李巖

摘 要：隨著依法治國(guó)的理念在人們心里越扎越深，各行各業(yè)的健康發(fā)展都離不開法律制度的支持，而特殊教育的發(fā)展更需要以法制為基礎(chǔ)。中美兩國(guó)法律文化在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的差異是顯而易見的，因此，本文從中美兩國(guó)法律文化的本質(zhì)淵源方面、實(shí)踐方面、結(jié)構(gòu)體系方面著手，進(jìn)行比較兩國(guó)特殊教育法規(guī)的異同。目的在于促進(jìn)特殊教育的發(fā)展，完善國(guó)家殘疾人法制建設(shè)，推動(dòng)《特殊教育法》的制定。

關(guān)鍵詞：法律文化；特殊教育法制；法制比較

一、法律文化的內(nèi)涵

在我國(guó)，不同的學(xué)者對(duì)法律文化的界定有不同的觀點(diǎn)，他們的主要觀點(diǎn)主要為：

孫國(guó)華教授認(rèn)為，法律文化是包含在社會(huì)精神文明之內(nèi)的，是法律思想、經(jīng)驗(yàn)和有關(guān)法的制定、法的適用等的法律技術(shù)以及法的進(jìn)步內(nèi)容等的反應(yīng)。它具有很大的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值；

武樹臣教授認(rèn)為，法律文化首先是人類文化的一部分，當(dāng)然應(yīng)該包括法律思想、法律制度、法律設(shè)施等一系列法律活動(dòng)及其成果。它繼承過去的法律成果，又在現(xiàn)實(shí)中不斷實(shí)踐屬于社會(huì)上次建筑的部分；同時(shí)，杜萬華先生則認(rèn)為：“法律文化是關(guān)于法律產(chǎn)生、發(fā)展以及運(yùn)行機(jī)制的各種觀念的總和?！盵 ]

基于他們理論基礎(chǔ)之上本文認(rèn)為法律文化既是社會(huì)上層建筑中一系列法律文化成果的總和又是法律運(yùn)行機(jī)制各種觀念的總和，它是人們進(jìn)行法律活動(dòng)的行動(dòng)指引反過來又促進(jìn)法律活動(dòng)的前進(jìn)發(fā)展。因此，本文具體的從法律文化中的法律本質(zhì)淵源、實(shí)踐、結(jié)構(gòu)體系方面比較中美特殊教育的法制。

二、特殊教育法制中法的本質(zhì)淵源的比較

1.物質(zhì)本源論：社會(huì)物質(zhì)生活條件決定著法的內(nèi)容

正如馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中所說：“你們的觀念本身是資產(chǎn)階級(jí)的生產(chǎn)關(guān)系和所有制的產(chǎn)物，正像你們的法不過是被奉為法律的你們這個(gè)階級(jí)的意志一樣，而這種意志的內(nèi)容是由你們這個(gè)階級(jí)的物質(zhì)生活條件來決定的?！盵 ]由此得知，法律是一定社會(huì)物質(zhì)生活條件所決定的階級(jí)意志的體現(xiàn)。我國(guó)的特殊教育法制的本質(zhì)淵源是和社會(huì)物質(zhì)生活條件相對(duì)應(yīng)的，經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展是特殊教育法制發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也即是我國(guó)特殊教育法制發(fā)展的本質(zhì)淵源。

2.我國(guó)特殊教育法制的本質(zhì)淵源

通過特殊教育法制發(fā)展的不同階段，來反映出我國(guó)特殊教育法制的本質(zhì)淵源，同時(shí)也體現(xiàn)出我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)思想是我國(guó)人民從未間斷的事業(yè)。

第一階段：特殊教育的法律條文主要有：1951年10月，中央人民政府頒發(fā)《關(guān)于學(xué)制改革的決定》，這是我國(guó)特殊教育成為社會(huì)主義教育事業(yè)的一個(gè)組成部分的開始。1957年4月，教育部發(fā)布《辦好盲童、聾啞學(xué)校的幾點(diǎn)指示》。

第二階段：十一屆三中全會(huì)以后，涉及特殊教育的相關(guān)法律條文主要有：1982年12月，《中華人民共和國(guó)憲法》第 45條第一次把殘疾人的特殊教育寫進(jìn)了憲法。1986年4月，通過的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第9條第二款的規(guī)定。 1990年12月，通過的《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》第三章規(guī)定了殘疾人教育方面的有關(guān)內(nèi)容，第一次在法律中明確提出殘疾人有受教育的權(quán)利。

第三階段：1994年頒發(fā)的《殘疾人教育條例》是我國(guó)第一部有關(guān)殘疾人的專門性國(guó)務(wù)院制定的法規(guī)?！稐l例》對(duì)不同類型、級(jí)別的組織機(jī)構(gòu)、課程設(shè)置、教學(xué)模式等進(jìn)行了規(guī)定，并就特殊教育教師、物資條件、獎(jiǎng)罰制度等做了相應(yīng)的規(guī)定。這一階段以《殘疾人教育條例》的頒布為起點(diǎn)，陸續(xù)頒布?xì)埣踩私逃嚓P(guān)事項(xiàng)，標(biāo)志著我國(guó)特殊教育立法進(jìn)入了專項(xiàng)立法階段。

三個(gè)階段的發(fā)展是和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系的。建國(guó)初期國(guó)家經(jīng)濟(jì)、文化、科技仍受建國(guó)前落后狀態(tài)的影響。同時(shí)，人民的生活舉步維艱，很難有精力去發(fā)展教育；改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，國(guó)家和人民有經(jīng)濟(jì)去發(fā)展教育，因此對(duì)教育的各個(gè)方面考慮的比較全面。同時(shí)，以前制定的教育法制滿足不了現(xiàn)實(shí)的需要，因此，這一時(shí)期的教育法制處于發(fā)展階段；第三階段時(shí)特殊教育處于專項(xiàng)發(fā)展階段，對(duì)特殊教育的組織機(jī)構(gòu)、教師問題、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰問題做了具體規(guī)定。這和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，意識(shí)到教育的重要性，全面重視教育息息相關(guān)。從殘疾人教育法制發(fā)展的階段，可以推出我國(guó)殘疾人教育緊緊和我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)的，以馬克思的物質(zhì)本源論為基礎(chǔ)的。

3.美國(guó)特殊教育法制的本質(zhì)淵源

1975年，美國(guó)國(guó)會(huì)制定了殘疾兒童教育法，這部教育法的全名是《所有殘疾兒童教育法》它的主要目的有四個(gè)方面：確保所有殘疾兒童都能接受免費(fèi)的、合適的公立教育；確保殘疾兒童及其父母或監(jiān)護(hù)人的權(quán)利受保護(hù)；幫助州和地方政府為所有殘疾兒童提供教育做好準(zhǔn)備；評(píng)估并確保為殘疾兒童所做出的努力的有效性。1986年對(duì)此部法律進(jìn)行修改為《所有殘疾兒童教育法》。主要目標(biāo)是為了改變殘疾嬰幼兒的早期教育制定的。此外，該法案還為各州患有發(fā)展遲緩或殘疾的學(xué)齡前兒童提供早期干預(yù)服務(wù)。1990年國(guó)會(huì)再次將其更名為《殘疾人教育法》，該法最為重要改變是對(duì)教育對(duì)象的稱謂，用個(gè)人（individuals）取代“兒童”（children），用“有缺陷”（with disability）取代“障礙”（handicapped）。這些詞語(yǔ)的變化表明在看待殘疾個(gè)體時(shí)態(tài)度上的改變，開始從更為人性的角度看待殘疾人。[ ]1997年針對(duì)《殘疾人教育法》實(shí)施多年來存在的問題，國(guó)會(huì)最終審議通過了對(duì)《殘疾人教育法》的綜合性修正案?！稓埣踩私逃ā沸拚戈P(guān)鍵性的內(nèi)容主要包括：殘疾學(xué)生的紀(jì)律問題、殘疾學(xué)生的個(gè)別化教育計(jì)劃、殘疾學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)、提高對(duì)殘疾兒童的期望值，促進(jìn)其學(xué)業(yè)成就等。在此基礎(chǔ)上，新世紀(jì)的首次修訂將法案更名為《2004年殘疾人教育促進(jìn)法》內(nèi)容主要圍繞教師的素質(zhì)問題、殘疾學(xué)生的紀(jì)律和懲罰問題以及殘疾人教育的撥款等問題。[ ]它一開始就注重特殊兒童的權(quán)利保障，家長(zhǎng)參與。

因此，美國(guó)殘疾人教育法雖然經(jīng)過不同階段、不同內(nèi)容的修改但都是圍繞一個(gè)中心----權(quán)利平等而進(jìn)行的，從而也反映出美國(guó)特殊教育法制的本質(zhì)淵源即以自然法理論、權(quán)利和正義為基礎(chǔ)的維護(hù)殘疾兒童受教育權(quán)的思想。從美國(guó)特殊教育法制不同階段的演進(jìn)也可以反映出來。

4.中美特殊教育法制的本質(zhì)淵源比較

從中美兩國(guó)法的本質(zhì)來分析，我國(guó)的法律制度，受限于一定的物質(zhì)發(fā)展水平。殘疾人教育方面的有關(guān)法制是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而不斷發(fā)展前進(jìn)的。從1951年10月，《關(guān)于學(xué)制改革的決定》中涉及殘疾人教育的內(nèi)容顯示，這是我國(guó)首次正式的對(duì)殘疾人教育進(jìn)行的規(guī)定。這種規(guī)定并無多少實(shí)質(zhì)性的具體內(nèi)容。然而，這和我國(guó)處于建國(guó)初期經(jīng)濟(jì)水平低的國(guó)情相適應(yīng)的；而國(guó)務(wù)院于1994年8月頒發(fā)的《殘疾人教育條例》明確提出殘疾人教育是國(guó)家教育事業(yè)的組成部分?！稓埣踩私逃龡l例》對(duì)不同的組織機(jī)構(gòu)、課程設(shè)置情況、教學(xué)模式等進(jìn)行了規(guī)定，并就特殊教育教師、物資條件投入、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰等做了相應(yīng)的規(guī)定?！稓埣踩私逃龡l例》是我國(guó)第一部有關(guān)殘疾人的專項(xiàng)行政法規(guī)。這期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)已得到了快速發(fā)展，因此，對(duì)殘疾人教育的發(fā)展也更具體。美國(guó)的殘疾人教育法是在1954年布朗訴托皮卡教育委員會(huì)案的背景下興起的，其所傳達(dá)的平等思想對(duì)殘疾兒童的教育產(chǎn)生了巨大影響。殘疾兒童家長(zhǎng)和支持者們開始質(zhì)疑：“平等地享受教育的權(quán)利，這一原則為什么不能應(yīng)用在殘疾兒童身上？”此后，在他們不懈努力下，60年代以后殘疾兒童的教育權(quán)逐步得到法律認(rèn)可?？梢哉f，美國(guó)的殘疾兒童教育法就是在平等教育思想下興起的。

三、特殊教育法制中實(shí)踐方面的比較

1.程序上表現(xiàn)出政府優(yōu)先與法律優(yōu)先的差異

由于各方面的差異中美兩國(guó)在法律的設(shè)置方面會(huì)有異同，但是保護(hù)每個(gè)公民的權(quán)利與自由、實(shí)現(xiàn)人人平等、建設(shè)法治國(guó)家的目的是相同的。我國(guó)國(guó)情比較復(fù)雜，在建設(shè)法治國(guó)家的過程中需要結(jié)合具體情況采取相應(yīng)的措施。因此行政人員在處理事務(wù)中的程序方面和美國(guó)大不相同。在某些行政案件中表現(xiàn)出政府優(yōu)先于法律的現(xiàn)象，我國(guó)政府執(zhí)法中可以直接對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查后可以直接對(duì)相對(duì)人的行為定性，需要時(shí)還可以直接進(jìn)行行政處罰。而這些行為不必直接向法院獲得許可，相對(duì)人在這個(gè)過程中不服時(shí)，只能事后向法院提出“行政訴訟”。提起行政訴訟后，法院才對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，然后做出判決[ ]，從而可以說政府的“判決”行為走在了法院的判決前面。

在美國(guó)為了保障每個(gè)人的自然權(quán)利、防止政府濫用職權(quán)，所有的政府部門的行為都要受到法院的管轄和制約，美國(guó)各級(jí)政府也都非常服從法院的管轄。立法、行政、司法三權(quán)之間制約與平衡，從而使各個(gè)權(quán)利得到更好的發(fā)揮。為了保護(hù)權(quán)利建設(shè)法治國(guó)家，即使存在程序方面的不合理也是不允許的。因此有人稱美國(guó)為訴訟大國(guó)，一點(diǎn)也不奇怪。

中美在這方面的差異在特殊教育法制方面也是一致的。美國(guó)殘疾人教育法是在1954年布朗訴托皮卡教育委員會(huì)案的背景之下開始的。因此，教育程序也深深影響特殊教育的實(shí)踐方面的程序。在布朗案的影響下，針對(duì)教育中存在的不公平現(xiàn)象，殘疾兒童家長(zhǎng)和維護(hù)公民權(quán)利的律師等開始起訴州和地方學(xué)校，認(rèn)為將殘疾兒童排除于公立學(xué)校之外的做法違反了美國(guó)《憲法》規(guī)定的公民平等受教育的權(quán)利。在他們的推動(dòng)下，60年代以后殘疾兒童的教育權(quán)逐步得到法律認(rèn)可，有關(guān)殘疾兒童教育的立法逐漸增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有關(guān)特殊教育的單行法規(guī)與相關(guān)法規(guī)超過百部，州的立法更多。這充分表明了法律的權(quán)威大于一切，政府的每次行為都要有法律依據(jù)。只要是違反法律規(guī)定的行為都是錯(cuò)誤的，符合法律的行為都能夠得到保護(hù)。

但從平等的角度來維護(hù)自身權(quán)利去抗拒政府部門的事例卻少之又少。由于我國(guó)政府事務(wù)繁忙，有很多事務(wù)需要管理，在政府規(guī)劃中特殊教育方面的份額會(huì)相對(duì)減少，因此在保障殘疾人教育權(quán)利落實(shí)方面會(huì)有欠缺的。而法院對(duì)政府的計(jì)劃是無權(quán)干預(yù)的。這一方面表現(xiàn)出中美兩國(guó)法律思想、法律文化的差異在生活實(shí)踐中的體現(xiàn)，另一方面表現(xiàn)出我國(guó)的法制還有更深遠(yuǎn)的道路需要開辟。

2.特殊教育法規(guī)內(nèi)容規(guī)定不同

我國(guó)特教法規(guī)涉及的教育內(nèi)容多為一般性規(guī)定缺少具體細(xì)節(jié)，雖對(duì)違法行為雖明確規(guī)定了法律責(zé)任，但對(duì)違法主體缺乏有力的制裁，對(duì)被侵害者缺乏相關(guān)的實(shí)質(zhì)性救濟(jì)措施和手段。1994年《殘疾人教育條例》第44條第三款 規(guī)定，以及《殘疾人保障法》第59條第一款 的規(guī)定。其中“一定比例”“有關(guān)部門或單位”等都屬于“軟法”彈性法規(guī)，對(duì)實(shí)際操作帶來困難。雖然我國(guó)有關(guān)殘疾人的法規(guī)有很多進(jìn)步之處，但是由于明確程度不夠，難以取得理想的效果。當(dāng)沒有明確的法律依據(jù)時(shí)，特殊教育執(zhí)行者只憑借自身的能力和思想對(duì)特殊教育進(jìn)行主觀臆斷 ，由此造成殘疾人權(quán)益的落實(shí)還是有待加強(qiáng)的。

而美國(guó)有關(guān)的特教法規(guī)規(guī)定卻非常具體明確。如1970年《身心障礙教育法案》主要內(nèi)容有：聯(lián)邦教育署內(nèi)設(shè)立殘疾兒童教育與訓(xùn)練局（Bureau for Education and Training for the Handicapped ）；授權(quán)聯(lián)邦教育署辦理殘疾教學(xué)媒體等。2002年的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》（No Child Left Behind ）除了增加教育投資外，還主要涉及了教育公平問題，要求縮小處境不利學(xué)生與同齡人之間的成績(jī)差距，提高弱勢(shì)群體學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)。[ ]1997年《殘疾個(gè)體教育法修正案》規(guī)定對(duì)接受特殊教育的對(duì)象進(jìn)行心理教育評(píng)估過程，對(duì)他們進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，以提供相適應(yīng)的教育。政府進(jìn)行資金支持，美國(guó)聯(lián)邦通過法令和財(cái)政撥款管理特殊教育，且教育經(jīng)費(fèi)逐漸增加。

法規(guī)規(guī)定的具體化、細(xì)化及一系列保障措施的提出，都為特殊教育的落實(shí)提供了保障。因此，有必要對(duì)我國(guó)特殊教育法制的規(guī)定要求具體、明確及內(nèi)容提供保障性措施。

四、比較的意義所在

1.平和心態(tài)，不可直接“移植”

比較的價(jià)值在于發(fā)展自己，只有認(rèn)識(shí)到自己的不足才能更好的改正自己。但是，不可急于求成，要明白事物的發(fā)展是個(gè)過程，以平和的心態(tài)對(duì)待。在吸收優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到物質(zhì)文明、精神文明的不同，不可直接“移植”照抄照搬。盡管美國(guó)殘疾人教育法取得了積極成效，但是仍然存在著一些問題。比如殘疾人的教育經(jīng)費(fèi)方面，由于殘疾人教育涉及的方面較廣，國(guó)家不可能面面俱到進(jìn)行撥款，國(guó)家根據(jù)某些標(biāo)準(zhǔn)決定撥款多少，而這會(huì)導(dǎo)致?lián)芸畹膬r(jià)值沒有真正發(fā)揮出來。

2.區(qū)域試點(diǎn)，校區(qū)負(fù)責(zé)制

新事物的成長(zhǎng)總有個(gè)過程，在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上結(jié)合實(shí)際，努力尋找適合自己的模式。由于我國(guó)殘疾人較多，應(yīng)該從特殊教育法制的立法和執(zhí)行方面進(jìn)行探索。首先，充分發(fā)揮殘疾人聯(lián)合大會(huì)的作用，目的在于為殘疾人教育法制的完善獻(xiàn)言獻(xiàn)計(jì)。然后，建立試點(diǎn)區(qū)域，選擇含有特殊教育專業(yè)學(xué)校和地方政府同時(shí)管理，一方面殘疾人教育權(quán)利會(huì)更高質(zhì)量、高效率落實(shí)，另一方面使高校師生理論與實(shí)踐相結(jié)合。與此同時(shí)，建立高校與政府相互促進(jìn)的制度，如財(cái)政補(bǔ)助，充分發(fā)揮師生積極性。

3.致力于《特殊教育法》的建立

我國(guó)雖然建立了有關(guān)特殊教育的政策法規(guī)，但是這些法規(guī)是零散分布的，直到1994年《殘疾人教育條例》的出臺(tái)，我國(guó)才建成歷史上第一部有關(guān)殘疾人教育的專項(xiàng)法規(guī)，雖然相比之前有很大的進(jìn)步，但是為了保障殘疾人教育權(quán)益特別是殘疾兒童教育權(quán)益，需要將特殊教育納入國(guó)家制度體系之中，建立《特殊教育法》與《義務(wù)教育法》平等的地位?！短厥饨逃ā窇?yīng)包括終身教育的理念。同時(shí)，規(guī)范社會(huì)、學(xué)校、家庭的責(zé)任，建立相互監(jiān)督、制約的機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)資源效率的最大化。維護(hù)特殊人員的教育權(quán)利，激發(fā)潛能，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)個(gè)體的社會(huì)價(jià)值。

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