三是在政府宗教事務(wù)管理手段方面，變過去以行政手段為主為以法律手段為主，更多地運(yùn)用法律法規(guī)解決宗教發(fā)展中存在的問題，以在宗教團(tuán)體、宗教信徒中樹立法律的權(quán)威，保障宗教事務(wù)法治化管理的順利施行。

3. 多途徑培養(yǎng)宗教法治化管理人才，健全宗教管理機(jī)制，為新時(shí)期推進(jìn)宗教事務(wù)法治化管理提供人才支撐和制度保障。一是根據(jù)宗教發(fā)展的實(shí)際需求，以各類宗教院校為平臺(tái)，加快培養(yǎng)優(yōu)秀的宗教教職人員和宗教管理人員，并逐步試行宗教教職人員資格認(rèn)證制度，進(jìn)而優(yōu)化各宗教團(tuán)體教職人員結(jié)構(gòu)，為推進(jìn)宗教法治化管理創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境；二是通過舉辦法治培訓(xùn)班、宗教法治進(jìn)修學(xué)習(xí)等活動(dòng)提高政府部門宗教管理人員的法治管理觀念，增強(qiáng)其運(yùn)用法治思維和法治方式處理宗教事務(wù)的能力，或通過在普通高等院校增設(shè)宗教事務(wù)管理專業(yè)，進(jìn)而為推進(jìn)宗教法治化管理源源不斷地輸入專業(yè)型管理人才，以保障宗教事務(wù)管理盡快地實(shí)現(xiàn)由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變；三是健全宗教管理機(jī)制，理順宗教管理主體間權(quán)責(zé)關(guān)系，并加強(qiáng)他們的交流與合作，以合力打擊非法宗教活動(dòng)，共同維護(hù)正常宗教活動(dòng)的開展，并動(dòng)員社會(huì)公眾參與構(gòu)建宗教行政執(zhí)法監(jiān)管體系，以防止宗教事務(wù)管理權(quán)被濫用，推進(jìn)宗教事務(wù)的法治化管理。

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(責(zé)任編輯楊士宏責(zé)任校對(duì)張瑞珊)

2016-06-29

于瀟(1989—)，女，安徽蒙城人，在讀博士研究生，研究方向?yàn)檎?guī)制。

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