蔣淑慧

[摘要]生態(tài)文明建設(shè)需要全社會的共同參與。揚州在生態(tài)文明建設(shè)中，呈現(xiàn)出公眾參與的良好態(tài)勢，但有效性還不足。政府要積極發(fā)揮主導作用、不斷提高公眾參與意識、著力培育環(huán)保社會組織健康發(fā)展并積極探索社區(qū)參與建設(shè)的有效模式，從而形成揚州生態(tài)建設(shè)的強大合力。

[關(guān)鍵詞]揚州生態(tài)文明建設(shè)；公眾參與；有效性

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.205

生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，也是最普惠的民生福祉。為建設(shè)“環(huán)境美”新?lián)P州，揚州市始終堅持以生態(tài)文明為發(fā)展的基本理念，突破生態(tài)建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，探索生態(tài)建設(shè)長效機制。近年來，揚州在創(chuàng)建國家生態(tài)文明示范區(qū)和全國水生態(tài)文明城市中，呈現(xiàn)出公眾參與的良好態(tài)勢。

1 揚州公眾參與生態(tài)文明建設(shè)呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢

1.1 參與主體的多元化

近年來，隨著揚州經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型與政府職能的轉(zhuǎn)變，參與生態(tài)文明建設(shè)的多元主體已經(jīng)逐漸形成，主要包括：①利益受損群眾，出于維護自身環(huán)境權(quán)益的考慮，環(huán)境破壞所涉及的相關(guān)地區(qū)的群眾對環(huán)境保護的關(guān)注度高，參與意愿強烈，他們成為公眾參與的主力軍。②環(huán)保非政府組織（NGO），包括自然之友、綠家園志愿者等在內(nèi)的許多民間環(huán)保組織行動的多元化和專業(yè)化對推進公眾參與發(fā)揮了積極的作用。它們向公眾進行環(huán)境宣傳教育、對政府環(huán)保項目諫言獻策和監(jiān)督、致力于推動環(huán)境公益訴訟等，對政府的環(huán)境決策等產(chǎn)生積極影響。③專家學者，即掌握與環(huán)保議題相關(guān)的專業(yè)知識的人員。許多受到廣泛社會關(guān)注的環(huán)境問題最初是相關(guān)專家基于專業(yè)知識的判斷所引發(fā)而并非由普通民眾。④媒體工作者，他們對某一環(huán)境事件的連續(xù)報道和評論，加快了事件的傳播速度，擴大了事件的傳播范圍，進而形成具有影響力的地區(qū)性乃至全國性的公共“議題”，促發(fā)了更多的公眾關(guān)注和參與。⑤熱心公眾，指熱衷于參與環(huán)保的普通群眾。揚州的熱心公眾人數(shù)眾多，具有相對強烈的環(huán)保意識和興趣，他們的參與、支持推動許多環(huán)境問題的解決。他們也是生態(tài)文明建設(shè)的中堅力量。

1.2 參與方式的多樣化

隨著揚州社會經(jīng)濟的發(fā)展與民主政治的推進，民眾的參與意識、權(quán)利意識和法律意識逐步樹立。由于他們在生態(tài)文明建設(shè)中對環(huán)境保護的參與需求和參與方式經(jīng)常會構(gòu)成一對矛盾，出現(xiàn)某種張力，所以在實踐中會不斷開創(chuàng)新的參與方式，實現(xiàn)方式的多樣化成為解決矛盾的必然。目前，公眾在體制內(nèi)的參與方式包括：①“兩會”提案；②信訪；③聽證會；④座談會和研討會；⑤公眾意見調(diào)查（問卷調(diào)查、電話訪談等）；⑥環(huán)境行政復議；⑦環(huán)境公益訴訟等。這些方式的運用為公眾的具體參與提供了可行性，使其能夠在環(huán)境影響評價、環(huán)境行政許可、環(huán)境保護決策和執(zhí)法等方面發(fā)表自己的意見，將自己的利益和要求反映到政府的環(huán)境決策里。因此，“環(huán)保公眾參與不僅是維護自身利益的重要方式，而且由此使它獲得了政治內(nèi)涵”。

1.3 參與媒介的優(yōu)化

隨著民主現(xiàn)代化的完善和科技信息手段的進步，大眾傳媒不僅是政府信息公開的重要載體，也成為公眾利益表達和民主協(xié)商的公共空間。近年來，揚州市堅持定期公開區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況，在政府網(wǎng)站及主要媒體，逐月發(fā)布行政區(qū)域內(nèi)城市空氣質(zhì)量狀況及其排名；公開重點工業(yè)企業(yè)污染物排放與治污設(shè)施運行信息，及時公布污染源監(jiān)測信息；推進執(zhí)法信息公開，定期公布群眾舉報投訴重點環(huán)境問題處理情況和違法違規(guī)單位處理整改情況。揚州市民利用網(wǎng)絡(luò)論壇、BBS、MSN、QQ、微博、短信等網(wǎng)絡(luò)平臺參與環(huán)境事件的例子日益增多。網(wǎng)絡(luò)媒體的普遍運用使公眾不再是“沉默的大多數(shù)”，其所創(chuàng)造的自由表達空間擴大了公眾參與的機會，調(diào)動了公眾參與的能動性。

1.4 參與效果的改善

在政府職能轉(zhuǎn)型背景下，公眾對環(huán)境政策參與的合法性不斷增強，他們致力于以實際行動改變對政府制定和實施環(huán)境政策的影響僅流于形式的現(xiàn)狀，公眾參與的深度和廣度不斷擴展。就參與過程來看，揚州公眾參與從事后維權(quán)逐漸向事前或事中參與發(fā)展。公眾已不滿足于只有在環(huán)境破壞行為造成實際后果時才進行抗議和追責，他們努力“介入行政過程本身，成為公共決策有意義的參與者，通過參與維護自身利益，防止公權(quán)力指向侵害權(quán)利的錯誤方向，收到了‘防患于未然的效果”。就參與范圍來看，公眾在環(huán)境保護中的參與領(lǐng)域越來越廣，不是只針對某一重大環(huán)境事件或某種特定的環(huán)境污染或破壞。公眾參與的觸角已經(jīng)涉及城市和農(nóng)村，化學、物理和生物，大氣、水、噪聲和土地等多個種類和方面的環(huán)境保護。就參與結(jié)果來看，公眾參與對政府的政策制定和執(zhí)行逐漸產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

2 揚州公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的有效性不足與原因分析

2.1 我國公眾參與環(huán)境保護的法律保障總體相對滯后

完善的法律制度是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)最基本的保證。2015年7月2日國家環(huán)境保護部根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護法》通過了《環(huán)境保護公眾參與辦法》（以下簡稱“辦法”），并已于9月1日起開始施行。這是我國首個對環(huán)境保護公眾參與做出的專項規(guī)章。以此切實保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，暢通參與渠道，規(guī)范引導公眾依法、有序、理性參與，促進環(huán)境保護公眾參與更加健康地發(fā)展。新《辦法》的出臺、施行到公眾的具體實踐還需要政府、媒介與各界民眾作進一步的宣傳與學習。另外，現(xiàn)階段我國環(huán)境損害民事賠償和司法救濟體系尚不健全；缺乏具體可操作的環(huán)境污染損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范和管理機制；環(huán)境公共利益損失的索賠，缺乏法律支撐；環(huán)境法律對違法者的打擊和震懾力度不夠，公眾作為社會弱勢群體，一旦面對環(huán)境損害和環(huán)境糾紛，受污染群眾維護基本環(huán)境權(quán)益面臨很大困難。相關(guān)法律保障的相對遲緩與滯后限制了公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的熱情與進程。

2.2 公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的主體意識有待提高

當前，揚州公眾參與生態(tài)文明建設(shè)基本還停留在宣傳教育環(huán)保意識、參加有限的環(huán)境保護公益勞動、對自我行為進行約束等階段，而在協(xié)助政府制定環(huán)境政策、做好城市規(guī)劃、監(jiān)督和抵制污染環(huán)境的行為等方面作用還很有限。一份研究數(shù)據(jù)顯示，80%以上的公眾最近三個月沒有參加過環(huán)?；顒印Ｍ瑫r，公眾自主參與意愿不強，參加的人數(shù)太少，從眾心理表現(xiàn)突出，政府組織的較多，民眾自發(fā)組織偏少，公眾參與的組織性建設(shè)還不夠。人們對經(jīng)濟利益的追求遠遠超出對環(huán)境利益的關(guān)注，多數(shù)公眾對破壞環(huán)境的行為漠不關(guān)心，對破壞環(huán)境的生產(chǎn)方式和生活方式習以為常。絕大多數(shù)公眾對環(huán)境保護以及生態(tài)文明的認知深度和準確度均不足。一些公眾認為保護和治理環(huán)境的責任在于政府，而不是個人。甚至有一些公眾的生態(tài)消費意識較淡薄，經(jīng)常過度消費，給資源環(huán)境的凈化造成壓力。

2.3 環(huán)保組織作用有限

民間環(huán)保組織是推動環(huán)保事業(yè)發(fā)展的一支重要隊伍。經(jīng)調(diào)查，揚州市ENGO起步晚，發(fā)展慢，總體數(shù)量相對較少，現(xiàn)有各類ENGO僅二十三家，且近七成的力量在學生環(huán)保社團中，政府部門發(fā)起組建和民間自發(fā)組成的ENGO較少，且規(guī)模不大。揚州市ENGO成員有4000余人，全職人員不足20人，其余均為兼職人員；其中63%為在校大學生，37%為社會在職人員?？梢钥闯觯瑥臉I(yè)人員主要集中在學校，廣大社會在職人員參與的相對較少。近年來，揚州市的ENGO以及環(huán)保志愿者主要在開展環(huán)保專項研究和技術(shù)咨詢、環(huán)境宣傳和體驗活動、開展公益訴訟、專業(yè)調(diào)研為相關(guān)部門提供基礎(chǔ)資料支撐、宣傳與倡導環(huán)境保護等方面做了不少工作。一些“自上而下”的環(huán)保組織存在著組織的自主權(quán)力小、群眾志愿性參與不強、運作效率低等問題；有些“自下而上”的環(huán)保組織面臨組織擴展困難、資金有限、自身的組織能力不足等問題，主要依賴媒體影響環(huán)保政策和決策，直接向政府和企業(yè)提出意見和建議的渠道不暢通，影響相對有限。

3 大力推進揚州公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的建議

3.1 發(fā)揮政府的主導作用，正確引導和保障公眾理性有序參與

當前，揚州公眾環(huán)保社會力量的發(fā)育成長還在起步階段，不能獨立地成為生態(tài)文明建設(shè)的有效幫手。首先，政府環(huán)保部門要改變對公眾參與和社會力量“躲”“閃”“怕”的心態(tài)，要認識到公眾參與環(huán)保是群眾的權(quán)利，應(yīng)主動公開環(huán)境信息，并細化公開條目，及時、準確、全面地公開環(huán)境管理信息和環(huán)境質(zhì)量信息。同時積極推動企業(yè)環(huán)境信息公開，定期公布重點企業(yè)污染物排放信息，切實滿足公眾對環(huán)保事務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，要完善政府、企業(yè)、公眾三方對話機制，開辟有效的意見表達和投訴渠道，保證政府相關(guān)政策信息能夠及時傳達并得到貫徹執(zhí)行；要正確對待公眾參與給環(huán)保工作帶來的壓力，將壓力轉(zhuǎn)化為做好環(huán)保工作的動力。

3.2 強化生態(tài)文化教育，提高公眾參與的主體意識

影響公眾參與生態(tài)文明建設(shè)首要是轉(zhuǎn)變固有觀念，使公眾具有自覺的環(huán)境價值觀和環(huán)境保護意識。首先，要不斷創(chuàng)新宣傳方式，開展豐富多彩的全民環(huán)境宣傳活動。不斷改進宣傳內(nèi)容、形式和手段，豐富宣傳題材、風格和載體，做好環(huán)保主題宣傳、成就宣傳和典型宣傳；建設(shè)環(huán)境宣傳教育系列工程，通過理論研究、博物館建設(shè)、組織社會活動、環(huán)保教育、環(huán)保資源開發(fā)與共享和大眾傳媒環(huán)保傳播能力建設(shè)等系統(tǒng)工程建設(shè)，有針對性地開展環(huán)境政策和法制宣傳，提高公眾預防環(huán)境風險意識，鼓勵公眾依法參與環(huán)境公共事務(wù)，維護環(huán)境權(quán)益；支持環(huán)境文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵環(huán)境文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)，面向社會推出一批優(yōu)秀環(huán)保宣傳品。其次，要關(guān)注輿情，根據(jù)重大輿情動向有針對性地進行輿論引導。建立環(huán)境輿情收集機制，及時收集、分析市場環(huán)境輿情，為科學決策提供依據(jù)；加強環(huán)境新聞發(fā)布工作，健全新聞發(fā)言人制度，及時發(fā)布環(huán)境信息；規(guī)范新聞采訪工作，提高新聞傳播能力，不斷擴大環(huán)境信息的覆蓋面。最后，扎實開展群眾性生態(tài)文明創(chuàng)建活動，促進全民樹立正確的生態(tài)環(huán)境道德觀和價值觀；加強基礎(chǔ)教育、高等教育階段的環(huán)境教育和環(huán)境保護職業(yè)教育，推動環(huán)境教育納入國民素質(zhì)教育的進程；加強面向社會的培訓，構(gòu)建多層次、多形式、多渠道的民眾環(huán)境教育培訓機制，尤其要加大對各級黨政領(lǐng)導干部、學校教師和企業(yè)負責人的培訓力度，增強他們的環(huán)境意識和社會責任感。

3.3 著力培育和引導環(huán)保社會組織健康發(fā)展

當前，揚州環(huán)保社會組織的數(shù)量少、規(guī)模小，發(fā)展還不成熟，作用極其有限。因而既需要發(fā)展，也需要規(guī)范。首先，要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，把能夠由社會組織做的事情，通過委托、公助民辦、購買服務(wù)等方式，交給社會組織，提高社會資源利用效率和公共服務(wù)質(zhì)量；要制定和完善對社會組織服務(wù)管理的法規(guī)政策，確保其既發(fā)展得好又管理得好。其次，要努力改善環(huán)保社會組織發(fā)展的外部環(huán)境。制定培育扶持環(huán)保社會組織的發(fā)展規(guī)劃，推動環(huán)保社會組織健康發(fā)展。鼓勵環(huán)保社會組織積極開展相關(guān)活動，努力為環(huán)保社會組織的公益活動提供力所能及的支持；拓展環(huán)保社會組織的參與渠道，建立環(huán)保部門與環(huán)保社會組織之間定期的溝通、協(xié)調(diào)與合作機制；環(huán)保部門在制定政策時，也應(yīng)聽取環(huán)保社會組織的意見與建議，自覺接受咨詢和監(jiān)督。最后，加強環(huán)保社會組織的能力建設(shè)。加強環(huán)保社會組織的人才隊伍建設(shè)，開展多方面、多層次的業(yè)務(wù)培訓，提高環(huán)保社會組織的政策、業(yè)務(wù)水平和參與環(huán)境保護事業(yè)的能力；通過舉辦“優(yōu)秀環(huán)保社會組織”推選活動等形式，對運作規(guī)范、成績突出的環(huán)保社會組織給予適當鼓勵和資金支持；促進環(huán)保社會組織開展更多更廣泛的交流與合作。

3.4 積極探索社區(qū)參與生態(tài)文明建設(shè)的有效模式

社區(qū)參與是近年快速興起的一種社會參與新形式，可以調(diào)動基層廣泛的公眾力量、有效整合分散的公眾力量參與生態(tài)文明建設(shè)。目前，社區(qū)參與環(huán)保的模式已經(jīng)在很多國家和地區(qū)發(fā)揮了有效的作用，例如澳大利亞的社區(qū)咨詢委員會和社區(qū)土地關(guān)愛小組（流域管理）、英國的磋商會議和市民參與組織（水環(huán)境管理）等。在快速城市化發(fā)展的同時，揚州對社區(qū)參與環(huán)境保護的重視還不夠，社區(qū)參與水平也不高，目前很少有成熟的社區(qū)在參與環(huán)境保護的實踐。在科學構(gòu)建職能組織、完善參與制度、人員配備等方面尚未形成完善的社區(qū)參與體系。

總之，揚州的生態(tài)文明建設(shè)離不開全社會的共同參與。政府要積極發(fā)揮主導作用，正確引導和保障公眾理性有序參與，要加強公眾生態(tài)文化教育、提高公民參與的主體意識，培育和引導環(huán)保組織健康發(fā)展的同時積極探索社區(qū)參與的有效模式，努力營造揚州公眾參與生態(tài)文明示范城市建設(shè)的良好態(tài)勢。

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