□文/馬曉萌劉坤崔國華（河北大學(xué)管理學(xué)院河北·保定）

公共文化服務(wù)政策法規(guī)立法情況調(diào)查

□文/馬曉萌劉坤崔國華
（河北大學(xué)管理學(xué)院河北·保定）

［提要］本文通過對中央和地方公共文化服務(wù)政策法規(guī)按主題、時(shí)間、地區(qū)進(jìn)行對比分析，闡明我國公共文化服務(wù)立法現(xiàn)狀及原因。

公共文化服務(wù)；政策法規(guī)；主題；時(shí)間；地區(qū)

收錄日期：2016年9月8日

一、背景說明

（一）調(diào)查背景及目的。公共文化服務(wù)是指基于社會(huì)效益，不以營利為目的，為社會(huì)提供非競爭性、非排他性的公共文化產(chǎn)品的資源配置活動(dòng)，是政府公共服務(wù)的重要組成部分。其對于保障公民基本文化權(quán)利、促進(jìn)我國文化事業(yè)發(fā)展等都具有重要意義。2006年9月頒布的《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要“形成實(shí)用、便捷、高效的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。而作為公共文化服務(wù)體系的基本要素之一，公共文化政策法規(guī)在我國雖早已有之但并不完善。近年來隨著公共文化服務(wù)尤其是公共文化服務(wù)體系概念的明確提出和依法治國基本方略的深入貫徹，公共文化立法工作開始走向系統(tǒng)化和科學(xué)化，公共文化立法成為公共文化服務(wù)體系構(gòu)建領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題。

本次調(diào)查即從中央和地方兩個(gè)維度出發(fā)，主要運(yùn)用文獻(xiàn)法，深入分析公共文化政策法規(guī)的立法現(xiàn)狀及其存在的問題，以期為公共文化立法工作提供有益借鑒。

（二）調(diào)查方法。本次調(diào)查中，通過中華人民共和國文化部網(wǎng)站與各地方政府網(wǎng)站以及百度等搜索引擎工具搜集了中央關(guān)于公共文化服務(wù)的政策法規(guī)54條，各地方關(guān)于公共文化服務(wù)的政策法規(guī)206條。通過Excel統(tǒng)計(jì)分析工具對中央和地方的政策法規(guī)進(jìn)行了對比。通過歸納分析法將中央和地方的法規(guī)進(jìn)行了分類，使本次調(diào)查結(jié)果清晰可見。

二、調(diào)查結(jié)果

通過本次調(diào)查研究，對我國的公共文化服務(wù)有了進(jìn)一步的了解，調(diào)查結(jié)果如表1所示，本文將根據(jù)此表對我國公共文化服務(wù)具體情況展開分析。（表1）

（一）中央政策法規(guī)。本次調(diào)查研究共查找了中央公共文化服務(wù)政策法規(guī)54條，其中地方各省有所對應(yīng)政策法規(guī)35條，地方各省無所對應(yīng)政策法規(guī)19條。這些法規(guī)按主題可以分為公共文化服務(wù)類、文化遺產(chǎn)類、公共文化設(shè)施類、農(nóng)村公共文化服務(wù)類及其他共五類。其中，公共文化服務(wù)類主要是國家關(guān)于公共文化服務(wù)的一些宏觀政策，是公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)法規(guī)。文化遺產(chǎn)類包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)兩方面的政策法規(guī)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)類里有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)藝術(shù)、少數(shù)民族文化等，物質(zhì)文化遺產(chǎn)里主要有文物、文化生態(tài)區(qū)等，但非物質(zhì)文化遺產(chǎn)類多于物質(zhì)文化遺產(chǎn)類政策法規(guī)。公共文化設(shè)施類主要是關(guān)于圖書館、博物館、美術(shù)館、文化館等文化場館和體育設(shè)施和廣播電視設(shè)施等文化設(shè)施類的政策法規(guī)。農(nóng)村公共文化服務(wù)類主要是“農(nóng)家書屋”和農(nóng)村文化設(shè)施類的政策法規(guī)。

由此可以看出，現(xiàn)階段國家重視公共文化服務(wù)的發(fā)展，在公共文化服務(wù)領(lǐng)域中我國重點(diǎn)發(fā)展文化遺產(chǎn)領(lǐng)域和公共文化設(shè)施領(lǐng)域。文化遺產(chǎn)類政策法規(guī)的相繼出臺表明我國重視文化遺產(chǎn)的保護(hù)，這有利于弘揚(yáng)我國的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進(jìn)我國文化事業(yè)的繁榮和復(fù)興。同時(shí)，對公共文化設(shè)施的重視表明我國中央政府注重廣大人民群眾享有公共文化服務(wù)的權(quán)利，對提高國民的文化素質(zhì)，豐富廣大人民群眾的精神文化生活起到了重要作用。農(nóng)村公共文化服務(wù)也是中央公共文化服務(wù)政策法規(guī)的重要組成部分，這類法規(guī)文獻(xiàn)數(shù)為5條，法規(guī)多出臺與2006～2010年間，主要是因?yàn)檫@一時(shí)期我國在“十一五”規(guī)劃建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中提出要發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，對農(nóng)村公共文化服務(wù)的發(fā)展主要集中在推廣農(nóng)家書屋、加強(qiáng)農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大廣播電視和電影覆蓋面幾個(gè)方面。中央出臺的其他政策法規(guī)里比較有代表性意義的主要有體育健身方面的《全民健身?xiàng)l例》、閱讀推廣方面的《全民閱讀促進(jìn)條例》（征求意見稿）。

通過表1中央關(guān)于公共文化服務(wù)政策法規(guī)的出臺時(shí)間，可以發(fā)現(xiàn)我國公共文化服務(wù)政策法規(guī)在2005年以后逐漸增多，這是因?yàn)閲以凇笆晃濉币?guī)劃中提出逐漸形成完備的公共文化體系。隨后的“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃中提出不斷完善公共文化服務(wù)體系，因此在2011～2016年我國公共文化服務(wù)方面的政策法規(guī)出臺的較多，并在2015年（“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃交接之際）出現(xiàn)最大值。

表1　公共文化服務(wù)政策法規(guī)分類一覽表

（二）地方政策法規(guī)。本次調(diào)查，共查找到我國關(guān)于地方公共文化服務(wù)的政策法規(guī)206條，在調(diào)查過程中對地方公共文化服務(wù)法規(guī)按地區(qū)、主題、時(shí)間進(jìn)行了分類，以下將具體介紹每一分類。

1、按地區(qū)分析地方政策法規(guī)。隨著中央關(guān)于公共文化服務(wù)的政策法規(guī)相繼出臺，地方響應(yīng)中央的政策法規(guī)的同時(shí)結(jié)合本地特色出臺了一系列關(guān)于公共文化服務(wù)的政策法規(guī)。其中各省出臺的政策法規(guī)數(shù)量如圖1所示。（圖1）可以看出，出臺文件數(shù)量排名前5的省份（直轄市、自治區(qū)）為廣東、福建、上海、天津、湖北，這5個(gè)省多為經(jīng)濟(jì)水平較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，且前四名都屬于東部省份（直轄市）。其中值得注意的是內(nèi)蒙古自治區(qū)和青海省作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)出臺政策均為10個(gè)，分別為第六位和第七位，這可能是因?yàn)閮?nèi)蒙古和青海省屬于少數(shù)民族集中的地區(qū)，中央政府管理力度大，同時(shí)也表明這兩省積極地響應(yīng)國家方針政策。通過圖1也可以看出，出臺政策法規(guī)較少的省份為遼寧省、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)以及吉林省，它們分別位于西部地區(qū)和東北地區(qū)。

結(jié)合表1和圖1可以得出，出臺的政策法規(guī)中，東部地區(qū)最多，西部地區(qū)次之，中部地區(qū)為第三位，東北地區(qū)位列最后（注：本文中地區(qū)劃分采用國家統(tǒng)計(jì)局2011年6月13號的劃分辦法，東部地區(qū)包括：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區(qū)包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區(qū)包括：內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆；東北地區(qū)包括：遼寧、吉林和黑龍江）。以下將按地區(qū)分析其發(fā)文量不同的原因。

（1）東部地區(qū)。東部地區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，我國的政治中心也位于東部地區(qū)，同時(shí)中央較為重視東部沿海地區(qū)的發(fā)展，東部地區(qū)具有得天獨(dú)厚的條件，對中央政策法規(guī)具有敏感度，更加容易響應(yīng)中央政府的號召，所以東部地區(qū)出臺的政策法規(guī)偏多。

（2）西部地區(qū)。西部地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，其政策法規(guī)出臺量位于第二位，這主要是由于西部地區(qū)為四個(gè)地區(qū)中省份最多的地區(qū)，并且西部地區(qū)少數(shù)民族聚集的省份較多，如內(nèi)蒙古、青海、云南、寧夏、廣西等。為了國家的統(tǒng)一與安定，我國對西部地區(qū)的關(guān)注較多，西部地區(qū)和中央政府的步調(diào)基本保持一致。

（3）中部地區(qū)。從圖1中我們可以看出，中部地區(qū)六個(gè)省份政策法規(guī)的出臺量為中等水平，同時(shí)中部地區(qū)與東西部地區(qū)相比省份數(shù)量偏少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家重視程度均低于東部地區(qū)，故總體發(fā)文量使其位于四個(gè)地區(qū)的第三位。

（4）東北地區(qū)。東北地區(qū)僅有黑龍江、遼寧、吉林三個(gè)省份，所以政策法規(guī)出臺量最少。

綜合上述分析，我們可以看出，造成東部、中部、西部、東北地區(qū)政策法規(guī)出臺量存在差異的原因有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、各地區(qū)省份數(shù)量和國家政策等。

2、按主題對地方政策法規(guī)進(jìn)行分析。為了更加透徹地分析地方公共服務(wù)法規(guī)，本次調(diào)查對其按主題進(jìn)行分類，分類結(jié)果見表1。在制定公共文化服務(wù)政策法規(guī)時(shí)首先需要將基本的公共文化法規(guī)確定下來，所以地區(qū)的政策法規(guī)中公共文化服務(wù)類政策法規(guī)出臺最多，這表明我國大多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）都積極響應(yīng)了中央公共文化服務(wù)的政策法規(guī)；其次為公共文化設(shè)施類，我國“十二五”和“十三五”規(guī)劃中分別提出要開放和完善公共文化設(shè)施，“十二五”規(guī)劃中提出“公共博物館、圖書館、文化館、紀(jì)念館、美術(shù)館等公共文化設(shè)施免費(fèi)向公眾開放”，“十三五”規(guī)劃中提出“推進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。完善公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)基層文化服務(wù)能力建設(shè)。”這主要是為了豐富人民群眾的精神文化生活，保障人民享有公共文化服務(wù)的權(quán)益，滿足人民的精神文化需求。根據(jù)“十二五”和“十三五”規(guī)劃，地方都相應(yīng)的出臺了關(guān)于公共文化設(shè)施方面的政策法規(guī)。地方公共服務(wù)政策法規(guī)中，另一類出臺較多的是文化遺產(chǎn)類，我國“十二五”規(guī)劃在創(chuàng)新文化內(nèi)容形式中提出要傳承優(yōu)秀民族文化，“十三五”規(guī)劃中更是在加強(qiáng)精神文明建設(shè)中明確提出要傳承發(fā)展優(yōu)秀民族文化，構(gòu)建中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。足以證明現(xiàn)階段我國對傳統(tǒng)文化的重視，地方相應(yīng)地出臺的文化遺產(chǎn)方面的政策法規(guī)就比較多。相比之下，農(nóng)村公共文化服務(wù)類的政策法規(guī)出臺的相應(yīng)較少，各地方政府需要加強(qiáng)對農(nóng)村公共文化服務(wù)的重視。

綜上所述可知，在出臺公共文化服務(wù)政策法規(guī)方面，地方和中央是保持一致的。

3、按時(shí)間對地方法規(guī)進(jìn)行分析。在調(diào)查過程中我們同時(shí)對地方公共文化服務(wù)的政策法規(guī)在時(shí)間上進(jìn)行了分類，分類結(jié)果如圖2所示。（圖2）圖2中地方公共服務(wù)政策法規(guī)按時(shí)間可以劃分為三個(gè)階段：

圖1　各省出臺的政策法規(guī)數(shù)量

圖2　歷年出臺的政策法規(guī)數(shù)量

第一個(gè)階段為1986～2004，此階段公共文化服務(wù)方面的法規(guī)政策較少，除2002年出臺的政策法規(guī)數(shù)量為7條外，其余年份出臺的政策法規(guī)都小于或等于4條。由此說明這一時(shí)期國家對公共文化服務(wù)還不夠重視。但十五計(jì)劃中，公共文化服務(wù)雖未明確提出，卻已有雛形：“把握時(shí)代精神，堅(jiān)持正確方向，發(fā)展新聞出版、廣播影視等各項(xiàng)事業(yè)。加強(qiáng)文藝?yán)碚撗芯?，繁榮文學(xué)藝術(shù)，努力提高精神產(chǎn)品的質(zhì)量，生產(chǎn)出更多的無愧于時(shí)代和人民的優(yōu)秀作品。加強(qiáng)圖書館、博物館、文化館、科技館、檔案館和青少年活動(dòng)場所等文化設(shè)施建設(shè)。努力鞏固和拓展社會(huì)主義文化陣地，形成健康向上的輿論環(huán)境、文明和諧的社會(huì)氛圍和豐富多彩的文化生活?！彪S著“十五”計(jì)劃的提出，2002年地方出臺的關(guān)于公共文化服務(wù)方面的政策法規(guī)為7條。

第二階段（2005～2010年），這一時(shí)期的公共文化服務(wù)政策法規(guī)的出臺處于發(fā)展期，平均每年的政策法規(guī)出臺數(shù)量為8條，主要原因是國家“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出了要逐漸形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系。這是中央政府在五年規(guī)劃綱要中首次提出公共文化服務(wù)體系，隨即各地方政府也在貫徹實(shí)施“十一五”規(guī)劃綱要，2006年共出臺11條政策法規(guī)，為這一時(shí)期最多，隨后的幾年也保持在較高的水平。

第三階段（2011～2016年），我國的“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃中都明確提出了要構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，因而地方各省出臺的關(guān)于公共文化服務(wù)方面的政策法規(guī)日趨增多，這一時(shí)期地方公共文化服務(wù)政策法規(guī)的出臺處于高速發(fā)展時(shí)期，并且在2015年達(dá)到最高峰51條，2016年僅前半年也達(dá)到20條?？傮w上來說，我國的公共文化服務(wù)領(lǐng)域處于不斷發(fā)展壯大時(shí)期，公共文化服務(wù)是現(xiàn)階段的熱門話題之一。

三、基本結(jié)論

（一）通過中央政策法規(guī)的對比我們發(fā)現(xiàn)：（1）我國中央公共文化服務(wù)政策法規(guī)按主題大致可分為公共文化服務(wù)類、公共文化設(shè)施類、文化遺產(chǎn)類、農(nóng)村公共文化服務(wù)類以及其他類別。目前，國家重點(diǎn)發(fā)展的公共文化服務(wù)主要是公共文化設(shè)施類和文化遺產(chǎn)類；（2）隨著在“十一五”規(guī)劃中提出，“十二五”和“十三五”規(guī)劃中逐漸完善的公共文化服務(wù)體系，我國中央公共文化服務(wù)政策法規(guī)的出臺量呈現(xiàn)增長趨勢。

（二）通過地方政策法規(guī)對比發(fā)現(xiàn)：（1）公共文化服務(wù)政策法規(guī)出臺量在地區(qū)分布上是不平衡的，東部和西部較多，中部和東北部地區(qū)偏少；（2）地方政策法規(guī)按主題劃分后和中央政策法規(guī)的類別基本保持一致，地方公共服務(wù)政策法規(guī)是對中央公共服務(wù)政策法規(guī)的貫徹實(shí)施；（3）隨著“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃中提出和逐漸完善的公共文化服務(wù)體系，我國地方公共文化服務(wù)政策法規(guī)出臺量呈現(xiàn)出增長趨勢。

（三）通過對比我們發(fā)現(xiàn)，中央和地方在公共文化服務(wù)法規(guī)的主題和時(shí)間分類上保持著高度一致性。中央和地方公共文化服務(wù)政策法規(guī)的出臺都受到國家規(guī)劃的影響。

（四）國外公共文化服務(wù)的管理模式以及文化遺產(chǎn)的保護(hù)和發(fā)展值得我們學(xué)習(xí)。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］中共中央關(guān)于深化文化體制改革、推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定［R］.2011.10.

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［3］李國新.國外公共文化政策法規(guī)研究［J］.山東圖書館學(xué)刊，2012.6.

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