陳建東+歐陽(yáng)一漪

[摘要]以問(wèn)題為導(dǎo)向的街區(qū)制的推廣，不能就問(wèn)題而談問(wèn)題，更要突出以人為本。要突出保障合法私權(quán)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的均衡，實(shí)現(xiàn)完善城市功能與提升街區(qū)活力的協(xié)調(diào)，尊重歷史沿革與滿足現(xiàn)實(shí)需求的統(tǒng)一，依法依規(guī)推進(jìn)，并有配套政策支撐，同時(shí)注重城市擴(kuò)張與街區(qū)提質(zhì)的戰(zhàn)略協(xié)同。

[關(guān)鍵詞]街區(qū)制；以人為本；權(quán)益；活力

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.084

2016年2月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）。作為中央城市工作會(huì)議的配套的政策性指導(dǎo)文件，其目的在于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃建設(shè)思路，加大城市病的預(yù)防和治理力度。文件明確指出要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，并逐步打開(kāi)已建成的住宅小區(qū)和單位大院，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，以解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題。筆者看來(lái)，推廣城市街區(qū)制、強(qiáng)化城市融通性和開(kāi)放性是我國(guó)城市發(fā)展的大勢(shì)所趨，雖然推廣街區(qū)制的政策導(dǎo)向是以城市問(wèn)題、城市病為出發(fā)點(diǎn)，但建設(shè)城市街區(qū)不能就問(wèn)題而談問(wèn)題，城市歸根結(jié)底是人的城市，推廣街區(qū)制更要突出以人為本。

1 關(guān)鍵點(diǎn)：保障合法私權(quán)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的均衡

推廣城市街區(qū)制被喻為“小區(qū)拆墻運(yùn)動(dòng)”，社會(huì)各界對(duì)此褒貶不一，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于權(quán)利和利益。以人為本，首先就是要以人的權(quán)益為本。減少推廣街區(qū)制的壓力和阻力，關(guān)鍵在于平衡業(yè)主利益與公共利益。

其一，以突出社會(huì)公平為前提。任何改革都會(huì)涉及利益之爭(zhēng)，縱觀整個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)的歷史，關(guān)于小區(qū)是開(kāi)放還是封閉，其實(shí)經(jīng)歷過(guò)漫長(zhǎng)的實(shí)踐與爭(zhēng)論，而開(kāi)放與否，都代表著政府對(duì)不同階層的利益選擇。我國(guó)的國(guó)體決定了政府代表最廣大人民群眾的利益，政府作為公共服務(wù)部門(mén)，要明確公共利益導(dǎo)向。目前，我國(guó)很多城市的高檔小區(qū)用它的自我封閉標(biāo)榜著富人的權(quán)益和“高大上”；而在很多普通的大型小區(qū)，自我封閉成為了開(kāi)發(fā)商的賣(mài)點(diǎn)和噱頭，卻帶給了居民實(shí)實(shí)在在的不方便和高生活成本。對(duì)此，城市規(guī)劃建設(shè)應(yīng)從廣大市民的利益和權(quán)益出發(fā)，打破精英階層對(duì)公共資源的壟斷，以公共利益為導(dǎo)向，而不是從少數(shù)人的利益出發(fā)。

其二，以保障合法私權(quán)為重點(diǎn)。推廣街區(qū)制的反對(duì)者主要是擔(dān)心自己的合法權(quán)利和利益得不到保障，認(rèn)為封閉式小區(qū)更有安全感、幽靜感和獲得感，而開(kāi)放的后果總是充滿不確定性的。他們擔(dān)心：開(kāi)放之后各色閑雜人等都涌進(jìn)來(lái)怎么辦？人流車(chē)流混雜交織還有幽靜可言嗎？我為小區(qū)房子和配套埋單，憑什么給外人用，等等。這些擔(dān)心其實(shí)也不無(wú)道理，在具體實(shí)施推進(jìn)過(guò)程中，要考慮各種實(shí)際情況，考慮各方利益，保障居民的合法權(quán)益。要充分考慮居民所擔(dān)心的問(wèn)題，盡可能營(yíng)造良好的生活環(huán)境，保障居民的生存權(quán)利，解決居民的后顧之憂。要遵循《意見(jiàn)》的本意，將封閉部分收縮到不影響城市公共功能的范圍，對(duì)于那些本來(lái)就對(duì)公共功能沒(méi)有影響的小區(qū)，不搞“一刀切”。對(duì)于開(kāi)放的小區(qū)，要在把城市道路通進(jìn)去以后重新設(shè)門(mén)禁，把單一門(mén)禁變?yōu)槎嚅T(mén)禁，并補(bǔ)償居民為開(kāi)放付出的成本。

2 立足點(diǎn)：完善城市功能與提升街區(qū)活力的協(xié)調(diào)

推廣街區(qū)制旨在疏通交通毛細(xì)血管，將小區(qū)道路納入市政交通，增加分散車(chē)輛的小支流，進(jìn)而改善城市交通，進(jìn)一步完善城市功能布局。雖然良好的城市交通可以節(jié)約居民的出行成本，提高出行效率，但城市交通只是城市生活的一部分，而且居民付出的開(kāi)放成本與獲得的交通改善并不一定能成正比，以至于居民對(duì)小區(qū)開(kāi)放的積極性不高。因此，要順利推進(jìn)城市街區(qū)制，必須讓居民看到更好的開(kāi)放前景，獲得實(shí)實(shí)在在的開(kāi)放收益。要突出完善城市功能與提升街區(qū)活力的協(xié)調(diào)，讓居民看到，街區(qū)制不僅僅是為了改善交通，更重要的是讓城市生活更美好。

其一，營(yíng)造開(kāi)放式社會(huì)。在城市規(guī)劃界廣為推崇的《美國(guó)大城市的死與生》一書(shū)指出：功能分區(qū)過(guò)于純粹的城市和大尺度的街區(qū)會(huì)給人帶來(lái)疏離感，而解決之道則是以街區(qū)代替小區(qū)，以融合代替割裂。現(xiàn)代城市應(yīng)該是開(kāi)放式的，以公共空間為載體，以公共服務(wù)為保障，以社區(qū)公共活動(dòng)為主要內(nèi)容。要著力構(gòu)建步行式社區(qū)，充分保障社區(qū)步行權(quán)益，為居民交往提供平臺(tái)和機(jī)會(huì)，促進(jìn)鄰里和諧。要促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展，讓社區(qū)不再是單純的“睡城”，而是千姿百態(tài)、生機(jī)勃勃的完整社會(huì)。

其二，繁榮社區(qū)文化。自我封閉的小區(qū)帶來(lái)了城市居民在文化心理上的缺失，小區(qū)用途僅限定在居住這一功能上；自我封閉的大院雖然自成一體，但割裂城市文化，固化了生存空間。因此，推廣城市街區(qū)制，不僅在于打通城市交通網(wǎng)絡(luò)，更應(yīng)著力豐富社區(qū)文化生活，通過(guò)文化功能的創(chuàng)造和提升，實(shí)現(xiàn)“詩(shī)意的棲居”。一是要豐富社區(qū)文化活動(dòng)，突出社區(qū)個(gè)性，突出地方特色，著力打造常態(tài)化、節(jié)慶式的多元文化活動(dòng)。二是要增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識(shí)、民主意識(shí)和主體意識(shí)，鼓勵(lì)居民積極參與社區(qū)事務(wù)。三是要促進(jìn)社區(qū)治理多元發(fā)展。積極培育其他社區(qū)中介組織，充分發(fā)揮社區(qū)多元主體的作用，建立政府、社區(qū)組織、非營(yíng)利性組織、社區(qū)成員單位及社區(qū)居民之間的多元互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型運(yùn)作模式[1]。

3 切入點(diǎn)：尊重歷史沿革與滿足現(xiàn)實(shí)需求的統(tǒng)一

城市單元的封閉與否都是歷史形成的，其存在一定有它的原因和合理性。當(dāng)前的推廣城市街區(qū)制要考慮城市發(fā)展的歷史沿革和地方特色、人文特色傳承，形式多樣地推進(jìn)街區(qū)的開(kāi)放與融合，努力形成城市特色和個(gè)性，融入獨(dú)特的城市文化。而不是將原來(lái)的建設(shè)模式推倒重來(lái)，搞大拆大建。

其一，以傳承居住文化打造開(kāi)放街區(qū)。中華民族尊重自然，強(qiáng)調(diào)天人合一，其單純、質(zhì)樸的文化精神在居住文化上打下了深刻的烙印。中國(guó)傳統(tǒng)的庭院文化不僅反映了人與自然的和諧，也突出了家族、團(tuán)隊(duì)的融洽。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，一個(gè)單位在很大程度上相當(dāng)于一個(gè)小社會(huì)，生老病死都由所服務(wù)的單位所負(fù)責(zé)，從工作到家庭生活，從幼兒園到食堂，一個(gè)單位就應(yīng)有盡有，因此圍繞單位就出現(xiàn)了一個(gè)個(gè)獨(dú)立的小團(tuán)體，“單位大院”由此而來(lái)[2]。這種居住文化突出了和諧、融洽，更重要的是承載了居民的心理訴求。但現(xiàn)代文明社會(huì)不應(yīng)該由一個(gè)個(gè)封閉的“小社會(huì)”構(gòu)成，街區(qū)制需要從“小社會(huì)”的內(nèi)部開(kāi)放轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械拇箝_(kāi)放。在推行街區(qū)制的過(guò)程中，應(yīng)著力將大型小區(qū)、單位大院轉(zhuǎn)變?yōu)樾⊥ピ?、小街巷。?duì)于不方便全面開(kāi)放的大型小區(qū)或大院，可以通過(guò)“過(guò)濾式滲透”的方式來(lái)分級(jí)調(diào)控交通通行，過(guò)濾掉一部分通行方式（如機(jī)動(dòng)車(chē)），而準(zhǔn)許另一些方式通行（如自行車(chē)和步行），盡可能地減少大型街塊對(duì)道路通達(dá)性的影響，同時(shí)又保證大型街塊內(nèi)部生活環(huán)境的適宜性。

其二，以突出地方特色融合心靈鄉(xiāng)愁。我國(guó)幅員遼闊，各地的居住特色也是千差萬(wàn)別，而這些差別也正是各地氣候條件、地理環(huán)境、人文特色、生活習(xí)慣等因素在居住環(huán)境上的反映，例如四川成都的寬窄巷子、北京的四合院、福州的三坊七巷等。這些特色民居是城市的歷史記憶，是城市重要的文化傳承。因此，推廣街區(qū)制要結(jié)合地方居住特色，小心呵護(hù)傳統(tǒng)居住文化，將中國(guó)傳統(tǒng)文化、地域文化融入城市街區(qū)規(guī)劃和設(shè)計(jì)，讓街道寬窄井然有序，特色民居優(yōu)雅和靜，著力打造常住居民的心靈故鄉(xiāng)，寄托居民的鄉(xiāng)愁。而完全沒(méi)有必要全盤(pán)向歐美學(xué)習(xí)，割裂中華民族的文化傳承，破壞居住的文化根基。

4 操作點(diǎn)：依法依規(guī)推進(jìn)與配套政策支撐的同步

街區(qū)制雖然代表著未來(lái)城市規(guī)劃的方向，但畢竟很多人已經(jīng)習(xí)慣了“封閉化”的小區(qū)生活模式，街區(qū)制推廣絕不可能一蹴而就。因此，打開(kāi)封閉小區(qū)和大院，必須在保障人民群眾主權(quán)利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)法治程序逐步實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，政府相關(guān)部門(mén)要及時(shí)完善與之相關(guān)的配套措施，確保居民生活質(zhì)量的不斷提升，保障產(chǎn)權(quán)利益不受侵害。

其一，依法依規(guī)，有序開(kāi)放。長(zhǎng)時(shí)期大體量的封閉式小區(qū)的出現(xiàn)，使街區(qū)制推廣面臨著法律、經(jīng)濟(jì)、習(xí)慣等諸多方面的問(wèn)題。將封閉住宅小區(qū)的內(nèi)部道路變成城市道路，實(shí)際上是將業(yè)主的私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)為公用。開(kāi)放小區(qū)和大院，需要找到法理上的突破口，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。要充分保護(hù)《物權(quán)法》賦予業(yè)主的權(quán)利，尊重業(yè)主的意愿和訴求。在逐步打開(kāi)住宅小區(qū)和單位大院時(shí)，要加強(qiáng)與業(yè)主溝通，認(rèn)真聽(tīng)取民意，考慮各種實(shí)際情況、利益關(guān)系，制定具體辦法，依法依規(guī)逐步推進(jìn)。在開(kāi)放程序上，因?yàn)樾^(qū)開(kāi)放涉及物權(quán)界定、管理權(quán)限、資金來(lái)源等諸多問(wèn)題，這些都需要有大量基礎(chǔ)性工作墊底，很難“一刀切”解決，要制定時(shí)間表，為可能引發(fā)的沖突和矛盾留足緩沖時(shí)間。

其二，配套保障，理順民意。一是要加大城市規(guī)劃的宣傳力度，讓小尺度開(kāi)發(fā)、街區(qū)制深入人心。對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)，拆除小區(qū)的圍墻，首先就是要拆除心中的“圍墻”，要打破城市小區(qū)和居民心中長(zhǎng)期的“封閉”意識(shí)。二是要加大社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，著力增加小區(qū)開(kāi)放收益，以抵銷(xiāo)開(kāi)放而付出的成本。三是要解決好開(kāi)放帶來(lái)的系列問(wèn)題，如安全、停車(chē)、物業(yè)管理、環(huán)境、住宅區(qū)內(nèi)公共空間利用等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，做到小區(qū)開(kāi)放以后安全有保障，生活有質(zhì)量，關(guān)系更融洽，社會(huì)更和諧。四是要制訂前瞻性的規(guī)劃，從政策、規(guī)劃和戰(zhàn)略層面明確對(duì)小尺度開(kāi)發(fā)的倡導(dǎo)與支持，優(yōu)先推進(jìn)與政府理念一致的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

5 調(diào)控點(diǎn)：城市擴(kuò)張與街區(qū)提質(zhì)的戰(zhàn)略協(xié)同

人是城市的核心要素，城市的發(fā)展應(yīng)以人的全面發(fā)展為根本目的。在城市發(fā)展的調(diào)控上，突出以人為本，就是要根據(jù)人的發(fā)展需要來(lái)控制城市發(fā)展規(guī)模，控制城市擴(kuò)張速度，并將關(guān)注的重點(diǎn)放在街區(qū)提質(zhì)上。

其一，適度控制城市擴(kuò)張，建設(shè)緊湊型城市。城市蔓延是城市病的最大誘因，控制城市的無(wú)序擴(kuò)張是控制和預(yù)防城市病的重要抓手，是整合城市功能、建設(shè)緊湊型城市的前提。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的快速城市化導(dǎo)致了城市的無(wú)序擴(kuò)張，導(dǎo)致了城市布局上的不合理，割裂了城市功能，進(jìn)而誘發(fā)交通阻塞、土地利用效率偏低、街區(qū)產(chǎn)業(yè)空心等城市病。基于此，應(yīng)著力推進(jìn)緊湊型城市建設(shè)，有效促進(jìn)城市功能的融合，強(qiáng)化城市土地的多效利用。要杜絕建設(shè)功能單一性的城市功能，如單一經(jīng)濟(jì)功能的開(kāi)發(fā)區(qū)，減少割裂的城市功能帶來(lái)的鐘擺式交通。

其二，著力推進(jìn)街區(qū)提質(zhì)，打造宜居型社區(qū)。城市街區(qū)制應(yīng)服務(wù)于人的工作與生活，讓城市更和諧，讓街區(qū)更幸福。城市政府在城市建設(shè)上應(yīng)平衡好城市擴(kuò)張與街區(qū)提質(zhì)之間的關(guān)系，通過(guò)建設(shè)開(kāi)放式街區(qū)來(lái)提高城市土地利用效率，來(lái)整合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，來(lái)營(yíng)造美好的城市生活。要將城市經(jīng)濟(jì)功能、文化功能、交通功能等導(dǎo)入居民小區(qū)，進(jìn)一步滿足居民的工作與生活需要。

參考文獻(xiàn)：

[1]柴斯羽，李增田.基于“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的社區(qū)治理研究[J].河北聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（3）：8-10.

[2]李張光.城市住宅建設(shè)街區(qū)制待破局[N].民主與法制時(shí)報(bào)，2016-02-28.