蘇毅清，范焱紅，王志剛

(中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京　100872)

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食品安全問題細分及其治理的新思考

蘇毅清，范焱紅，王志剛

(中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京100872)

為了統(tǒng)一食品安全問題的相關(guān)細分概念，依據(jù)行為實施者的行為和動機，將食品安全問題細分為食品質(zhì)量問題、食品欺詐問題、食品風險問題和食品防護問題，進一步提出了對各個細分食品安全問題的治理對策。最后，對我國食品安全問題的治理提出了對策建議。

細分食品安全問題；監(jiān)管；共同治理

2015年，我國頒布了新的《食品安全法》，標志著中國對食品安全問題的治理進入了重點治亂的時代。新《食品安全法》在對食品安全的監(jiān)管和處罰等各方面都提出了比以往更高的要求，但是，在高調(diào)的治理決心之下，我國食品安全問題依然頻發(fā)?，F(xiàn)有研究指出，目前我國在食品安全方面所引發(fā)的種種問題，其根源不僅在于我們對于食品安全認識上存在局限，而且還在于國內(nèi)與國外在食品安全的定義上出現(xiàn)了分歧[1]。正是這種在概念認知上的局限和分歧，導致我國食品安全問題一直無法統(tǒng)一處理，產(chǎn)生了3種不同結(jié)果：第一，相關(guān)法律法規(guī)尺度不同，食品安全的定義一直都無法統(tǒng)一，導致食品安全相關(guān)管理體系以及執(zhí)法無法協(xié)調(diào)[2]；其次，在食品安全定義上的局限使得我國相關(guān)法律法規(guī)的實施效果難以衡量[3]；再次，食品安全定義上的局限與分歧使得監(jiān)管沒有重點，造成監(jiān)管資源的大量浪費[4]。鑒于此，本文在綜述國內(nèi)外對食品安全相關(guān)定義的基礎上，根據(jù)行動實施者的行為意圖和行為目的這兩個維度來細分有關(guān)食品安全的概念問題，并在此基礎上為我國當前食品安全的治理提出相應的政策建議。

1　關(guān)于食品安全定義的文獻綜述

食品安全是一個不斷變化的理念，會隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展而不斷演變。食品安全的相關(guān)概念是在1974年11月的聯(lián)合國糧農(nóng)組織中提出的，并且出臺了有關(guān)食品安全的約定《世界糧食安全國際約定》，該政策指出每一個人都有獲取健康食物的權(quán)利，都需要用足夠的食物來維持健康，這個定義主要是從數(shù)量上滿足人們基本需要的角度提出的，具體指的是食品數(shù)量安全。隨著世界各國在發(fā)展過程中貧困問題的凸顯，食品在數(shù)量上的安全逐漸與緩解和消除貧困問題緊密相連。關(guān)于食品安全的概述，F(xiàn)AO的前總干事曾經(jīng)在1983年就提出過，食品安全是確保每一個人在能夠買的起食物的基礎上去買到自己所需的健康食品，這個概念其實是向人們傳遞食品的供給數(shù)量一定要達到全國人民解決溫飽的狀態(tài)，針對一些老人、婦女、小孩等弱勢群體的食品獲得能力要加大關(guān)注度，體現(xiàn)了在那個時期里食品數(shù)量的供給對于緩解貧困的重要性。20世紀80年代，科技革命與市場經(jīng)濟的發(fā)展使得整個世界都獲得了前所未有的進步，針對食品安全的研究已經(jīng)從國家轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌觯缮a(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橄M人群，主要是強調(diào)每一個人都有獲取食品的能力，并且隨著社會的進步對食品品質(zhì)的要求越來越高，食品的安全健康問題越來越受到人們重視，同時食品獲取的途徑與環(huán)境之間的關(guān)系也漸漸引起人們的重視。食品安全的問題不僅僅只關(guān)注食品獲取，同時在食品的衛(wèi)生、健康以及弱勢群體的獲取能力關(guān)注度也在不斷增強，在這個時期這些問題都已經(jīng)納入到食品安全的范疇中。關(guān)于食品安全與食品衛(wèi)生兩者之間的同義問題是在1984年世界衛(wèi)生組織提出的，并且通過出臺《食品安全在衛(wèi)生和發(fā)展中的作用》政策來表明兩者的目的是一致的，都是為了在食品的生產(chǎn)、加工以及制作過程中保證食品的安全性，對于人們的食用健康提供有力保障。之后，針對食品安全與食品衛(wèi)生這2個概念在1996年的世界衛(wèi)生組織出臺的《加強國家級食品安全計劃指南》中就進行了明確區(qū)分，把食品安全定義為在食品食用時不會對消費者造成傷害，食品衛(wèi)生定義為保障食品具備足夠的安全性，并且在食品制作的所有環(huán)節(jié)都必須要采取保護措施。對于食品安全的定義，在2003年的世界衛(wèi)生組織會議中又進行重新定義，提出了食品內(nèi)的所有成分都必須保證不會對消費者身體健康造成危害，這些危害都必須在食品上市之前就全部消除，關(guān)于食品安全的問題是不能協(xié)商的，是必須要在保證消費者健康的基礎上出現(xiàn)在市場中，不得出現(xiàn)危害健康的問題再進行補救[5]。

改革開放之后，我國的糧食短缺問題還一直在困擾著人們，食品安全的問題也是在此基礎上建立的。我國有很多食品專家都把糧食安全與食品安全同化了，在2004年的《中國糧食經(jīng)濟》上就提出兩者其實是一樣意義的概念[6]。隨著人們的生活水平不斷提高，關(guān)注重心已經(jīng)漸漸轉(zhuǎn)移到食品質(zhì)量安全問題上。國內(nèi)食品安全問題的概述在經(jīng)過歸納之后，基本上可以分成以下五個觀點。第一，把食品安全當成是科學概念。關(guān)于食品安全涉及的領(lǐng)域相當廣，醫(yī)學、化學、生物等都屬于科學領(lǐng)域范疇[7]。第二，把食品安全當成是政治概念。食品安全不僅僅是制作企業(yè)應當承擔的責任，同時也是當?shù)乇O(jiān)管政府應當承擔的責任[8]。第三，把食品安全當成是經(jīng)濟概念。隨著人們經(jīng)濟水平提高，食品的需求量不斷加大，可以說，食品市場無限廣闊，全球的食品經(jīng)濟行業(yè)都得以發(fā)展，因此，食品安全質(zhì)量不過關(guān)的問題也嚴重影響著了世界經(jīng)濟的發(fā)展[9]。第四，把食品安全當成是法學概念。食品市場如果出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，政府就必須采取法律措施來處理這些問題，用強制性的法律法規(guī)來避免這些問題繼續(xù)嚴重下去[8]。第五，把食品安全問題當成是社會概念。食品是需要通過生產(chǎn)、流通、消費等過程，所以在這個過程中包含了社會很多層面，不僅要保證生產(chǎn)的安全性，之后的經(jīng)營以及未來的安全等問題都要考慮在內(nèi)。

通過上述國內(nèi)外學者對于食品安全相關(guān)定義的概述可以得出，食品數(shù)量安全與食品質(zhì)量安全都是屬于食品安全的范疇，但是其引致的原因不同。具體而言，食品數(shù)量安全問題是由于國家和社會的宏觀因素造成的，是特定歷史時期和特定歷史條件下的產(chǎn)物，而食品的質(zhì)量安全問題更多的是由于經(jīng)濟社會中個人的行為造成的，是市場經(jīng)濟中逐利個體在不同行為意圖和行為動機下的復雜決策結(jié)果。國外對于食品安全的定義，一般會歸結(jié)于一個總體而籠統(tǒng)的概念，而這些籠統(tǒng)的概念在針對由于不符合概念定義的行為而產(chǎn)生的相關(guān)的具體食品安全問題的界定上就缺乏效力；國內(nèi)對于食品安全和食品安全問題在概念上雖然進行了一定程度的細分，但由于細分缺乏依據(jù)，導致細分種類繁多，對決策者缺乏指導意義，也使得對相關(guān)問題的監(jiān)管缺乏針對性。再次，所有國內(nèi)外對于食品安全的定義都沒有延伸至對具體食品安全問題的界定，導致當有關(guān)個體的行為與概念定義不相符時，沒有更為具體的標準來界定這些不符合食品安全定義的行為是具體什么樣的食品安全問題，這也是當前對于食品安全問題的監(jiān)管常常發(fā)生交叉和重復的重要原因。鑒于此，本文將研究重點集中于食品質(zhì)量安全的范疇，借鑒密歇根州立大學的相關(guān)研究[10]，以相關(guān)經(jīng)濟個體實施行動時的行為和意圖為維度，將食品安全的內(nèi)涵進行進一步細分，以期能夠明確地定義食品安全，規(guī)范食品安全細分的問題，進而對有針對性的監(jiān)管提供有益參考。

2　對食品安全問題的細分

表1設立該矩陣的前提是，認為食品安全問題是由供應鏈中相關(guān)行為的實施者引起的，具體而言，包括食品企業(yè)、食品加工者、農(nóng)戶、餐飲經(jīng)營者等行為主體，都在食品安全細分矩陣中表現(xiàn)為一般意義上的行為實施者。食品安全細分矩陣以2個維度對當前我們廣泛采用的“食品安全問題”這一籠統(tǒng)的概念進行進一步細分。其中，一個維度是行為實施者的意圖，具體分為有意行為和無意行為兩種；另一個是行為實施者的動機，具體包括以獲取經(jīng)濟利益為動機和以獲取非經(jīng)濟利益為動機兩類。因此，可以將籠統(tǒng)的食品安全問題更進一步地細分為以下4個細分類別(表1)。

表1　食品安全問題細分矩陣

2.1食品質(zhì)量問題

食品質(zhì)量問題是行為實施者在追求經(jīng)濟利益的過程中非故意引發(fā)的食品安全問題。此類問題一般源于行為實施者的無知，比如食品加工者由于不注意個人衛(wèi)生或者不知曉相關(guān)的食品添加劑對人體健康的影響，導致了所加工的食品最終含有了有毒有害物質(zhì)，從而對消費者的健康帶來危害。在現(xiàn)實情況中，諸如許多小型食品加工作坊的食品加工者由于對食品營養(yǎng)成分和法律知識的匱乏，導致了在食品加工過程中進行了非法添加，是相關(guān)行為實施者在追求經(jīng)濟利益的過程中，因疏忽或無知所導致的食品安全問題的表現(xiàn)。

2.2食品欺詐問題

食品欺詐問題是行為實施者為了獲取經(jīng)濟利益而有意為之的食品安全問題。值得指出的是，食品欺詐并不一定會損害消費者的健康，比如用馬肉來代替牛肉，健康的馬肉依然是可放心食用的，只是這種“掛牛頭，賣馬肉”的行為，一是使得消費者用較為昂貴的牛肉的價格支付購買了較為低廉的馬肉的價值，給消費者帶來了效用上的損失；二是使得牛肉的來源變得不可追溯從而增加了食品安全的風險，因此食品欺詐不一定影響生命和健康，但是它同樣是一種惡劣的、值得我們?nèi)土P并制止的行為。

2.3食品風險問題

食品風險問題是行為實施者無意且是在追求非經(jīng)濟利益目的的過程中產(chǎn)生的食品安全問題。目前對于轉(zhuǎn)基因食品的爭論就可以歸納為社會對食品風險問題的擔憂。轉(zhuǎn)基因食品是人類科技發(fā)展史上的新生事物，但是，由于轉(zhuǎn)基因食品屬于一種功能基因被移入另一機體中的情況，但經(jīng)歷了這種過程的基因的功能是否會有過敏、中毒、抗性等副作用，其所蘊含的安全隱患并不是開發(fā)轉(zhuǎn)基因食品的研究者所有意創(chuàng)造的。因此，對轉(zhuǎn)基因食品的爭論，具有明顯的食品風險問題的特質(zhì)。

2.4食品防護問題

食品防護問題是實施者為追求非經(jīng)濟利益目的而有意造成的食品安全問題。長期以來美國所采取的食品防護政策，就是為了抵御來自恐怖襲擊的一項措施，以防止恐怖分子通過污染食品進而對美國的公民健康和國家安全造成危害。值得注意的是，食品欺詐問題和食品防護問題雖然都是行為實施者有意為之，但是在動機上還是迥異的。造成食品欺詐問題的行為實施者其目的是追求經(jīng)濟利益，意在“取利”而不在“取命”，只是這“取利”的過程存在對公共安全和公眾健康造成危害的可能。與之相反，食品防護問題面對的是以危害國家安全和公眾健康為目的行為實施者，如恐怖分子，因此在食品防護問題上，必須動用國家機器來對導致食品防護問題的實施者進行鎮(zhèn)壓。

3　對細分的食品安全問題的治理對策

由前述分析可知，不同的細分食品安全問題是因為行為實施者不同的行為意圖和行為動機所引致的，因此，在食品安全細分矩陣的框架下，對食品安全的治理必須先根據(jù)實際情況，分析具體的食品安全問題隸屬于那種細分食品安全問題，從而根據(jù)相應的細分食品安全問題，在治理上對癥下藥。對于每種細分食品安全問題的治理方法可總結(jié)為以下四個方面：

3.1食品質(zhì)量問題的治理要以管為主，重在引導

類似“生產(chǎn)者是食品安全的第一責任人”的思想，主要應該歸為針對食品質(zhì)量問題的治理思想。食品質(zhì)量問題產(chǎn)生于行為實施者的逐利但無意，由于無意隨時可能引發(fā)食品安全問題，因此必須在源頭就盡可能地降低因無意帶來損害的可能。基于食品質(zhì)量問題是無意為之的前提，對此類細分食品安全問題的治理應以管為主，重在教育、宣傳和引導，從而在接納行為實施者逐利目的的基礎上，引導行為實施者形成對可能造成食品安全問題的行為的清晰認知，使其在逐利的過程中能夠感知到一些食品生產(chǎn)行為對消費者健康的危害，從而自覺地尊重生產(chǎn)守則與社會道德，保證食品的質(zhì)量。

3.2食品欺詐問題的治理要以罰為主，重在規(guī)制

對食品欺詐的食品安全問題的治理，由于在行為實施者處于無知狀態(tài)時有關(guān)部門已經(jīng)進行了教育和引導，因此，對于明知故犯、逐利而有意的行為，必須采取嚴格的懲罰措施，所以，食品欺詐問題應是食品安全重點治亂所主要關(guān)注的細分食品安全問題類別。

3.3食品風險問題的治理要先入為主，重在預防

“風險社會”的概念告訴我們，如果對有可能爆發(fā)的危害不加以防范，任由逐利者不斷地去冒險，那么這些逐利者獲得的經(jīng)濟利益越大，則公眾與社會暴露在危害中的風險也就越大。因此，凡事預則立，為了防止這些有可能發(fā)生的危害的爆發(fā)，我們必須通過相關(guān)部門采取措施，建立有效的事前預警機制來做到防患于未然，避免因為社會整體知識的局限而引發(fā)重大的社會事件，使公眾生命健康和國家安全遭到損害?，F(xiàn)實中對于轉(zhuǎn)基因食品安全性的討論，進而形成的對轉(zhuǎn)基因食品的謹慎認識，進而有效的遏制了社會風險的爆發(fā)，就是防范食品風險問題的一個成功案例。

3.4食品防護問題重在國家提供的公共服務的保護

食品防護問題是整個社會和國家所面臨的問題，因此單一的個人、組織和部門無法通過監(jiān)管來解決此類問題帶來的危害。因此，必須通過國家的力量，由國家向社會和公眾提供諸如國防等公共物品來保證對食品防護問題的預防和解決，即通過國家提供公共物品的方式向社會供給足夠的食品安全。

綜上所述，單一地通過監(jiān)管并不能解決全部的食品安全問題。如表2所示，監(jiān)管，或者說利用規(guī)制來進行重點治亂，只能對逐利而有意為之的食品安全問題，即食品欺詐形成有效遏制，而對于食品質(zhì)量問題、食品風險問題和食品防護問題，監(jiān)管會顯得與相應的情況不相適應，表現(xiàn)為：一方面，監(jiān)管對于食品質(zhì)量問題來說行之過重，容易遭到行為實施者的反抗或不配合，從而影響食品安全治理的效果；另一方面，監(jiān)管對于食品風險問題和食品防護問題又顯得螳臂當車，無法左右整個社會層面的治理。因此，當我們要對食品安全問題實行監(jiān)管時，必須要先對照所面對的問題是否屬于監(jiān)管所能應對的范疇，即分析所面對的問題是否屬于食品欺詐問題這一細分食品安全問題分類，否則，我們必須依靠引導或者更大層面的國家支持來完成對相應食品安全問題的治理。

表2　細分食品安全問題的治理對策

4　結(jié)論及對策建議

4.1結(jié)論

通過本文分析，得到以下5點結(jié)論：首先，食品安全問題是可以細分的。根據(jù)行為實施者的行為目的和行為動機，可以將食品安全問題細分為食品質(zhì)量問題、食品欺詐問題、食品風險問題和食品防護問題四個細分分類；其次，食品質(zhì)量問題是由行為實施者逐利而無意的行為造成，對此類問題的監(jiān)管應以教育和引導為主；再次，食品欺詐問題是行為實施者逐利而有意的行為所致，對此類問題的監(jiān)管應以處置和懲罰為主；第四，食品風險問題是行為實施者有害而無意的行為引起，政府必須制定有效的預警機制對相關(guān)的社會風險進行有針對性的防范；最后，食品防護問題是行為實施者有害且有意行為的結(jié)果，必須通過國家提供公共服務的方式來進行治理，保證食品安全的供給。

4.2對策建議

基于短期內(nèi)我國多部門監(jiān)管的格局無法打破的境況，對我國食品安全問題的治理提出以下3點對策建議：第一，在監(jiān)管中引入分類治理的思想。我國的部門監(jiān)管體制設計比較適合分地域、分類型的監(jiān)管使得治理和監(jiān)管主體能夠?qū)⒁粋€地域或者一個類型的問題從始至終的負責到底，不會出現(xiàn)監(jiān)管到半途就轉(zhuǎn)手給其他部門的情況。如農(nóng)業(yè)主管部門主要監(jiān)管由逐利而無意引起的食品質(zhì)量問題、食藥監(jiān)部門主要監(jiān)管由逐利而有意引起的食品欺詐問題、風險評估機構(gòu)主要應對食品風險問題、國家安全部門來負責食品防護問題。這樣的分工準確定位了監(jiān)管的對象，從而能夠明確找到對應的監(jiān)管主體，并且保證了對相關(guān)問題的一管到底，符合我國的部門監(jiān)管體制設置。第二，細化監(jiān)管的概念，定位監(jiān)管的領(lǐng)域。對食品安全的監(jiān)管，只能對應于逐利而有意的食品欺詐問題才能奏效，因此不能將監(jiān)管作為治理食品安全問題的萬金油，把一切發(fā)生在食品安全問題上的責任都歸咎于監(jiān)管。要根據(jù)細分食品安全問題的性質(zhì)和特點，準確定位所面臨的食品安全問題的細分門類，適合采用監(jiān)管的，就毫不猶豫地根據(jù)法律與法規(guī)進行處罰；若不適合采用監(jiān)管的，則還得通過其他部門的配合實現(xiàn)對食品安全的治理。第三，基于對細分食品安全問題治理的模式，搭建食品安全共同治理的平臺。不同的細分食品安全問題對應著不同的實施治理的機構(gòu)和部門，因此，若對食品安全采用細分食品安全問題分類的辦法來應對食品安全問題，則可以將農(nóng)業(yè)主管部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、風險管理部門和國家安全部門等相關(guān)的國家管理主體統(tǒng)一到對食品安全問題的治理中來，從而能夠形成對食品安全的共同治理的初步格局?！?/p>

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(責任編輯李婷婷)

Thought on Food Safety Subdivision and Its Governance

SU Yi-qing，F(xiàn)AN Yan-hong，WANG Zhi-gang

(School of Agricultural Economics and Rural Development，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

The article pointed out that the food safety was divisible.Through dimension of executor’s intention and motivation，we divided food safety problems into food quality，food fraud，food safety and food defense.Furthermore，the article proposed government countermeasures according to each subsection.Finally，suggestions about the current food safety governance were proposed.

food safety subdivision；regulation；common governance

國家社會科學基金重大項目“供應鏈視角下食品藥品安全監(jiān)管制度創(chuàng)新研究”(項目編號：11&ZD052)。

蘇毅清(1986—)，男，博士研究生，研究方向：食品經(jīng)濟學、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學。

范焱紅(1992—)，女，碩士研究生，研究方向：食品經(jīng)濟學。