賽錚

摘 要：保險公司重整程序是一個多方權(quán)力參與、相互博弈的過程。如何處理重整程序中行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系，將影響到保險公司重整程序能否順利進(jìn)行。我國保險公司重整程序中存在行政權(quán)“擴(kuò)張”與司法權(quán)“收縮”的現(xiàn)象，要想使權(quán)力結(jié)構(gòu)分配合理，應(yīng)注重行政權(quán)與司法權(quán)之間的均衡，在保險公司重整程序中，采取行政權(quán)實(shí)質(zhì)決策、司法權(quán)終局裁定的權(quán)力模式。只有合理處理行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，保險公司破產(chǎn)重整才能達(dá)到事半功倍的效果。關(guān)鍵詞： 保險公司；破產(chǎn)重整；行政權(quán)；司法權(quán)；權(quán)力均衡中圖分類號：DF411.92

文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

文章編號：1003-7217（2016）05-0133-07

保險公司破產(chǎn)重整時，會牽涉到多方利益，因此也是各方權(quán)力沖突的集中體現(xiàn)。“當(dāng)一種程序中存在多項權(quán)力運(yùn)行，并且法律未就主導(dǎo)權(quán)明確作出規(guī)定時，就容易引發(fā)爭議并進(jìn)而產(chǎn)生沖突。”[1]權(quán)力沖突的結(jié)果直接決定了重整程序的價值取向。正確處理保險公司破產(chǎn)重整中的權(quán)力沖突，均衡不同權(quán)力之間的關(guān)系，將有利于保險公司破產(chǎn)重整的順利進(jìn)行，對建構(gòu)我國保險公司破產(chǎn)制度具有重要意義。一、保險公司破產(chǎn)重整中的權(quán)力形態(tài)在保險公司破產(chǎn)重整中，保險監(jiān)督管理部門的監(jiān)管權(quán)和重整程序啟動后法院的司法權(quán)這兩種權(quán)力最受矚目。保險監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)來自于國家賦予的行政權(quán)的運(yùn)用，是國務(wù)院授權(quán)行政部門用來監(jiān)督管理保險市場，維護(hù)保險業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的一種權(quán)力。保險監(jiān)管部門在保險公司破產(chǎn)中扮演了重要角色?！捌飘a(chǎn)法發(fā)展的標(biāo)志之一是弘揚(yáng)破產(chǎn)法的私法精神”[2]，但是有鑒于保險公司作為金融機(jī)構(gòu)的特殊性，保險公司破產(chǎn)時對遵循債權(quán)人自治的立法精神在此處顯得不合時宜。在保險公司破產(chǎn)中，通常是保險監(jiān)管部門介入，而當(dāng)事人自治原則的適用受到保險監(jiān)管部門的制約?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第一百三十四條和《保險法》第九十條即體現(xiàn)了這點(diǎn)，債權(quán)人必須在經(jīng)過保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的同意之后才能向人民法院申請重整。“法院在保險公司重整中的司法權(quán)直接來自于司法是權(quán)利義務(wù)配置的最終裁決這一基本法理?！盵2]保險公司重整程序是一種司法程序。在一般的企業(yè)破產(chǎn)重整中，法院占主導(dǎo)地位。法院在企業(yè)重整中維護(hù)各方利益平衡發(fā)揮了重要作用，既是重整程序的主導(dǎo)者，又是重整中公共利益的維護(hù)者，還是重整多方利益的平衡者[3]。我國保險公司的破產(chǎn)重整由法院主導(dǎo)，《保險法》第一百四十九條規(guī)定，被整頓、被接管的保險公司可以由保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)向法院提出申請重整。但是實(shí)際上保險監(jiān)督管理部門對我國保險公司重整的干預(yù)范圍廣、影響深，造成了我國保險公司重整中行政權(quán)力的擴(kuò)張和司法權(quán)力的壓縮，使得法院在重整中維護(hù)各方利益平衡的作用大打折扣。我國保險公司破產(chǎn)重整有兩個特點(diǎn)：一是保險公司破產(chǎn)重整程序的啟動必須以保險監(jiān)管部門的許可為前提，這有別于一般企業(yè)由債權(quán)人或債務(wù)人向法院申請重整即可。二是保險公司在破產(chǎn)重整之前，有可能需要經(jīng)歷由保險監(jiān)管部門組織的整頓或接管程序，在經(jīng)歷了這類行政處置程序之后，保險公司再轉(zhuǎn)入破產(chǎn)司法程序，當(dāng)然，不是所有保險公司破產(chǎn)重整前都需要經(jīng)歷行政處置程序。保險公司的行政處置程序是對于存在較大風(fēng)險的保險公司所采取的一種行政處置的特殊手段。而司法權(quán)在這一階段中基本無用武之地?！靶姓幹贸绦蝮w現(xiàn)的是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于存在較大經(jīng)營風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)的一種特殊監(jiān)管手段，司法權(quán)在這一階段只可能在司法審查程序中被動地介入?！盵4]我國的法律對保險監(jiān)督管理部門在保險公司的行政處置程序中的監(jiān)督和約束非常有限，可以說基本沒有任何約束，再加上保險公司的專業(yè)技術(shù)等特點(diǎn)法院不甚了解，想要通過法院來對保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的行政處置權(quán)力加以約束基本上沒有可能，即使存在這種可能，在我國國情之下難度也是極大，司法權(quán)在行政權(quán)前做了讓步。二、對保險公司現(xiàn)實(shí)權(quán)力分配格局的理論解釋在我國保險公司破產(chǎn)重整程序中，能夠很清晰地感受到行政權(quán)的“主導(dǎo)”地位和司法權(quán)的“被動”地位，這一權(quán)力分配格局的存在有著一定的理論基礎(chǔ)。（一）金融監(jiān)管理論賦予了保險公司重整中行政權(quán)行使的正當(dāng)性所謂金融監(jiān)管“是指國家借由金融主管機(jī)關(guān)依相關(guān)法律規(guī)定，監(jiān)督與管理金融機(jī)構(gòu)之權(quán)力。其目的在于健全國家金融業(yè)務(wù)之經(jīng)營，保障存款人、投資人以及保戶之權(quán)益。并配合企業(yè)發(fā)展之需要，確保金融公平交易，防止金融弊端發(fā)生，以維護(hù)國內(nèi)金融秩序之安定性?！盵5]1.法律的不完備理論。該理論是美國哥倫比亞大學(xué)的德國法學(xué)家卡塔琳娜·皮斯托教授和倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)家許成鋼教授于2001年共同提出的概念。其核心思想是在現(xiàn)實(shí)社會中，法律常常是不完備的，需要將“剩余立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)”賦予監(jiān)管者進(jìn)行主動執(zhí)法，以達(dá)到最佳效果[6]。這一理論賦予了保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)在保險公司重整中行使監(jiān)管權(quán)?！坝捎诜傻牟煌陚?，剩余立法權(quán)及司法權(quán)在不同機(jī)構(gòu)之間的分配會影響執(zhí)法的有效性，這就引出了在立法者、法庭和監(jiān)管者三者之間進(jìn)行立法及執(zhí)法權(quán)的最優(yōu)分配取決于法律不完備性的程度及性質(zhì)，對導(dǎo)致?lián)p害的行為進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的能力，以及此種行為產(chǎn)生預(yù)期損害和外部性的大小?！盵7]基于保險行業(yè)的特殊性，保險公司破產(chǎn)制度的法律不完備性，甚至比其他行業(yè)更加明顯，為了保證破產(chǎn)制度的順利進(jìn)行，法律需要在破產(chǎn)中分配司法權(quán)與行政權(quán)，表現(xiàn)在保險行業(yè)中即體現(xiàn)為賦予了保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主動執(zhí)法權(quán)。這一做法彌補(bǔ)了法律不完備理論在保險公司破產(chǎn)制度中所體現(xiàn)的不足。2.監(jiān)管型政府興起理論。該理論由格萊澤和施萊弗提出，他們認(rèn)為，“作為法院被動式執(zhí)法和普通法遭到破壞時訴訟體制效率低的回應(yīng)，監(jiān)管可能比訴訟更加適宜。對于一個法制水平不是很發(fā)達(dá)的國家，法律或監(jiān)管約束均不是最優(yōu)策略，接受市場失靈可能比通過行政手段更為適宜。而在法律和秩序水平中等的國家，監(jiān)管是最優(yōu)策略。在法律和秩序水平極高的國家，社會才應(yīng)該依賴于私人訴訟而不是監(jiān)管?！盵8]從我國目前的保險公司法制來看，還沒有關(guān)于保險公司破產(chǎn)重整的專門立法，現(xiàn)有的相關(guān)立法也多是原則性的規(guī)定，顯然，我國保險公司破產(chǎn)制度的立法還不完善，屬于法律和秩序水平中等的國家，因此，按照該理論賦予保險監(jiān)督管理部門監(jiān)管職權(quán)是最優(yōu)策略。3.公共利益理論。公共利益理論是指為維持保險公司清償能力才能確保公共利益，因為政府在維護(hù)公共利益時，可以要求保險公司的清償能力與公共利益一致，因而要求保險公司提存準(zhǔn)備金、定期檢查、限制各種投資等。當(dāng)保險公司償付能力出現(xiàn)問題時，公共利益理論要求政府對保險公司采取整頓、接管等行政處置程序，力求化解保險公司的問題。因此，公共利益理論簡單地說就是政府為了維護(hù)公共利益，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益而賦予行政部門對保險公司進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。（二）金融穩(wěn)定與破產(chǎn)保險公司各方利益保護(hù)的平衡金融業(yè)是國家發(fā)展的重要基礎(chǔ)之一，影響范圍甚廣，攸關(guān)民生經(jīng)濟(jì)等。各國政府為避免金融體系因金融風(fēng)暴產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險，紛紛介入并導(dǎo)正金融秩序。作為金融行業(yè)“三駕馬車”之一的保險公司，其破產(chǎn)問題可能帶來的金融動蕩不容小覷?！?914年美國聯(lián)邦最高法院審理德國安聯(lián)保險公司訴劉易斯一案時判定，保險是一個‘影響公眾利益的行業(yè)?！盵9]正是因為保險公司的破產(chǎn)對金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定影響巨大，因此，在保險公司破產(chǎn)中政府須對其進(jìn)行監(jiān)管與行政干涉。破產(chǎn)制度作為一種法律程序，法院往往是依照法律制度以公正為立場作出裁定?！胺墒且环N理性、客觀、公正而合乎目的的規(guī)范”[10]，因此，更多考慮的是破產(chǎn)公司債務(wù)人、債權(quán)人等關(guān)系人利益的保護(hù)。保險監(jiān)督管理部門在處理保險公司破產(chǎn)時，更多考慮的是金融穩(wěn)定，而不是保險公司破產(chǎn)關(guān)系人的利益，帶有強(qiáng)烈的行政目的性與任意性。換言之，其實(shí)金融穩(wěn)定與破產(chǎn)保險公司各方利益保護(hù)之間的本質(zhì)是效率與平等的問題。國家在擬定政策時，都希望同時實(shí)現(xiàn)平等與效率，但事實(shí)上，“魚與熊掌不可兼得”。平等與效率難以兩全其美，兩者在選擇時還是要以效率為優(yōu)先考量，一個社會如果沒有效率，已經(jīng)陷入貧窮的困境，這時平等是沒有意義的。因此，在市場機(jī)制與政府管制間必須有所選擇時，保險公司還是被迫接受以政府監(jiān)管為主的效率。（三）行政權(quán)、司法權(quán)的固有屬性差異及其在保險公司重整中的體現(xiàn)一般來說，“行政權(quán)具有主動性，而司法權(quán)具有被動性?！盵11]行政權(quán)傾向于主動地干預(yù)社會大眾的生活與經(jīng)濟(jì)，而司法權(quán)采取的是“不告不理”。行政權(quán)帶有明顯的目的性，而司法權(quán)則是采取中立態(tài)度。“行政權(quán)在發(fā)展與變化的社會情勢中具有應(yīng)變性，司法權(quán)則具有穩(wěn)定性?！盵11]行政權(quán)會在社會變化與事物發(fā)展面前做出相應(yīng)的變化與之協(xié)調(diào)，而司法權(quán)則須保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)，這是由它的本質(zhì)決定的?！靶姓?quán)的價值取向具有效率優(yōu)先性，司法權(quán)的價值取向具有公平優(yōu)先性?！盵11]行政權(quán)貴在及時與高效，司法權(quán)貴在公正與準(zhǔn)確。總的來說，司法權(quán)力的行使是以維護(hù)社會成員個體權(quán)益為基礎(chǔ)的，并通過法律法規(guī)來促使這一權(quán)力得到順利實(shí)施。而現(xiàn)代行政權(quán)的目的是“維護(hù)社會的安全秩序與普遍的社會福利與公共服務(wù)”[12]。正是司法權(quán)與行政權(quán)各自固有屬性的差異性，導(dǎo)致了在保險公司破產(chǎn)重整中雙方權(quán)力的沖突。公共政策的目標(biāo)首先定位為社會的安全秩序，在保險行業(yè)中則是金融的穩(wěn)定，畢竟公眾對金融市場的信心不能僅僅靠法律中的“權(quán)利—義務(wù)”這樣的關(guān)系來簡單維持。再者，破產(chǎn)程序?qū)儆谝环N司法程序，行政權(quán)原則上不必介入，但是考慮到保險公司的特殊性，再加上破產(chǎn)重整制度中諸多重整措施可能會涉及行政許可問題，法院審批通過的重整計劃可能會涉及行政管理事項，而且保險公司想要重整成功也需要包括行政權(quán)力在內(nèi)的多方面配合。（四）保險特性理論保險合同是一種射幸合同，保險公司的責(zé)任只有在偶然事件發(fā)生時方告產(chǎn)生，因此，它與一般合同不同。一般合同具有相互性，保險合同則沒有，也因此產(chǎn)生了“不對等價值之交換”的特性，當(dāng)保單持有人或被保險人付出保費(fèi)后，保險公司能否履行未來承諾，有賴于政府監(jiān)管。其次，保險合同也是一種附合合同，因為合同條款絕大部分均已經(jīng)由保險公司定型，不易改變，因此也需要保險監(jiān)管部門的監(jiān)管。當(dāng)保險公司進(jìn)入破產(chǎn)重整程序時，會涉及到許多專業(yè)技術(shù)性問題，由于司法機(jī)關(guān)欠缺與之相關(guān)的專業(yè)技術(shù)能力，當(dāng)出現(xiàn)這些問題時，如果能將這部分職能賦予保險監(jiān)管部門，使之專業(yè)對口，無疑是讓問題得到妥善解決的好辦法。例如，保險公司的破產(chǎn)啟動標(biāo)準(zhǔn)就十分具有專業(yè)性，尤其是世界發(fā)達(dá)國家采行的“監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)”，這一啟動標(biāo)準(zhǔn)“以十分復(fù)雜的資本評估與風(fēng)險測量為基礎(chǔ)，而實(shí)際上只有監(jiān)管當(dāng)局才能切實(shí)掌握評估信息及規(guī)則”[13]。如果是由司法機(jī)關(guān)以這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行保險公司破產(chǎn)重整啟動程序的確認(rèn)，將會耗費(fèi)巨大的經(jīng)濟(jì)成本且未必能取得理想的效果。而保險監(jiān)督管理部門因為長期對保險公司的各項指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管，很容易掌握保險公司的各項數(shù)據(jù)及動態(tài)信息，因此，保險監(jiān)管部門在“監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)”這一啟動標(biāo)準(zhǔn)前與法院相比更具話語權(quán)。（五）轉(zhuǎn)型期中國的保險公司破產(chǎn)我國保險公司破產(chǎn)中強(qiáng)行政權(quán)與弱司法權(quán)的存在，除了上述原因之外，還與處在轉(zhuǎn)型期的中國這一國情有著密切關(guān)系。1.我國現(xiàn)階段關(guān)于保險公司破產(chǎn)的立法多是原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，處置方式單一。保險公司破產(chǎn)適用《企業(yè)破產(chǎn)法》，而《企業(yè)破產(chǎn)法》中并未對保險公司破產(chǎn)作出詳細(xì)規(guī)定，保險公司破產(chǎn)法律制度還未形成。在這樣的法制背景下，行政權(quán)力很容易參與到保險公司的破產(chǎn)重整中，占據(jù)主導(dǎo)地位，而代表司法權(quán)力的法院則只是在保險公司破產(chǎn)重整中扮演一個邊緣角色。2.保險公司在破產(chǎn)過程中自身對行政權(quán)具有較強(qiáng)的依賴性。“中國的轉(zhuǎn)軌特色深深內(nèi)生于長期穩(wěn)定的二重社會結(jié)構(gòu)（一方面是強(qiáng)勢的國家，另一方面是分散的下層經(jīng)濟(jì)組織）。正是這一社會結(jié)構(gòu)，內(nèi)生出超強(qiáng)政府的一維權(quán)力體系并輔以特定的金融制度安排，短期內(nèi)動員和集中了大量的經(jīng)濟(jì)社會資源。”[14]政府對保險業(yè)市場運(yùn)作過程的任何環(huán)節(jié)都存在著干預(yù)的傾向，從保險公司的市場準(zhǔn)入采取核準(zhǔn)制而非注冊制，到保險公司破產(chǎn)的行政指定，一家保險公司是否應(yīng)該退出市場，通過什么樣的方式退出市場，基本上都是由政府“說了算”。3.保險市場的參與者還沒有做好承受金融風(fēng)險和破產(chǎn)的心理準(zhǔn)備。因此，在保險公司出現(xiàn)破產(chǎn)危機(jī)時，保險監(jiān)督管理部門必須把保單持有人、被保險人的安撫以及社會穩(wěn)定作為一項重要工作?！霸诋?dāng)下中國的體制內(nèi)，維護(hù)社會穩(wěn)定是‘壓倒一切的政治任務(wù)，作為政權(quán)分支之一的司法部門自然無法游離于這一任務(wù)之外?！盵15]因此，保險公司的破產(chǎn)也需要“講政治”。4.在保險公司破產(chǎn)重整中，行政部門扮演的角色多樣。一方面，保險監(jiān)督管理部門是保險公司的監(jiān)管者，另一方面，它也可能是保險公司的所有權(quán)者?，F(xiàn)實(shí)中監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)與保險公司的高管之間角色經(jīng)常進(jìn)行互換，不管角色如何變化，他們實(shí)際上都是“國家的人”，兩者之間的身份關(guān)系不甚明朗，而行政權(quán)的靈活性使得其相較于司法權(quán)更具優(yōu)勢，尤其是在保險公司破產(chǎn)的前置行政程序方面。5.司法機(jī)關(guān)權(quán)力存在“收縮”很大程度上是其主動選擇的結(jié)果。一方面是因為我國保險公司破產(chǎn)的法律制度不完善，“因此一旦遇到‘法無明文規(guī)定，而最高院又未曾出臺司法解釋的情況，各級地方法院在決定是否受理案件時肯定會擔(dān)心案件一旦進(jìn)入司法程序?qū)⑹沟梅ㄔ汉头ü倜媾R巨大且難以克服的窘境。這時，回避案件的審理也許對法院來說就是一個‘最明智的選擇了”。[15]另一方面則是因為目前我國保險公司破產(chǎn)問題在某種程度上已經(jīng)超越了法律界限，而帶有許多“政策性”的傾向，在保險公司破產(chǎn)中因為可能會引發(fā)社會不穩(wěn)定因素，而法院不愿承擔(dān)其有可能帶來的社會各方的壓力，所以，在回應(yīng)這種情形時采取了消極的態(tài)度。

三、保險公司重整中“強(qiáng)行政、弱司法”帶來的問題（一）法律規(guī)則的缺位與行政權(quán)力的濫用行政權(quán)對保險公司破產(chǎn)重整的高度介入是為了維護(hù)保險市場的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，行政權(quán)的行使一定意義上也等同于承擔(dān)了社會賦予其的責(zé)任與義務(wù)，有權(quán)利就要擔(dān)當(dāng)責(zé)任，要處理好這兩者的關(guān)系，必須通過法律法規(guī)來制約行政權(quán)力的行使。然而我國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法整體滯后，對整個金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中行政權(quán)力的規(guī)范與約束鮮有提及，更不用說對于保險公司破產(chǎn)重整中對行政權(quán)力的法律約束。這導(dǎo)致了監(jiān)管部門在處理問題保險公司時更多依仗的是以政府為代表的權(quán)威，而非法律所賦予的責(zé)任與義務(wù)來行使其權(quán)力，這極有可能導(dǎo)致行政權(quán)權(quán)利與義務(wù)之間的失衡。從法理學(xué)的角度來看，權(quán)利和義務(wù)在數(shù)量上應(yīng)該是等值的關(guān)系。對于行政權(quán)在保險公司破產(chǎn)重整中沒有法律的約束與制約，很容易造成權(quán)力者出于各種目的而對權(quán)力的濫用，這是十分可怕的?！盎谡谑袌鲱I(lǐng)域并非萬能的客觀事實(shí)，在賦予政府運(yùn)用法律規(guī)范市場主體及其行為權(quán)力的同時，要用法律制約政府管理市場和宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，防止政府任意介入市場機(jī)制的作用領(lǐng)域而違背市場規(guī)律?！盵16]（二）重整啟動程序中存在剝奪債權(quán)人訴訟權(quán)的情況在保險公司破產(chǎn)重整啟動程序中，出現(xiàn)了司法權(quán)主動收縮的情況，具體來說，表現(xiàn)在“三中止”規(guī)定中①。這一規(guī)定的積極效果是使得行政處置措施在金融機(jī)構(gòu)中穩(wěn)定實(shí)施，避免了債權(quán)人在行政處置期間向金融機(jī)構(gòu)提起訴訟從而中斷行政處置措施的進(jìn)行，造成行政資源的浪費(fèi)，并且使得金融機(jī)構(gòu)能夠在寬松的法律環(huán)境下進(jìn)行整頓、接管。但是，“三中止”的規(guī)定也剝奪了債權(quán)人的訴訟權(quán)，缺乏法理依據(jù)，是一種典型的行政性指令。由我國的《民事訴訟法》可知，當(dāng)事人向法院申請民事訴訟時，法院只能根據(jù)實(shí)際情況，依法在受理與不受理兩者中選擇其一，“三中止”中出現(xiàn)的“暫緩受理”的答復(fù)是無法可依的。因此，在“三中止”頒布的實(shí)際操作中，法院行文只能改用類似政府發(fā)文的形式進(jìn)行，如“落實(shí)某某會議紀(jì)要”、“根據(jù)某某批示”、“貫徹落實(shí)某某文件”等情形發(fā)布這些依據(jù)本身就帶有濃厚的行政色彩。不可否認(rèn)“三中止”的頒布對整個金融行業(yè)的穩(wěn)定起到了一定作用，但是對債權(quán)人而言卻有失公平，因為債權(quán)人的訴訟權(quán)被強(qiáng)行剝奪，沒有得到法律應(yīng)有的保護(hù)。并且“任何的權(quán)力行使都要以法律為準(zhǔn)繩，如果缺乏明確的授權(quán)，就自行其事，那受到損害的不僅僅是債權(quán)人，還有司法的權(quán)威性和公正性”。[17]此外，《保險法》第九十條雖然賦予了保險公司或債權(quán)人可以依法向人民法院申請重整，但有一個前提條件是保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的同意，即若保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不同意，那么，他不能向法院提出破產(chǎn)重整的申請。債權(quán)人的訴訟權(quán)被附加了條件，這也是一種訴訟權(quán)被剝奪的隱性表現(xiàn)。（三）行政權(quán)力深度介入導(dǎo)致道德危機(jī)滋生保險監(jiān)督管理部門對保險公司破產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管與干預(yù)的目標(biāo)，主要是在保險公司破產(chǎn)時使其產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險最小，以維持一個公平、安全與穩(wěn)定的保險市場，因此，它對遏制破產(chǎn)所帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險爆發(fā)的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對保險公司道德風(fēng)險的防范，從而容易形成“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，國家財政買單”的印象。這其實(shí)變相鼓勵了保險公司從事高風(fēng)險行為，使得保險公司易滋生道德危險與“逆向選擇”，為更嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險埋下伏筆。保險監(jiān)管部門對保險公司的破產(chǎn)救助，容易使保險公司認(rèn)為不管出現(xiàn)什么風(fēng)險，最后都會由政府出面解決，因此增加了保險公司從事高風(fēng)險行為的機(jī)率，只要是對自身有利，就可以不顧社會公共行為準(zhǔn)則，這樣的機(jī)會主義態(tài)度將使保險公司的聲譽(yù)下降同時增加政府監(jiān)管部門的負(fù)擔(dān)，從而使保險行業(yè)進(jìn)入惡性循環(huán)。另外，保險公司的這種不顧后果的行為還會讓政府最后陷入“無力承擔(dān)救助成本與市場秩序破壞殆盡的兩難困境”[18]，這就是保險公司因此而滋生的道德危機(jī)。此外，在保險公司破產(chǎn)中，保險監(jiān)管部門出于對保險市場的穩(wěn)定性與社會安全考慮，往往會對破產(chǎn)保險公司的保單持有人的債權(quán)買單，即幫助保險公司清償債權(quán)人的債權(quán)。正是這樣的做法使得債權(quán)人對保險監(jiān)管部門形成了不恰當(dāng)?shù)男袨轭A(yù)期，擴(kuò)散到整個社會中的影響是使投保人在選擇保險公司投保時不會采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，因為他們認(rèn)為不管選擇哪家保險公司投保都差別不大，即使出現(xiàn)了風(fēng)險最后也會由國家來處理善后，不會危及到自身利益。顯然，這樣的做法不僅不利于保險市場的健康發(fā)展，甚至最后有可能會演變成“劣幣驅(qū)逐良幣”的態(tài)勢，同時也會增加政府的財政負(fù)擔(dān)。

四、建構(gòu)保險公司破產(chǎn)重整時行政權(quán)與司法權(quán)的均衡

（一）保險公司重整中行政權(quán)與司法權(quán)均衡的理論基礎(chǔ)1.法學(xué)中的均衡論。在古代法中，各國法學(xué)理論就已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)法的均衡。我國自古以來都是儒家的中庸思想“一枝獨(dú)秀”，中庸的本質(zhì)強(qiáng)調(diào)的是各方之間的利益均衡。西方國家也曾經(jīng)盛行中庸之道，亞里士多德曾明確說過：“善德就在于行于中庸，最好的生活方式就應(yīng)該是行于中庸，行于每個人都能達(dá)到的中庸?！盵19]這里所說的善德，其實(shí)指的就是各方主體之間的利益均衡。到了當(dāng)代，法學(xué)中的均衡論思想更加突顯。無論是新分析實(shí)證法哲學(xué)，還是新自然法哲學(xué)、相對主義法學(xué)，亦或者社會學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的法學(xué)，都在試圖尋找各方利益主體之間的平衡點(diǎn)，以達(dá)到各方利益之間的均衡。由此可見，從古代法到當(dāng)代法均衡論一直都是法學(xué)的永恒主題。“就我們現(xiàn)有的認(rèn)識水平，人類社會應(yīng)該是一個均衡發(fā)展的社會。這種均衡并不是指形而上學(xué)的片面的和靜止的均衡，而是不斷發(fā)展變化的動態(tài)的均衡，是各種社會要素之間互惠互利、和諧共存、共同滿足自身愿望的均衡狀態(tài)。在這種均衡狀態(tài)中，每個社會成員的能力都得到最佳的發(fā)揮，每個社會成員的合理需求都得到最佳的滿足，它使社會生活處于一種最佳的相對穩(wěn)定狀態(tài)；或者在不是處在這樣一種狀態(tài)時，應(yīng)以這一最佳狀態(tài)為指導(dǎo)而不斷向著這種狀態(tài)運(yùn)動。”[20]因此，在保險公司破產(chǎn)重整中，建構(gòu)行政權(quán)與司法權(quán)的均衡，才能使得行政權(quán)與司法權(quán)得到最佳發(fā)揮，才能使得保險公司的破產(chǎn)重整有序推進(jìn)。2.博弈理論中的“納什均衡”②。保險公司破產(chǎn)重整時，會牽涉到多方利益，因此，是各方權(quán)力博弈的集中體現(xiàn)。從博弈論的角度看，保險公司重整中行政權(quán)與司法權(quán)之間合理的權(quán)力劃分，應(yīng)該是這兩種權(quán)力運(yùn)行過程中多次博弈之后達(dá)到“納什均衡”的一種狀態(tài)。博弈的次數(shù)越多，權(quán)力結(jié)構(gòu)的分配就越合理，保險公司破產(chǎn)重整制度中兩種權(quán)力的劃分就越完善。并且這種權(quán)力的均衡是一種動態(tài)的平衡，是兩種權(quán)力在交替運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)的相對均衡。（二）我國保險公司破產(chǎn)重整程序選擇1.破產(chǎn)重整啟動環(huán)節(jié)司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系處理。目前，對于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)啟動的前置行政審批程序，學(xué)界有兩種態(tài)度：一是所有的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行破產(chǎn)程序前都需要經(jīng)過行政審批程序；二是部分金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請需要經(jīng)過行政審批，另一部分金融機(jī)構(gòu)則不需要[21]。其實(shí)，就保險公司的破產(chǎn)啟動程序而言，可以采取申請種類區(qū)分對待的辦法。即若保險公司或其債權(quán)人是向法院提出重整申請，可不需要通過行政審批程序；若向法院提出的是破產(chǎn)清算申請，則需要經(jīng)過行政審批程序。具體來說，保險公司或者其債權(quán)人不必經(jīng)過保險監(jiān)管部門的行政審批即可向法院申請破產(chǎn)重整，但應(yīng)先在當(dāng)?shù)氐谋ｋU監(jiān)管部門備案，這樣可以使得監(jiān)管部門“心中有數(shù)”，提前做好保險公司破產(chǎn)重整等方面的應(yīng)對方案和準(zhǔn)備工作。法院在決定是否受理申請前，有權(quán)舉辦保險監(jiān)管部門、保險行業(yè)協(xié)會等相關(guān)部門參加的聽證會，以此來聽取采納各方的意見，作出公正的裁判。保險公司或債權(quán)人向法院提出的是破產(chǎn)清算的申請時，則依然按現(xiàn)行保險法的規(guī)定經(jīng)國務(wù)院保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后才可申請。（1）這種做法在一定程度上維護(hù)了保險公司以及債權(quán)人的合法權(quán)利，又不會影響到金融的穩(wěn)定與安全。根據(jù)破產(chǎn)重整程序與破產(chǎn)清算程序效果與目的不同，對保險公司及其債權(quán)人的破產(chǎn)申請作出區(qū)別對待，而不是絕對化地全部設(shè)置行政審批程序，正是在維護(hù)保險業(yè)整體穩(wěn)定的前提下最大程度地尊重當(dāng)事人自決的權(quán)利?！侗ｋU法》第九十條設(shè)立的目的主要是基于保險公司的特殊性，維護(hù)保險市場的穩(wěn)定以及防止保險公司破產(chǎn)所帶來的負(fù)外部性影響。因此，在保險公司破產(chǎn)中無論是保險監(jiān)管部門還是法院都是抱持著審慎的態(tài)度。但是破產(chǎn)重整程序作為破產(chǎn)法現(xiàn)代理論中挽救主義的代表，是對已具有破產(chǎn)原因或有破產(chǎn)原因之虞，而又有再生希望的債務(wù)人實(shí)施拯救的一種程序。如果公司有繼續(xù)經(jīng)營的價值，為避免破產(chǎn)，可進(jìn)行重整。與破產(chǎn)清算不同，重整的目的是為了讓企業(yè)再生。因此，當(dāng)保險公司或者其債權(quán)人向法院提出破產(chǎn)重整申請時，其目的是希望保險公司能夠通過重整成功后繼續(xù)經(jīng)營，是基于自身利益而要求對保險公司進(jìn)行的挽救程序，保險監(jiān)管部門不必?fù)?dān)心保險公司重整會造成保險行業(yè)的動蕩而危及整個金融系統(tǒng)。（2）這種做法是“讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”的體現(xiàn)。保險公司破產(chǎn)重整應(yīng)該靠市場機(jī)制來推動，而不是政府行政的強(qiáng)制干預(yù)。只要保險公司或者其債權(quán)人有重整意愿，就應(yīng)該以防止保險公司破產(chǎn)為優(yōu)先目標(biāo)，允許其不用經(jīng)過行政審批直接向法院提出破產(chǎn)重整的申請?！爸卣贫韧高^司法程序?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行適度干預(yù)，有效調(diào)整、平衡企業(yè)債權(quán)人、股東以及其他利益相關(guān)方的利益關(guān)系，既使債權(quán)人得到公平清償，同時又創(chuàng)造條件使債務(wù)人從困境中獲得新生”[22]。（3）這種做法有利于保險公司破產(chǎn)重整程序的高效運(yùn)作。保險公司不論是破產(chǎn)重整申請還是破產(chǎn)清算申請，都需要經(jīng)過保監(jiān)會的批準(zhǔn)后方可為之，這不僅剝奪了保險公司及其債權(quán)人的訴權(quán)，還使得申請流程時間歷時較長。從保險公司、債權(quán)人有意向法院提出破產(chǎn)申請，到保監(jiān)會同意批準(zhǔn)申請，再到實(shí)際向法院提出申請，這將會是一個無比漫長的過程。而破產(chǎn)重整往往需要及時展開，盡早地進(jìn)行，才能在最大程度上挽救問題保險公司，不會因為繁瑣的申請過程而延誤最佳的重整時機(jī)。當(dāng)保險公司或者債權(quán)人向法院提出的是破產(chǎn)重整申請時，不需經(jīng)過行政部門審批直接由法院決定是否受理的做法，能有效節(jié)約申請時間，簡化申請流程，提高保險公司重整成功的幾率。2.破產(chǎn)重整程序中司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系處理。在保險公司破產(chǎn)重整程序中，諸多的重整措施可能會涉及到行政許可問題，法院批準(zhǔn)的重整計劃也可能涉及到行政管理的事項，而且保險公司的重整成功也需要包括行政權(quán)在內(nèi)的多方支持，因此，處理好破產(chǎn)重整程序中司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系十分重要?，F(xiàn)階段多數(shù)人根據(jù)工作經(jīng)驗，習(xí)慣性將行政權(quán)與司法權(quán)的沖突劃分為“誰先誰后”的問題，這種思路無形之中就將行政權(quán)與司法權(quán)進(jìn)行了隱性地對立，難以真正解決保險公司破產(chǎn)重整中出現(xiàn)的問題。因此，在保險公司破產(chǎn)重整中，應(yīng)該建構(gòu)行政權(quán)實(shí)質(zhì)決策，司法權(quán)終局裁定的權(quán)力模式。（1）這是保險公司破產(chǎn)重整程序在一個公平、公正、安全的法律環(huán)境下進(jìn)行的首要保證。雖然強(qiáng)制性地以行政手段干預(yù)保險公司的破產(chǎn)重整可以暫時性地緩解保險公司的壓力，但是從長遠(yuǎn)來看容易造成金融風(fēng)險的聚集。一旦金融風(fēng)險聚集到一定程度后，哪怕有政府的強(qiáng)制干涉與擔(dān)保，仍然不可避免會發(fā)生危險甚至引發(fā)全社會的震旦。（2）這樣的做法可以維護(hù)司法的權(quán)威，又不影響監(jiān)管部門對保險公司破產(chǎn)重整專業(yè)性問題的決策。對司法權(quán)與行政權(quán)“誰先誰后”的劃分嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)的權(quán)威性，使司法權(quán)與行政權(quán)發(fā)生沖突。保險公司是經(jīng)營風(fēng)險的行業(yè)，其特殊性與復(fù)雜性要求在重整程序中，具有專業(yè)技術(shù)的保險業(yè)人員以及保險監(jiān)管部門來策劃和實(shí)施。（3）這樣的模式有利于行政權(quán)與司法權(quán)之間的均衡，對整個保險公司重整程序的順利進(jìn)行大有助益。行政權(quán)在保險公司重整中主要負(fù)責(zé)保險公司的市場規(guī)則與秩序、參與重整計劃的制定等，而司法權(quán)則扮演最終裁判者的角色，此外，還需要將如何保護(hù)每一位債權(quán)人的權(quán)利以及社會的整體利益列入考慮范圍。“法院的實(shí)際組織和程序提供了比行政機(jī)關(guān)的組織和程序更強(qiáng)的合法性保證。這無疑是為什么人們認(rèn)為有必要將那些與行政職能聯(lián)系的司法職能交付法院的理由”[23]。只有采行行政權(quán)實(shí)質(zhì)決策，司法權(quán)終局裁定的權(quán)力模式才能較好地化解保險公司重整中行政權(quán)與司法權(quán)的沖突，促進(jìn)保險公司重整程序的有序進(jìn)行?？梢灶A(yù)見，隨著我國法律制度的完善以及金融市場自由化的高度發(fā)展，未來保險公司破產(chǎn)重整程序中行政權(quán)將會受到壓縮，保險公司與保險監(jiān)管部門之間的關(guān)系將更加法制化。行政權(quán)與司法權(quán)之間的均衡是保險公司破產(chǎn)重整程序的必然發(fā)展，也是我國保險公司破產(chǎn)制度向著更高司法化和市場自由化發(fā)展的必然要求。

注釋：①“三中止”又稱“三暫緩”，是指根據(jù)國務(wù)院的整體部署、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者地方政府的請求，由最高人民法院或者地方法院發(fā)布通知，對已進(jìn)入行政處置階段的金融機(jī)構(gòu)為被告的民事案件，尚未受理的暫緩受理，已經(jīng)受理的中止審理，對以這類金融機(jī)構(gòu)為被執(zhí)行人的案件則中止執(zhí)行。②“納什均衡”指的是為了極大化自己的盈利，每一個局中人所采取的一定是其他局中人所采取策略的最佳反應(yīng)。參考文獻(xiàn)：[1]吳林濤.涅槃抑或墜落：論商業(yè)銀行破產(chǎn)重整制度[M].北京：法律出版社，2014：118.[2]吳敏.銀行破產(chǎn)中權(quán)力結(jié)構(gòu)分析：行政權(quán)與司法權(quán)在銀行破產(chǎn)中的均衡[J].財貿(mào)研究，2006，（3）：89-109.[3]王建平.論破產(chǎn)重整中的利益平衡[D].北京：中國政法大學(xué)，2011：83-84.[4]黃韜.我國金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制中的“權(quán)力版圖”：司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的視角[J].中外法學(xué)，2009，（6）：867-884.[5]廖世昌、郭姿君、洪佩君.保險監(jiān)理實(shí)務(wù)[M].臺北：元照出版社，2014：9.[6]許成鋼.法律、執(zhí)法與金融監(jiān)管：介紹“法律的不完備理論”[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2001，（5）：1-12.[7]鄒德鋼.銀行破產(chǎn)法律理論邏輯[D].長春：吉林大學(xué)，2013：43.[8][美]格萊澤，施萊弗著.楊松譯.監(jiān)管型政府的崛起[J].比較，2002，（2）：32-43.[9]卓志.保險監(jiān)管的政治經(jīng)濟(jì)理論及其啟示[J].金融研究，2001，（5）：111-118.[10]楊仁壽.法學(xué)方法論[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2013：134.[11]孫笑俠.司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)：司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別[J].法學(xué)，1998，（8）：34-36.[12]季濤.行政權(quán)的擴(kuò)張與控制：行政法核心理念的新嘗試[J].中國法學(xué)，1997，（4）：78-88.[13]張繼紅.銀行破產(chǎn)法律制度研究[M].上海：上海大學(xué)出版社，2009：62.[14]許秋起.轉(zhuǎn)型期中國國有金融制度變遷的一個演進(jìn)論解釋框架：政府理性介入的分析視角[J].當(dāng)代財經(jīng)，2007，（1）：31-37.[15]黃韜.中國法院受理金融爭議案件的篩選機(jī)制評析[J].法學(xué)家，2011，（1）：114-127.[16]楊忠孝.破產(chǎn)法上的利益平衡問題研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008：51.[17]黃韜.金融機(jī)構(gòu)退市與法院的“三中止”決定[J].上海金融，2009，（9）：74-77.[18]王敏.關(guān)于完善中國金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制的思考[A]. 胡濱、全先銀.中國金融法治報告[C].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：197-207.[19][古希臘]亞里士多德.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，1981：204.[20]劉少軍.法邊際均衡論——經(jīng)濟(jì)法哲學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2007：7.[21]李曙光.新《企業(yè)破產(chǎn)法》與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的制度設(shè)計[J].中國金融，2007，（3）：65-67.[22]朱舜楠、陳琛.“僵尸企業(yè)”誘因與處置方略[J].改革，201，6（3）：110-119.[23][奧]凱爾森著.沈宗靈譯.法與國家的一般理論[J].北京：中國大百科全書出版社，1996：308.（責(zé)任編輯：寧曉青）endprint