萬　君　張　琦

(北京師范大學，北京　100875)

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制度設計及影響：貧困縣考核機制效果評估
——基于貴州省的實證研究

萬君張琦

(北京師范大學，北京100875)

由于考核機制在政府過程中較為強烈的導向和激勵作用，貴州省對貧困縣考核機制進行了改革。通過構建評價指標體系和問卷調查，對其改革進行制度設計、制度影響兩方面的評估。從制度設計上來看，基本建立了較為科學、合理、可行的貧困縣考核制度；從制度實施上來看,在考核方式、考核程序方面做了較大探索。從制度結果上來看，推動了扶貧攻堅工作，對貧困人口增收起到一定作用。但仍存在參與性不夠、動態(tài)性和長期性考慮不足、標準化程度不高等問題，需進一步完善。

貧困縣考核機制；制度評估；制度設計；制度影響；貴州

一、制度變遷

長期以來，我國并未專門針對貧困縣建立專門的貧困縣考核機制。在黨管干部的背景下，現(xiàn)行地方政府、政府官員的考核主要依據(jù)中央的一些政策性文件，地方政府面臨的考核目標多取決于中央政府和上級政府的發(fā)展目標。在面臨越來越多的考核目標的情況下，地方政府不得不在諸多目標中進行取舍。由于“壓力型體制”[1]和“政治錦標賽”[2]的存在，一些諸如GDP、維穩(wěn)、計生等“硬指標”成了地方政府共同的選擇。尤其是GDP指標，各地不僅脫離實際發(fā)展能力盲目追求GDP，更為嚴重的是，這種“壓力型體制”下的政治激勵模式導致地方官員逃避政府在地方發(fā)展中的其他責任，將操縱統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為地方治理的一個捷徑。*廣為流傳的“克強指數(shù)”就是三種經(jīng)濟指標：耗電量、鐵路貨運量和銀行貸款發(fā)放量的結合。《經(jīng)濟學人》雜志認為，克強指數(shù)比官方GDP數(shù)字更能反映中國經(jīng)濟的現(xiàn)實狀況。

在這種情況下，2013年11月，中共十八屆三中全會明確指出，要“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向”。2014年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，在扶貧攻堅六項機制改革中明確了要改進貧困縣考核機制。2014年10月，中組部、國務院扶貧辦在《關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核工作的意見》中，從操作層面對改進貧困縣考核工作提出了9點更為具體的意見。各地根據(jù)中央層面的三個政策性文件，制定了相應的貧困縣考核辦法。2014年7月，貴州省出臺《貴州省生態(tài)文明建設促進條例》，明確要求對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)重點縣取消GDP考核。2014年10月，對2013年12月出臺的《貴州省市縣經(jīng)濟發(fā)展綜合測評辦法》進行了調整，對經(jīng)濟強縣、非經(jīng)濟強縣、10個國家扶貧開發(fā)工作重點縣采取了分類考核的辦法，對10個國家扶貧開發(fā)重點縣取消了GDP考核，并專門設置了獨立的考核指標體系。2015年3月，貴州省制定了《貴州省貧困縣黨政領導班子和領導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核辦法》，對不具備新型工業(yè)化發(fā)展條件的10個貧困縣取消GDP考核指標，提高特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)增收指標權重，對其余40個貧困縣弱化GDP指標分值。具體的考核指標見下表：

表1　貴州省貧困縣黨政領導班子和領導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核評價指標

注：本表根據(jù)《貴州省貧困縣黨政領導班子和領導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核辦法》整理，略去了三級指標。

該辦法受到扶貧系統(tǒng)內部的高度肯定，國務院扶貧辦專門下文轉發(fā)了此辦法，并要求各地學習、借鑒其貧困縣考核機制。貴州各地、州、市也根據(jù)有關辦法制定了相應的考核辦法。從制度設計上，在縣、鄉(xiāng)、村三級組織都建立了相關的考核制度，考核的對象也是方方面面，既考核各級組織，也考核各級干部；既考核駐村工作隊也考核駐村隊員、第一書記；既考核各級部門、干部的職能工作，也考核駐村幫扶工作。至此，貴州省基本形成了較為全面的貧困縣考核體系。

二、評估方法

課題研究主要對貴州省貧困縣考核機制在制度設計、實施、影響等方面進行評估。首先，構建了指標評價體系，對指標設計、考核程序、考核結果運用等方面進行評估。其次，設計了問卷，從基層干部的視角評估現(xiàn)有考核體系，通過評價指標體系和問卷，對考核機制進行綜合評估。同時，基于基層干部和貧困人口的視角，利用問卷對貧困縣考核機制產(chǎn)生的制度影響進行評估。

1.評價體系評估。基于“兩辦意見”和“中組部意見”構建出貧困縣考核體系的“理想類型”(idealtype)[3]，對兩個意見中13個意見進行分類整理，設計了3項一級指標和9項二級指標，就貴州省貧困縣考核機制進行評估。具體情況見下表：

表2　貴州省貧困縣考核機制制度評估體系

2.干部視角評估。從貧困縣考核機制的直接目標群體視角出發(fā)，設計了基層干部預期與對考核機制的匹配程度、基層干部對考核制度的評價、考核機制實施以來的影響等幾個模塊，進行問卷調查和統(tǒng)計分析。

3.制度效果評估。對于貧困縣考核制度效果的評估，主要以問卷的形式，從基層干部和貧困人口兩個視角，綜合評估貧困縣考核機制改革以來，對基層干部的扶貧開發(fā)工作帶來哪些影響，對貧困人口的脫貧又帶來哪些影響。

三、基于評價體系的制度設計評估

(一)初步實現(xiàn)了以民生發(fā)展和扶貧脫貧效果為考核重點的導向作用

首先，能夠立足貧困縣實際，對貧困縣進行分類考核。貴州省對50個貧困縣分類考核，對10個發(fā)展能力較弱的重點縣徹底取消了GDP內容的考核，其他40個縣弱化GDP內容的考核，將原有追求總量的GDP指標變?yōu)槿司鵊DP指標，基本實現(xiàn)了立足貧困縣實際的導向功能。其次，能夠將貧困縣的工作重點引導到扶貧開發(fā)上來，除了黨風廉政建設6%的指標權重之外，其他94%的指標權重，全部與扶貧開發(fā)有關。最后，能夠突出發(fā)展導向。在其考核指標體系中，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展占據(jù)了8%的比重，在10個重點縣，這項指標則占據(jù)13%的比重；如果加上有關扶貧資金投入和管理的分值，基于特色產(chǎn)業(yè)增收的發(fā)展權重，要占到30%以上的比重。

(二)指標設計兼顧了經(jīng)濟、社會、環(huán)境和黨建四個方面

首先，設置了較為合理的經(jīng)濟發(fā)展考核指標。大幅增加了特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的指標和權重，弱化了長久以來對貧困縣地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)增加值等指標的考核。同時，能夠根據(jù)貴州省具體情況，凸顯考核與其主體功能定位相適應、與貴州省資源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。其次，更加注重對與減貧脫貧緊密關聯(lián)的民生改善、社會事業(yè)發(fā)展情況的考核。與貧困地區(qū)基本生活條件和公共服務狀況密切相關的水、電、路、氣、網(wǎng)等基礎設施的建設，以及教育、衛(wèi)生計生、文化事業(yè)、社會保障等方面有關的考核指標占據(jù)24%的權重。第三，開始注重有關生態(tài)環(huán)境保護的考核。貴州省設置了環(huán)境質量、森林覆蓋率、年度造林合格率、城鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理率等諸多三級指標，占到所有指標的10%。最后，把黨的建設納入到了貧困縣的實績考核中。

(三)考核程序與考核結果取得明顯成效

總體來看，省級考核辦法在考核程序方面實現(xiàn)了統(tǒng)一標準和分類考核，但在考核程序和結果運用的其他方面未做出明確規(guī)定，只是有一些原則性的表述。較為實質性的探索集中在縣級的實踐創(chuàng)新中。1.從考核程序上來看：第一，在考核方法上實現(xiàn)了統(tǒng)一標準和分類考核相結合。在其考核指標體系中，基本建立了較為統(tǒng)一、且省域范圍可比的指標體系，根據(jù)不同貧困縣的具體狀況進行了分類考核，其對40個貧困縣和10個重點貧困縣設定了不同的指標權重。第二，在考核實施方面，各縣開始探索目標考核與過程考核相結合。以往的考核機制以工作結果為導向，評估內容主要集中在扶貧工作的實際產(chǎn)出，導致地方政府在扶貧攻堅的過程中會出現(xiàn)一些短期行為。實際上由于各個貧困縣的具體情況不同，最終的扶貧攻堅結果并不一定完全反映其扶貧攻堅的業(yè)績水平?？h級的考核辦法基本對過程考核的方式、方法、結果折算都做了較為明確的規(guī)定，初步實現(xiàn)了目標考核與過程考核相結合。第三，在民主程度上有所進步，實現(xiàn)了上評與下評、自評與互評相結合?？h級的相關考核辦法均增加民主測評的環(huán)節(jié)，并開始嘗試貧困人口滿意度考核，不斷提高考核機制的民主程度。第四，在考核周期上實現(xiàn)了定期考核與督察暗訪相結合?？h級考核辦法基本都將平時考核與年度考核相結合，將平時考核作為年度考核的補充。2.在考核結果運用方面，第一，基本明確了考核結果與干部的年度考核、綜合考核評價掛鉤，且作為干部選拔任用的重要依據(jù)，把考核結果作為激勵約束的重要依據(jù)，并且把各類財政扶貧資金、社會幫扶的資金和考核結果結合了起來。第二，以貧困縣考核機制創(chuàng)新為契機，促進考核機制與退出機制相結合；同時也倒逼了貧困縣退出機制的建立和完善。

四、基于干部視角的制度設計評估

總體來看，基層干部對于貴州省貧困縣考核機制較為認可，其指標設計、考核方式、結果運用也比較符合基層干部預期，對基層干部的扶貧攻堅工作也起了較大的推動作用。

(一)問卷總體情況

課題組在畢節(jié)市威寧縣爐山鎮(zhèn)、迤那鎮(zhèn)，遵義市習水縣三岔河鄉(xiāng)、二里鄉(xiāng)、寨壩鄉(xiāng)5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了問卷調研，發(fā)放問卷80份，回收問卷78份，有效問卷78份。其中，縣直部門工作人員17人，占樣本總量的21.79%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員62人，占樣本總量的41.03%；村干部29人，占樣本總量的37.18%。男性66人，女性12人。年齡最大的52歲，最小的23歲，平均年齡38.11周歲。

(二)對現(xiàn)行考核機制總體較為認可

從總體評價來看，基層干部對于現(xiàn)行貧困縣考核機制較為認可。有93.58%的基層干部均認為現(xiàn)行貧困縣考核機制合理，認為不合理的僅有2.56%，但也有3.85%的干部認為介于兩者之間。

從對指標設計的總體評價來看，有84.62%的基層干部認為其所在部門的扶貧開發(fā)考核任務分解所占的權重比較合理，只有10.26%的基層干部認為其所在部門的任務分解所占比重不合理，無所謂的占2.56%，不知道的占2.56%。

(三)現(xiàn)行考核機制與干部預期比較符合

1.從指標體系來看，指標設計合理恰當，符合干部預期。有92.3%的基層干部選擇了應該將扶貧成效作為扶貧工作的側重點；有83.33%的基層干部選擇了將基本生產(chǎn)生活條件和公共服務作為側重點；有55.12%的基層干部選擇了經(jīng)濟發(fā)展；選擇扶貧資金投入和管理的有44.87%。貴州省各個扶貧考核制度符合基層干部預期，基本也是將扶貧成效作為扶貧工作最主要的考核內容。另外，基本生產(chǎn)生活條件和公共服務的選擇也接近扶貧成效，從一個側面也反映該內容的重要性。有關考核標準的差異化，有超過82%的基層干部認為應該針對不同縣的不同實際，設定不同的標準。具體情況見下表：

表3　政府扶貧工作進行年度考核，您認為側重點應該放在?(N=78)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)調研問卷統(tǒng)計匯總整理。

2.從考核的方式來看，考核組織和實施參與范圍較廣，與基層干部的預期高度一致。指標設計的兩個問題，均與參與度有關。一個是考核如何實施，一個是考核是否應該聽取貧困戶的意見。對于考核應該如何組織，設定四個選項：上級主管部門根據(jù)數(shù)據(jù)情況考核、同事和下屬評價、群眾滿意度評價、結合以上三項進行評價，有接近58.97%的基層干部選擇了結合以上三者進行評價，可以看出基層干部認為考核的方式需要多方參與，相應的制度設計與其契合程度也比較高。具體情況見下表：

表4　您認為對政府進行考核應該如何進行組織？(N=78)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)調研問卷統(tǒng)計匯總整理。

在貧困人口參與方面，有96.15%的干部選擇了需要貧困人口參與到貧困縣考核機制中來，也凸顯了目標群體在考核工作中的重要。

表5　您覺得貧困縣考核，是否要參考貧困戶的滿意度?(N=78)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)調研問卷統(tǒng)計匯總整理。

3.在考核結果運用方面，結果運用適度、得當，較為符合基層干部預期?？傮w來看，貴州省貧困縣考核結果初步與干部的使用結合了起來，也在初步探索考核結果與退出機制的結合，與干部的預期較為一致。但較為缺乏有關榮譽和物質激勵手段，有相當比例的基層干部認為考核結果也應當和榮譽、物質獎勵掛鉤。具體情況如下：

(1)總體來看，有相當比例的干部認為考核制度應該與干部的使用結合起來，共有66.67%的干部認為貧困縣考核應該和干部的升遷掛鉤，現(xiàn)行考核制度與干部預期較為一致。

(2)對于獎勵和懲戒兩方面的預期，現(xiàn)行制度與干部預期有所差異。有關考核機制中激勵機制部分的預期，在給予榮譽、提拔重用、現(xiàn)金獎勵三個選項并沒有顯著的差異，分別是74.36%、82.05%、75.64%，具體情況見下表：

表6　您認為，對于考核結果優(yōu)秀的，應該以以下什么方式進行獎勵？(多選)(N=78)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)調研問卷統(tǒng)計匯總整理。

而有關懲罰機制的預期，基層干部基本認為考核的懲罰機制應該和榮譽懲戒、職務晉升結合起來，分別是53.85%和55.13%，只有2.56%的干部認為應當和物質懲戒(扣發(fā)工資)結合起來。具體情況見下表：

表7　您認為，對于考核結果不合格的，應該以以下什么方式進行懲罰？(多選)(N=78)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)調研問卷統(tǒng)計匯總整理。

(3)有相當比例的干部認為，貧困縣考核機制應該與退出機制結合起來，共有89.74%的基層干部認為貧困縣的考核應該和貧困縣“摘帽”掛鉤。

五、制度效果評估

總的來看，貧困縣考核機制改革以來，對扶貧開發(fā)工作推動起了較為明顯的作用，一方面，對基層干部本身的扶貧工作推動力度較大；另一方面，對貧困人口脫貧起到一定作用。

1.絕大多數(shù)基層干部認為扶貧工作考核機制實施以來，對扶貧工作推進作用明顯，超過90%的基層干部認為扶貧考核機制實施以來，對扶貧工作起了很大作用或一定作用，其中48.72%的干部認為推進作用很大，有44.87%的干部認為有一定作用，只有6.41%的干部認為沒作用或者起到消極作用。

表8　扶貧工作考核機制實施以來，對扶貧工作的推進作用(N=78)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)調研問卷統(tǒng)計匯總整理。

2.貧困縣考核機制推動了駐村幫扶機制的實施。幾乎所有的農(nóng)戶都知道自己的幫扶人姓名或者工作單位之一，有超過80%的農(nóng)戶二者都知道。說明通過對駐村幫扶工作的考核，駐村工作展開得更加有力。超過80%的農(nóng)戶(64戶)得到了駐村幫扶責任人帶來的扶貧項目。有70%的農(nóng)戶認為幫扶責任人對脫貧致富的作用非常大，有15.45%的農(nóng)戶認為作用比較大?？傮w來看，超過85%的農(nóng)戶認為脫貧責任人對其幫助很大。

表9　幫扶責任人對您脫貧致富的作用程度如何(N=51)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)調研問卷統(tǒng)計匯總整理。

3.總體來看，2014年戶均收入大幅增加，但其增幅的主要貢獻來自于扶貧項目，占到76.51%。有關家庭收入和支出變化情況的模塊，主要考察考核機制實踐創(chuàng)新以來，家庭收入和支出的變化。值得說明是，由于涉及跨年度的數(shù)據(jù)采集問題，農(nóng)戶很難較為精確回憶具體數(shù)據(jù)，因此，大部分數(shù)額都是估算，其中糧食收入和經(jīng)濟作物收入是根據(jù)其耕種面積和市場平均收益綜合計算的。從結果來看，2014年戶均收入出現(xiàn)了較大幅度的提高，其中主要貢獻來自于扶貧項目，基本來自于能繁母牛的養(yǎng)殖收益和小額扶貧貸款的財產(chǎn)性收益部分。

表10　貴州省習水縣入戶調研農(nóng)民增收情況部分(N=51)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)調研問卷統(tǒng)計匯總整理。

六、評估結論和政策建議

(一)總體評價

1.貧困縣考核制度設計科學合理。(1)貧困縣考核機制創(chuàng)新已經(jīng)初步探索出相對完善考核制度體系。構建了貧困縣、鄉(xiāng)、村的層級考核制度體系以及對職能部門考核的條塊考核制度體系，并通過構建各級干部、駐村工作隊和駐村工作隊員的考核制度體系，將與扶貧攻堅有關的各方面都納入到了考核體系中來。(2)制定了較為科學的考核指標體系?；灸軌蛄⒆阖毨Эh實際，進行分類考核；突出了加快發(fā)展、科學發(fā)展的要求；指標導向科學、發(fā)展目標合理；著重圍繞改善生活條件、提高致富能力，加大了民生改善、社會事業(yè)發(fā)展情況的有關考核指標所占的比重；開始注重有關生態(tài)文明建設的考核內容。(3)建立了科學、有效的約束機制。貧困縣考核機制以考核領導干部和領導班子為核心，將貧困地區(qū)的扶貧脫貧作為主要考核對象，以考核結果作為領導干部培養(yǎng)和任用重要參考和依據(jù)，形成了很強的約束機制。

2.在考核方式、考核程序方面做了有益探索。(1)創(chuàng)新了考核方式。在考核方式上，各地也在法律、政策允許的范圍內積極創(chuàng)新。(2)在考核結果運用方面做了有益探索，基本形成了把干部扶貧開發(fā)工作中的實績作為選拔使用干部的重要依據(jù)的輿論導向。(3)倒逼了貧困縣退出機制的改革，各地根據(jù)考核機制開始探索退出機制的建立。

3.產(chǎn)生了較好的制度后果。(1)推動了政府的扶貧開發(fā)工作。(2)推動了駐村幫扶工作。(3)一定程度上增加了貧困人口的收入。

(二)政策建議

盡管貴州省的扶貧考核機制創(chuàng)新取得了很大的成就，構建了完備的體系，形成了自己的特色，但仍存在問題：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的考核壓力過大，部分扶貧攻堅任務明顯超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作能力范圍。其二，部分考核指標的標準化程度還較低。其三，考核結果的運用程度與干部的預期仍然還有一定的距離，尤其對于廣大一般干部，其相對迫切的榮譽和物質獎勵還都較少。其四，考核機制的動態(tài)性和長期性還有待加強。其五，考核參與性不夠強，貧困人口的參與，第三方考核評估等目前還比較缺乏?；诖耍岢鲆韵抡呓ㄗh：

1.強化和理順貧困縣考核體制，建立專門的扶貧攻堅考核機構。現(xiàn)行的考核制度和內容有重復的部分，考核也有重復實施的內容，層級多，指標復雜，建議成立專門的考核機構，統(tǒng)一進行。

2.進一步完善貧困縣考核體系和考核指標。首先，在提高指標標準化程度的基礎上，平衡定量與定性指標的分布?；鶎雍芏喙ぷ髟诹炕己酥泻茈y顯現(xiàn)出來，對一些確實難以量化的指標，應該在確定定性要求的基礎上，按一定的比例轉化為定量得分。其次，完善貧困縣考核指標體系和考核目標的動態(tài)調整，根據(jù)貧困的發(fā)展變化，適時調整各類考核指標。

3.進一步完善考核方法和程序。首先，在考核目標的制定上，擴大參與范圍。上級的扶貧攻堅目標在扶貧工作中往往會逐級放大，一方面導致基層壓力過重，損害基層的積極性；另一方面還有可能放大上級的決策失誤。因此在目標考核的制定上，要擴大參與程度，克服政績考核的負面影響。其次，提高下級對上級考核所占的考核權重。在“壓力型體制”和“錦標賽體制”下，出于政績追求，基層很可能會出現(xiàn)一些短期行為，通過上評和下評的結合，能夠一定程度上減少短期行為。第三，通過第三方評估提升貧困縣考核機制和實施效果的真實性和認知度。目前扶貧工作中一些重點項目的過程和結果評估較為復雜，第三方評估可以在技術上解決這個問題，并且，第三方評估一定程度上更加客觀、公正。

4.進一步擴大考核結果的運用范圍。第一，進一步探索完善對普通干部考核結果的運用。貧困縣考核機制結果的運用集中在黨政領導干部考核，對于那些組織重點培養(yǎng)的干部來說，意義較大。但大多數(shù)干部承擔的扶貧攻堅任務有限，其工作實績也有限，所以目前考核結果運用的方式對一般干部來說影響并不大。因此，建議對于一般干部，把干部考核結果多與榮譽和物質獎勵掛鉤。第二，積極探索考核機制與退出機制相結合，擴大考核結果的運用范圍。目前，各地普遍存在著爭取戴貧困帽的現(xiàn)象，造成地區(qū)縣之間的惡性競爭和道德風險。建議積極探索考核機制與退出機制相結合，在“摘帽不摘政策”的基礎上擴大考核結果的運用范圍。

[1]榮敬本. “壓力型體制”研究的回顧[J]. 經(jīng)濟社會體制比較,2013(6):1-3.

[2]周黎安. 中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J]. 經(jīng)濟研究,2007(7):36-50.

[3]馬克斯·韋伯.社會科學方法論[M].北京:華夏出版社，1999：185.

[責任編輯：賴力]

中國博士后科學基金資助項目“綠色減貧：貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理轉型研究”(2015M581008)；國務院扶貧辦國際扶貧中心資助項目“貧困縣考核機制研究”(15iprcc-r001)。

萬君，法學博士，北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院博士后，主要研究方向：鄉(xiāng)村治理、貧困問題；張琦，經(jīng)濟學博士，北京師范大學中國扶貧研究中心主任、教授、博士生導師，主要研究方向：貧困問題。

F323.8;C913.7

A

1002-6924(2016)02-005-010