曾湘泉　楊　濤　劉　華

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兼并重組、所有制與產(chǎn)能過剩
——基于山西省煤炭去產(chǎn)能困境的案例分析

曾湘泉楊濤劉華

以山西省為例，深入分析了煤炭資源整合政策對國有煤炭企業(yè)產(chǎn)能過剩的影響，及其化解產(chǎn)能過剩的困境。兼并重組中的政府干預(yù)、國有企業(yè)的擴張誘發(fā)了國有煤炭企業(yè)的產(chǎn)能過剩和債務(wù)上升的結(jié)果，而沉重的債務(wù)壓力和國有企業(yè)政策性負擔(dān)、信貸預(yù)算軟約束進而又導(dǎo)致國有煤炭產(chǎn)能退出困難。最后從短期、中期和長期的角度，提出了控制新增產(chǎn)能、引導(dǎo)產(chǎn)能退出和完善政府職能定位以及深化國有企業(yè)改革等一系列去產(chǎn)能的政策建議。

兼并重組； 政府干預(yù)； 國有企業(yè)； 去產(chǎn)能

一、文獻綜述

學(xué)術(shù)界對產(chǎn)能過剩的產(chǎn)生機制的分析包括兩個主流分支：一類是市場因素導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩，包括由于總需求下降導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩(國務(wù)院發(fā)展研究中心，2015)②國務(wù)院發(fā)展研究中心：《當(dāng)前我國產(chǎn)能過剩的特征、風(fēng)險及對策研究》，《管理世界》2015年第4期。；信息不對稱造成的“投資潮涌”(林毅夫，2010)③林毅夫、巫和懋、邢亦青：《“潮涌現(xiàn)象”與產(chǎn)能過剩的形成機制》，《經(jīng)濟研究》2010年第10期。；行業(yè)進入壁壘低、退出壁壘高的特征導(dǎo)致產(chǎn)能過剩(谷書堂和楊蕙馨，1999④谷書堂、楊蕙馨：《從進入退出角度對重復(fù)建設(shè)的考察》，《南開學(xué)報》1999年第5期。；曹建海，2001⑤曹建海：《現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論與我國城市土地產(chǎn)權(quán)制度研究》，《首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)學(xué)報》2001年第6期。；張東輝和徐啟福，2001⑥張東輝、徐啟福：《過度競爭的市場結(jié)構(gòu)及其價格行為》，《經(jīng)濟評論》2001年第1期。；王立國和高越青，2014)。其中，曹建海(2001)，張東輝和徐啟福

(2001)認為專用性資產(chǎn)退出障礙、銀行債務(wù)退出障礙影響了企業(yè)退出由此會導(dǎo)致行業(yè)過度競爭。另一類是體制性因素導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩，周黎安(2004)*周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作》，《經(jīng)濟研究》2004年第6期。認為地方官員存在政治晉升錦標(biāo)賽，為了政績增加具有較強的動力推動地區(qū)投資和經(jīng)濟增長，導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)。江飛濤等(2012)*江飛濤、耿強、呂大國、李曉萍：《地區(qū)競爭、體制扭曲與產(chǎn)能過剩的形成機理》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2012年第6期。從體制扭曲和地區(qū)競爭的角度分析了地區(qū)投資補貼造成了產(chǎn)能過剩。此外，企業(yè)也面臨體制性退出障礙，政府、內(nèi)部員工、體制不完善等造成的障礙也會影響企業(yè)退出(曹建海，2001；張東輝和徐啟福，2001)。

一些文獻從所有制角度分析了不同所有制企業(yè)產(chǎn)能過剩的差別。科爾奈(2007)*科爾奈：《社會主義體制——共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟學(xué)》，張安譯，北京:中央編譯出版社，2007年。認為在社會主義體制下國有企業(yè)的投資饑渴癥會在社會主義轉(zhuǎn)型經(jīng)濟下進一步加劇，在改革中國家下放管理權(quán)使投資決策分散化，但是仍未建立起利潤動機和財務(wù)預(yù)算的自我控制體系，造成國有企業(yè)的投資動機進一步加強。國內(nèi)學(xué)者主要從政府為國有企業(yè)提供土地、信貸、補貼等支持政策等角度進行了分析，認為這種內(nèi)部成本外部化(王立國、農(nóng)媛媛，2014)*王立國、農(nóng)媛媛：《產(chǎn)能過?；鈱Σ摺獓竺つ客顿Y擴張誘因分析》，《首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)學(xué)報》2014年第5期。導(dǎo)致了產(chǎn)能過剩。另外一些研究基于委托代理理論分析國有企業(yè)可能產(chǎn)生產(chǎn)能過剩的原因，如張維迎和馬捷(1999)*張維迎、馬捷：《惡性競爭的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)》，《經(jīng)濟研究》1999年第6期。認為國有企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離導(dǎo)致國有企業(yè)經(jīng)營者追求個人目標(biāo)最大化與企業(yè)效益最大化的偏離，導(dǎo)致惡性競爭。

一些文獻研究了兼并重組與企業(yè)過度投資的關(guān)系，這對理解產(chǎn)能過剩有參考作用。政府出于促進就業(yè)、增加稅收和救助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)等目標(biāo)實施干預(yù)會導(dǎo)致國有企業(yè)的過度投資(陳信元、黃俊，2007*陳信元,黃俊：《政府干預(yù)、多元化經(jīng)營與公司業(yè)績》，《管理世界》2007年第1期。；張洪輝和王宗軍，2010*張洪輝,王宗軍：《政府干預(yù)、政府目標(biāo)與國有上市公司的過度投資》，《南開管理評論》2010年第3期。)。對煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的研究較少，鄭銳鋒(2015)*鄭銳鋒：《當(dāng)前我國煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的原因及對策簡析》，《煤炭經(jīng)濟研究》2015年第12期。認為政府的需求刺激政策直接導(dǎo)致需求逆周期急劇增長后“斷崖式”下跌，煤炭企業(yè)受固定成本和退出成本大的影響，難以及時調(diào)整生產(chǎn)導(dǎo)致了產(chǎn)生周期性過剩，此外，煤炭行業(yè)投資存在“潮涌”導(dǎo)致了過度投資。

綜上所述，已有研究對政府干預(yù)導(dǎo)致產(chǎn)能過剩已經(jīng)形成共識，政府為了財政收入、就業(yè)和GDP增長以及獲得政績，會采取政府補貼、信貸支持、土地優(yōu)惠等經(jīng)濟干預(yù)方式促進企業(yè)擴大投資，并且國有企業(yè)在擴大投資和產(chǎn)能過剩中產(chǎn)生了重要影響。但政府主導(dǎo)的兼并重組對產(chǎn)能過剩的影響的研究較少，本文將側(cè)重分析兼并重組中政府行政干預(yù)以及國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩問題。

二、政府主導(dǎo)的兼并重組導(dǎo)致了產(chǎn)能過剩

從理論上分析，政府主導(dǎo)的兼并重組導(dǎo)致產(chǎn)能過剩有兩大根源，一是政府行政干預(yù)直接企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營導(dǎo)致生產(chǎn)擴張，二是國有企業(yè)所有權(quán)不明晰導(dǎo)致了國有企業(yè)產(chǎn)能擴張。

政府行政干預(yù)下的兼并重組直接導(dǎo)致了國有企業(yè)的產(chǎn)能增長。地方政府為了做大GDP和做強產(chǎn)業(yè)規(guī)模，有激勵擴大企業(yè)規(guī)模打造大型骨干企業(yè)，提高特色產(chǎn)業(yè)全國排名，會通過財政、稅收等多種經(jīng)濟手段鼓勵企業(yè)做大規(guī)模和兼并重組，而在經(jīng)濟手段效果較慢時傾向采取行政干預(yù)手段促進“關(guān)小上大”，通過審批制度、準(zhǔn)入制度等關(guān)閉規(guī)模小的企業(yè)，干預(yù)重組資產(chǎn)價格，任命國企負責(zé)人、直接為國有企業(yè)下達兼并重組和產(chǎn)量增長目標(biāo)等行政手段干預(yù)兼并重組以促進產(chǎn)量增長。而實際地方政府往往以淘汰落后產(chǎn)能、彌補市場失靈、發(fā)揮政府宏觀調(diào)控和發(fā)揮社會主義公有制集中力量辦大事優(yōu)勢等多種名義實施行政干預(yù)。一般而言，政府行政干預(yù)下的兼并重組以國有企業(yè)為主體，國有企業(yè)易于直接控制,兼并重組速度快，在短期會集中大量資源，由于政府對產(chǎn)品市場需求變化預(yù)測及反應(yīng)滯后,直接為國有企業(yè)設(shè)置不切實際的增長目標(biāo)，忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、市場需求環(huán)境和經(jīng)營風(fēng)險，導(dǎo)致了國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的過快增長，最終必然造成產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。

國有企業(yè)所有權(quán)不明晰帶來的委托代理問題和預(yù)算軟約束,導(dǎo)致了國有企業(yè)盲目擴張和產(chǎn)能過剩。國有企業(yè)所有者缺位導(dǎo)致了內(nèi)部人控制問題，國企負責(zé)人有動機擴大企業(yè)規(guī)模，一方面企業(yè)規(guī)模越大，國有企業(yè)負責(zé)人的行政級別也越高，另一方面，企業(yè)規(guī)模越大國有企業(yè)負責(zé)人掌控資源越多，由此帶來的職務(wù)消費等私利越多。因此國有企業(yè)的所有權(quán)不明晰會導(dǎo)致人員規(guī)模擴張。此外，國有企業(yè)面臨信貸預(yù)算軟約束，因為國有資產(chǎn)歸全民所有，信貸機構(gòu)會將地方政府乃至中央政府作為背書人，給國有企業(yè)信貸的風(fēng)險較低，由此國有企業(yè)能夠獲得大量資金，具有產(chǎn)能迅速擴張的能力，而且由于存在預(yù)算軟約束，在面臨供過于求、自身債務(wù)高企的情況下，國有企業(yè)沒有自我約束機制迅速降低產(chǎn)量，產(chǎn)能退出困難。

在此次煤炭資源整合中，政府主要以行政手段強力推進兼并重組，政策具有強烈的行政干預(yù)色彩。政府設(shè)立的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)使90%以上的民營、集體煤炭企業(yè)被兼并或關(guān)閉，政府還指定七大國有企業(yè)作為兼并主體*七大煤企為：山西焦煤集團、潞安集團、晉煤集團、陽煤集團、同煤集團、山西煤炭運銷集團有限公司和山西煤炭進出口集團有限公司。，劃分山西省18個礦區(qū)并配置給各個整合主體，最終國有企業(yè)兼并了1084座礦井，占兼并總量的70%以上*趙靜、陳玲、薛瀾：《地方政府的角色原型、利益選擇和行為差異——一項基于政策過程研究的地方政府理論》，《管理世界》2013年第2期。。此外，對于兼并資源價款，政府行政規(guī)定的兼并價格遠低于市場價格,使大量被兼并民營煤炭企業(yè)投資遭受損失。對兼并重組企業(yè)，政府也給予了諸多政策支持，包括包括國家層面的市場融資、出口經(jīng)營權(quán)、信貸支持、中央預(yù)算內(nèi)投資支持與專項資金支持等，以及山西省的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金支持等十項支持政策*山西省人民政府：《關(guān)于加快推進煤礦企業(yè)兼并重組的實施意見》(晉政發(fā)〔2009〕23號)，http://www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n8321663/n8322659/n8335888/n8338542/8684925.html.訪問時間:2016年4月16日。。政策執(zhí)行迅速，山西省要求“九月底全部完成正式協(xié)議簽訂，十月底基本完成主體企業(yè)到位和證照過戶換發(fā)工作，十一月份全部通過驗收”*山西省人民政府網(wǎng)站：“山西省煤礦企業(yè)兼并重組敲定‘時間表’”，http://www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n8322053/n8324962/n9824718/9857663.html.訪問時間:2016年4月25日。。同時，對各市實施關(guān)閉煤礦、兼并重組責(zé)任落實進行考核，對未完成的評為不合格*山西省人民政府：《山西省人民政府辦公廳關(guān)于下達2009年全省安全生產(chǎn)考核指標(biāo)和考核辦法的通知》(晉政辦發(fā)〔2009〕29號).http://www.shanxigov.cn/n16/n1203/n1866/n5130/n31265/7293163.html。訪問時間：2016年5月3日。，強力推進資源整合。

政府強行推動的煤炭資源重組政策導(dǎo)致了一場大規(guī)模的國有化運動，并造成了產(chǎn)能的急劇擴張。一方面，政府設(shè)定煤礦兼并價格、給予政策支持，扭曲了市場的作用，使國有企業(yè)借勢擴張。一些國有煤炭企業(yè)原本面臨部分礦井資源枯竭的局面，在政府全力打造“航母大艦”的政策下迅速擴張。如山西焦煤集團在資源整合中提出產(chǎn)量過億噸和銷售收入超千億元的目標(biāo)*焦煤集團：“山西省煤炭資源整合順利推進 走進新煤炭時代”，http://www.sxcc.com.cn/html/xwdt/hyzx/content/2010/11/19/958.html.訪問時間:2016年5月5日。。同煤集團提出“讓所有的整合重組煤礦都具有大礦風(fēng)范”，將大同、朔州、忻州等地的78座煤礦整合成30座，并按照一井一面100萬噸以上規(guī)模進行技改升級*同煤集團：“同煤集團“十二五”發(fā)展轉(zhuǎn)型回眸”，http://www.dtcoalmine.com/101251/101298/92557.html.訪問時間:2016年5月6日。。整合后井田面積增加27%，資源儲量增加34.5%，年產(chǎn)能增長25%*中國人民共和國國土資源部網(wǎng)站：“全國人大代表，同煤集團董事長、黨委書記張有喜訪談錄”，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201303/t20130312_1189412.htm.訪問時間:2016年5月7日。。另一方面，國有企業(yè)整合小煤礦不僅出于搶占煤炭資源的目標(biāo)，而且承擔(dān)著執(zhí)行政府下達的資源整合的任務(wù)，政府實施劃區(qū)資源整合的目的就是防止兼并主體爭搶好的資源而不整合資源少、質(zhì)量差的煤礦，通過劃區(qū)兼并重組落實兼并主體的責(zé)任，要求國有企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，“不許挑肥揀瘦”，實際上出現(xiàn)了大量“拉郎配”現(xiàn)象*中國人民共和國國土資源部網(wǎng)站：“今年年底山西省將全面完成煤礦重組整合工作”，http://www.mlr.gov.cn/kczygl/kczh/201012/t20101228_808170.htm.訪問時間:2016年5月8日。。在兼并重組后，煤炭行業(yè)非但沒有淘汰落后產(chǎn)能，反而大幅增加了對整合礦井的技術(shù)改造與設(shè)備投資，這些新增產(chǎn)能會在隨后幾年逐步釋放出來，最終導(dǎo)致產(chǎn)能快速增長。

圖1　20082014年煤炭企業(yè)固定資產(chǎn)

三、化解產(chǎn)能過剩之困——退出障礙

資源整合政策導(dǎo)致山西省國有煤炭企業(yè)產(chǎn)能迅速擴張，但市場卻無法化解產(chǎn)能過剩，出現(xiàn)了產(chǎn)能增加、超能力生產(chǎn)的現(xiàn)象，如同煤集團，2016年其生產(chǎn)計劃是年生產(chǎn)1.85億噸，同比增加400萬噸，超過了2015年該企業(yè)的煤炭產(chǎn)量*上海煤炭交易中心：“煤市大佬2016目標(biāo)產(chǎn)量不降反增？”，http://www.shcce.com/news/30175/50603.html.訪問時間:2016年5月11日。。為什么山西國有煤炭企業(yè)化解產(chǎn)能如此困難，即使在面臨虧損產(chǎn)量也難以下降，這在于國有企業(yè)面臨嚴(yán)重的退出障礙，包括國有企業(yè)整合礦先期投資導(dǎo)致的債務(wù)負擔(dān)、國有企業(yè)承擔(dān)就業(yè)等政策性負擔(dān)、政府逆市場救助以及銀行信貸導(dǎo)致的預(yù)算軟約束。

債務(wù)負擔(dān)沉重與在建產(chǎn)能逐步釋放，決定了山西省國有煤炭企業(yè)去產(chǎn)能存在重大矛盾，“以量補價”等超產(chǎn)現(xiàn)象是企業(yè)的無奈選擇，這是造成山西省煤炭行業(yè)比其他省份更加困難、化解產(chǎn)能過剩更為棘手的主要原因。國有煤炭企業(yè)已經(jīng)對整合礦進行了大量投資，由此一方面必須要運轉(zhuǎn)機械設(shè)備以維護性能，另一方面還要支付銀行等利息，如果限產(chǎn)只會加劇虧損，反而使整合礦保持生產(chǎn)更為合算，只要生產(chǎn)單位煤炭的邊際收入高于邊際變動成本，企業(yè)就會不斷擴產(chǎn)。另外，限產(chǎn)停產(chǎn)會讓其他企業(yè)、其他省煤炭企業(yè)搶走市場，因此山西省國有煤炭企業(yè)去產(chǎn)能面臨困難。例如山西省國有煤炭企業(yè)的16座煤礦，因未履行核準(zhǔn)手續(xù)擅自生產(chǎn)被叫停，這16座煤礦分別隸屬于晉煤(4座)、同煤(3座)、焦煤(4座)、陽煤(3座)、晉能集團(1座)、平朔集團(1座)，合計產(chǎn)能達到7940萬噸/年*上海煤炭交易中心：“緊急通知！關(guān)于加強山西省煤礦依法合規(guī)安全生產(chǎn)”，http://www.shcce.com/news/30175/50601.html.訪問時間:2016年5月11日。。對于國有煤炭企業(yè)不降產(chǎn)能，山西省采取行政手段，要求同煤、焦煤、陽煤、潞安、晉煤集團所屬整合煤礦，一律進行停產(chǎn)停建整頓，時間不少于1個月*上海煤炭交易中心：“緊急通知！關(guān)于加強山西省煤礦依法合規(guī)安全生產(chǎn)”，http://www.shcce.com/news/30175/50601.html.訪問時間:2016年5月11日。。

國有企業(yè)擔(dān)負維持就業(yè)等政策性負擔(dān)，由此政府也會為其提供財政支持，這都增加了產(chǎn)能退出的難度。山西煤炭行業(yè)有近百萬的從業(yè)人員，其中70萬多人就職于省屬的五大煤炭集團*山西省人民政府網(wǎng)：“抓住安置職工這個難點——五論山西煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，http://www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n8322053/n8342514/19457585.html.訪問時間:2016年5月12日。，考慮職工家屬數(shù)量達到幾百萬人口，如果因產(chǎn)能過剩而限產(chǎn)停產(chǎn)，職工就業(yè)和社會穩(wěn)定會受到嚴(yán)重影響，因此國有煤炭企業(yè)即使虧損也會繼續(xù)生產(chǎn)，只要獲得營業(yè)收入就能養(yǎng)活企業(yè)和職工。此外，由于國有企業(yè)改革不徹底，煤炭行業(yè)的國有企業(yè)仍承擔(dān)企業(yè)辦社會的職能，為職工提供養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、供水、供電等諸多社會職能。山西省煤炭財政收入主要來源于國有煤炭企業(yè)，在國有煤炭企業(yè)困難的情況下，政府會優(yōu)先考慮救市而不是產(chǎn)能退出。政府救助本地國有企業(yè)還出于與其他產(chǎn)煤大省競爭的考慮，以免煤炭市場被其他地區(qū)煤炭企業(yè)占領(lǐng)。為了救助煤炭企業(yè)，山西省政府出臺了支持煤炭企業(yè)特別是國有煤炭企業(yè)的措施，自從2013年以來，先后實施“煤炭20條”，“煤炭17條”，取締違規(guī)收費、取消省級行政事業(yè)收費；推進煤炭資源計稅方式改革，降低稅率；暫停征收“兩金”，合計減輕企業(yè)負擔(dān)320多億元，噸煤降低成本40元，這主要使國有煤炭企業(yè)受益*山西省政府：《2016年山西省政府工作報告》，http://www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n8321693/n8321813/19351023.html.訪問時間:2016年5月12日。，政府還在促進國有企業(yè)融資、與國有大型電力企業(yè)簽訂合同等方面做了大量扶持工作。相比國有企業(yè)，私營企業(yè)沒有政策性負擔(dān)，在產(chǎn)能過剩的情況下會采取放假、裁員等措施降低成本，失業(yè)人員會逐步進入社會，因而根據(jù)市場降低產(chǎn)能相對靈活。

國有煤炭企業(yè)還面對來自銀行的預(yù)算軟約束，即使債務(wù)高企但仍能獲得銀行授信，這進一步加劇產(chǎn)能退出障礙，而私營煤炭企業(yè)因缺乏銀行信貸產(chǎn)能已經(jīng)逐步退出。山西省省長李小鵬在2016年兩會上表示，2015年省屬五大煤炭集團負債率2015年達81.79%，每家企業(yè)的貸款都在千億以上*山西省人民政府網(wǎng)站：“‘寒冬’下的堅守——新常態(tài)下的山西煤炭走勢分析”，http://www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319657/n8324722/19463252.html.訪問時間:2016年5月13日。，但仍然獲得銀行的信貸，其主要原因是國有企業(yè)的擔(dān)保人是地方政府，銀行給予國企信貸支持的風(fēng)險低于民營煤炭企業(yè)，因此銀行對山西煤炭國有企業(yè)整體的授信額度余地很大，例如截止到2015年9月末，同煤集團有銀行授信額度合計1812億元，其中還有995億元剩余未用*南方周末：“晉煤告急：收編大批民營煤企，如今萬億巨債纏身”，http://www.infzm.com/content/116613.訪問時間:2016年5月13日。。而私營煤炭企業(yè)信用等級低不僅不會獲得銀行的貸款，而且面臨銀行抽貸，在無法獲得信貸和其他流動性時企業(yè)將會停產(chǎn)。因此山西省停產(chǎn)的煤炭企業(yè)，主要還是中小民營煤炭企業(yè)。

四、總結(jié)：建立化解產(chǎn)能長效機制

山西省的案例分析表明，政府出于促進煤炭安全生產(chǎn)和GDP增長的目標(biāo)，通過行政手段強力推行煤炭兼并重組，利用國有企業(yè)與政府天然的緊密聯(lián)系，給予國有煤炭企業(yè)擴張機會與政策任務(wù)，迅速兼并安全性低的小煤礦，建立了國有大型煤礦的煤炭產(chǎn)業(yè)格局，但由于政府的直接行政干預(yù)和國有企業(yè)本身的所有權(quán)不清晰、預(yù)算軟約束等體制缺陷導(dǎo)致了國有煤炭企業(yè)產(chǎn)能大幅擴張、債務(wù)負擔(dān)沉重。在煤炭價格下跌的大背景下，債務(wù)負擔(dān)、維護社會穩(wěn)定的政策負擔(dān)、信貸預(yù)算軟約束等阻礙了國有煤炭產(chǎn)能的退出?；饷禾慨a(chǎn)能過剩還需要深刻認識我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和世界能源市場的影響，經(jīng)濟下行壓力使我國對包括煤炭在內(nèi)的能源總體需求下降；國家重視環(huán)保和清潔能源發(fā)展，煤炭總體需求會繼續(xù)下降；國際油價持續(xù)低迷為石油進口增長提供了有利條件，替代了國內(nèi)部分煤炭需求，會持續(xù)帶來煤炭產(chǎn)能過剩壓力。本文認為，“十三五”時期，我國煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過剩是一項相當(dāng)艱巨的任務(wù)，為此，要堅持短期和中長期相結(jié)合的策略。

在短期要是嚴(yán)控新增產(chǎn)能、治理不合規(guī)產(chǎn)能并淘汰落后產(chǎn)能。首先，政府嚴(yán)格控制土地和煤炭資源審批權(quán)限，對于新建煤礦和擴增產(chǎn)能，原則上應(yīng)不再批準(zhǔn)。其次，對于環(huán)保、安全、技術(shù)等方面達不到標(biāo)準(zhǔn)的違規(guī)煤礦和不具備政府審批生產(chǎn)權(quán)限的煤礦，要停產(chǎn)并依法進行治理，對無法達到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，責(zé)令關(guān)閉、撤銷和退出。

中期要積極引導(dǎo)企業(yè)產(chǎn)能退出、促進市場化兼并重組等方式化解產(chǎn)能過剩。第一，對于安全生產(chǎn)條件復(fù)雜，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低、技術(shù)與規(guī)模化水平低、長期虧損、停產(chǎn)的企業(yè)，從人員分流、信貸等方面予以支持。第二，積極推動市場化兼并重組。在當(dāng)前各省實施的化解產(chǎn)能過剩的兼并重組中，政府應(yīng)減少直接干預(yù)兼并重組，讓市場發(fā)揮決定土地、礦產(chǎn)等要素價格的作用，尊重市場交易主體以自愿方式開展重組，促使一些落后、過剩產(chǎn)能企業(yè)退出。

在長期要促進完善政府職能，推進國有企業(yè)改革，提高經(jīng)營自主性。一方面要加速政府職能轉(zhuǎn)變，推進市場化改革，進一步明確政府自身在市場經(jīng)濟中的職能定位。貫徹落實十八屆三中全會提出的，讓市場發(fā)揮在資源配置中起決定性作用的要求。通過制定政府干預(yù)的“正面清單”和“負面清單”，清晰界定政府維護市場秩序和提供公共服務(wù)的職能，防止各級政府官員為了政績刺激經(jīng)濟增長，扭曲市場資源配置機制行為的不斷發(fā)生。另一方面，要切實推進國有企業(yè)所有制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立基于預(yù)算硬約束的經(jīng)營機制。吸取1998年改革和一次次國有企業(yè)產(chǎn)能過剩的教訓(xùn)，切實推進國有企業(yè)分類管理，對于公益性行業(yè)，國家需要壟斷的行業(yè)直接由國有企業(yè)控制和經(jīng)營；對于市場化的行業(yè)徹底放開，政府不再干預(yù)經(jīng)營性國有企業(yè)的市場運營，國有企業(yè)以獨立市場主體參與市場競爭。推進股份制改革，建立并完善真正意義上的董事會制度和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，實施國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度，實現(xiàn)國有企業(yè)向完全競爭市場主體轉(zhuǎn)變。通過改革，走出國有企業(yè)周而復(fù)始的產(chǎn)能擴張和產(chǎn)能過剩的困境，徹底擺脫國有企業(yè)“盲目擴張——隱性失業(yè)——職工下崗——盲目再擴張——隱性失業(yè)——職工再下崗”的惡性循環(huán)。

[責(zé)任編輯：張愛琴]

Merging and Reorganization, Ownership and Coal Overcapacity——A Case Study Based on the Dilemma of Cutting Excessive Coal Capacity in Shanxi Province

ZENG Xiang-quanYANG TaoLIU Hua

(School of Labor and Human Resource, Renmin University of China, Beijing 100872, P.R.China)

This article analyses the effect of the coal resources integration policy on overcapacity in state-owned coal enterprises (SOE) in Shanxi province,and the dilemma of overcoming overcapacity.We conclude that the intervention of government in merging and reorganization and the expansion of SOE are key factors that lead to state-owned coal enterprises’ overcapacity and their heavy debt burdens.And the debts and policy burden the enterprises bears,together with the soft budget constraint, result in the difficulty of cutting excessive capacity for SOE.A series of policy recommendations on controlling expansion of production capacity,improving exit mechanism, and SOE reform are put forward from short-term,mid-term and long-term perspectives.

Merging and Reorganization; Intervention of Government; Ownership; Cut Excessive Industrial Capacity

2016-05-25

國家社科基金重點項目“推動實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)研究”(13AZD005)。

曾湘泉，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(北京100872)；楊濤，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院博士研究生(北京100872)；劉華，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院博士研究生(北京100872)。