郝壽義　曹清峰

(南開大學(xué)，天津　300071)

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論國家級新區(qū)

郝壽義曹清峰

(南開大學(xué)，天津300071)

長期以來，各類特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是承擔(dān)我國改革與發(fā)展任務(wù)的重要空間載體，國家級新區(qū)是我國特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的最新階段。國家級新區(qū)的大量設(shè)立是國家在全面深化改革與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下為解決改革與發(fā)展問題采取的最新政策工具，其中，國家級新區(qū)在發(fā)展上的戰(zhàn)略定位為國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略支撐點與啟動點，在改革上的戰(zhàn)略定位為全面深化改革與推動制度創(chuàng)新的先導(dǎo)區(qū)；同時，與其戰(zhàn)略定位相匹配，國家級新區(qū)表現(xiàn)出了帶動與引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展以及制度外部供給與內(nèi)生創(chuàng)新相結(jié)合的特征。最后，破解當(dāng)前國家級新區(qū)面臨問題的關(guān)鍵在于選擇合適的管理體制、實現(xiàn)融資方式的多元化與提高內(nèi)生制度創(chuàng)新能力。

改革；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；國家級新區(qū)；制度創(chuàng)新

一、引言

自1992年上海浦東新區(qū)成為首個國家級新區(qū)以來，截止到2015年底，我國已設(shè)立了16個國家級新區(qū)，包括上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、福州新區(qū)、云南滇中新區(qū)以及哈爾濱新區(qū)。在目前所有的國家級新區(qū)中，除設(shè)立較早的上海浦東新區(qū)與天津濱海新區(qū)外，其他14個國家級新區(qū)都是在2010年以后批復(fù)設(shè)立的。

國家級新區(qū)在短時間內(nèi)的大量出現(xiàn)與我國改革與發(fā)展進(jìn)入新階段密切相關(guān)，當(dāng)前我國改革與發(fā)展具有以下新特征：一是改革進(jìn)入深水區(qū)與攻堅期。我國改革已由改革初期集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革發(fā)展到當(dāng)前涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)“五位一體”的全面改革階段；同時，隨著改革的全面深化，改革面臨的阻力與難度也將進(jìn)一步增大。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”。與長期以來片面注重經(jīng)濟(jì)總量的發(fā)展模式不同，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長的新階段，如何在具體區(qū)域?qū)用鎸崿F(xiàn)這一目標(biāo)需要新的政策工具的支持。三是改革問題與發(fā)展問題密切聯(lián)系、相互交織。當(dāng)前我國改革與發(fā)展中面臨的問題都不是孤立的，發(fā)展中出現(xiàn)的問題需要改革來破解，而改革的深化則需要發(fā)展來保障，這使得當(dāng)前改革與發(fā)展問題的解決需要新的系統(tǒng)化、集成化的政策工具。因此，國家級新區(qū)是國家為應(yīng)對改革發(fā)展出現(xiàn)的新問題、新變化而推廣的新的政策工具，從這個意義上講，國家級新區(qū)的大量設(shè)立絕不是新一輪的投資熱或短期的刺激政策，理解這一點需要從我國改革與發(fā)展的角度來理解國家級新區(qū)的內(nèi)涵。

早期關(guān)于國家級新區(qū)的研究主要集中在上海浦東新區(qū)與天津濱海新區(qū)這兩個新區(qū)，對其發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、利用外資以及相互間比較等問題進(jìn)行了探討。[1][2][3]2010年以后新的國家級新區(qū)大量設(shè)立，隨著國家級新區(qū)的增多，現(xiàn)有研究也對國家級新區(qū)的一些共性問題進(jìn)行了研究。從空間上看，國家級新區(qū)表現(xiàn)為在新的空間尺度上對區(qū)域空間生產(chǎn)進(jìn)行了重構(gòu)，而要實現(xiàn)區(qū)域空間生產(chǎn)體系的這種重塑，具體要從制度建構(gòu)、治理重構(gòu)、規(guī)劃整合和財稅安排等四個方面來入手。[4]同時，不同國家級新區(qū)的功能定位是有差異的，國家級新區(qū)具體可以分為國際競爭型、全國中心型、區(qū)域中心型和特殊戰(zhàn)略型四類模式。[5]不同功能定位下國家級新區(qū)的發(fā)展策略也不同，對內(nèi)陸國家級新區(qū)而言，在發(fā)展策略上要結(jié)合自身特點，在保護(hù)生態(tài)的前提下承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，與沿海地區(qū)形成差異化競爭優(yōu)勢，并結(jié)合優(yōu)惠政策疊加優(yōu)勢來促進(jìn)生產(chǎn)要素與人才的聚集。[6]另外，國家級新區(qū)管理體制和功能區(qū)設(shè)置對于國家級新區(qū)的發(fā)展有著重要的影響，現(xiàn)實中國家級新區(qū)的發(fā)展路徑受其管理體制與功能區(qū)設(shè)置的共同影響。[7]具體來看，在國家級新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新時，必須注意自身的特殊性、體制改革的漸進(jìn)性、體制運(yùn)行的高效性以及協(xié)調(diào)行政區(qū)與功能區(qū)四個方面。[8]

總的來看，現(xiàn)有研究注意到了國家級新區(qū)建設(shè)與發(fā)展中的一些重大問題，但目前研究仍然缺乏從整體角度對國家級新區(qū)的定位與特征進(jìn)行明確的界定，這也使得研究中關(guān)于國家級新區(qū)基本性質(zhì)的理解存在很大差異。例如有的研究認(rèn)為國家級新區(qū)是綜合配套改革試驗區(qū)的重要形式，將改革的主體與手段混淆在一起；有的研究認(rèn)為國家級新區(qū)仍然是傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)模式的延續(xù)，并且存在更大的“政策洼地效應(yīng)”，忽視了國家級新區(qū)注重內(nèi)生制度創(chuàng)新的基本特征。導(dǎo)致這些問題的原因在于沒有結(jié)合國家級新區(qū)產(chǎn)生的特殊背景，對其定位、特征等進(jìn)行進(jìn)一步的解析。因此，本文從改革與發(fā)展這一宏觀視角，將國家級新區(qū)的發(fā)展與完善放在我國特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的演變這一過程來理解，對國家級新區(qū)的戰(zhàn)略定位與基本特征進(jìn)行了解析，并對其發(fā)展中存在的問題提出了相應(yīng)政策建議。因此，本文研究對于全面認(rèn)識國家級新區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實意義、推動相關(guān)研究的開展具有一定借鑒意義。

二、國家級新區(qū)的戰(zhàn)略定位

國家級新區(qū)是我國特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的最新階段，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的定位包括經(jīng)濟(jì)增長極與制度創(chuàng)新增長極兩方面；具體到國家級新區(qū)層面，其戰(zhàn)略定位主要體現(xiàn)在國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的支撐點與啟動點以及國家全面深化改革、推動制度創(chuàng)新的先導(dǎo)區(qū)兩方面，下面進(jìn)行具體介紹。

(一)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的基本定位

特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是國家為實現(xiàn)特定目的，在一定空間范圍內(nèi)設(shè)立的實施特殊政策和管理手段的特殊區(qū)域。目前我國的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、各類國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)(具體包括保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)與自由貿(mào)易區(qū)等)與國家級新區(qū)。盡管不同類型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能各異，但總的來看，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的定位可以概括為以下兩方面：

1.經(jīng)濟(jì)增長極。特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實現(xiàn)國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要空間載體。由于特殊的政策與管理手段形成的比較優(yōu)勢，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)往往集聚了大量的經(jīng)濟(jì)要素，成為所在區(qū)域重要的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，起到了增長極的作用。例如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在工業(yè)和外資集聚方面、高新區(qū)在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚方面、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)在外向型經(jīng)濟(jì)集聚方面都發(fā)揮了重要作用。因此，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的首要功能在于作為經(jīng)濟(jì)增長極在帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的作用。同時，在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實施中，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是重要的微觀空間載體：首先，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的重要空間載體。我國相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略都會配套相應(yīng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，由于特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是所在區(qū)域重要的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，因此相關(guān)政策最終都會落實到特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)上。其次，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的某些政策直接體現(xiàn)為設(shè)立新的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)。例如，為了配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，我國在2000年批準(zhǔn)了一系列西部地區(qū)的國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)就屬于這種情況。

2.制度創(chuàng)新增長極。特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是國家推動改革、制度創(chuàng)新的重要空間載體。在我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)改革的過程中，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)利用其特殊的政策優(yōu)勢集聚了大量制度要素，在改革方面進(jìn)行了大量制度創(chuàng)新，對于帶動周邊乃至全國的改革進(jìn)程都有重要作用。例如早期以深圳為代表的經(jīng)濟(jì)特區(qū)在價格轉(zhuǎn)軌，國企改革，土地、勞動力、資本、技術(shù)等要素市場建設(shè)都走在全國前列，并為全國改革提供了大量的經(jīng)驗借鑒；國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)與高新區(qū)在政府體制改革、投資軟環(huán)境與硬環(huán)境建設(shè)、高新技術(shù)企業(yè)培育與孵化等方面進(jìn)行了探索；各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)在開放型、與國際規(guī)則接軌的市場體系建設(shè)方面也積累了大量經(jīng)驗。因此，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的另一個重要定位是其作為制度創(chuàng)新增長極的作用，這也是由我國正處于轉(zhuǎn)型階段這一基本國情決定的。

根據(jù)以上特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的基本定位不同，可以將我國現(xiàn)有的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)分為兩類：(1)單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)。單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是指功能以相對單一的經(jīng)濟(jì)或制度創(chuàng)新增長極為主導(dǎo)的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括發(fā)展初期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、各類國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。例如，發(fā)展初期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)在經(jīng)濟(jì)上主要以出口貿(mào)易為主，國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)則主要以引進(jìn)外資、促進(jìn)產(chǎn)品出口、發(fā)展工業(yè)以及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，國家級高新區(qū)則主要以高新技術(shù)企業(yè)培育為主，各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)則以擴(kuò)大開放為主，因而單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能都相對明確。此外，單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)在空間上僅占所在城市的一部分，因而面積相對較小。(2)綜合型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)。綜合型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是指功能相對多樣的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括后期擴(kuò)大到全市范圍的經(jīng)濟(jì)特區(qū)與國家級新區(qū)。綜合型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的顯著特點在于包含了多種單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，因而其功能的綜合性顯著提高。同時，在面積上，綜合性特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)往往打破已有的行政邊界，其行政級別與管理權(quán)限更高。兩類特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的聯(lián)系與區(qū)別具體如表1所示。

表1　不同類型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)別與聯(lián)系

(二)國家級新區(qū)的戰(zhàn)略定位

我國特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段：第一階段以各種單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)為主，主要以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量發(fā)展與單一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革為目的；第二階段則以各種綜合性特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)為主，主要以發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與全面深化改革為目的。因此，國家級新區(qū)是我國特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的最新階段，國家級新區(qū)在特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)基本定位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化了自身的戰(zhàn)略定位。

1.國家級新區(qū)是國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的支撐點與啟動點。針對我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的新形勢，“十八大”以來，國家實施了三大國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即“一帶一路”、“京津冀協(xié)同發(fā)展”與“長江經(jīng)濟(jì)帶”。區(qū)別于以往的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，這三大國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的顯著特點是打破了省級行政邊界的束縛，呈現(xiàn)出明顯的“整合特征”，例如“一帶一路”涉及全國18個省，“長江經(jīng)濟(jì)帶”覆蓋11個省，“京津冀協(xié)同發(fā)展”包括3個省。因此，在更大的空間范圍內(nèi)實施區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略需要首先明確戰(zhàn)略的啟動點與支撐點，國家級新區(qū)便起到了國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的啟動與支撐作用。表2給出了國家級新區(qū)布局與三大國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相契合的內(nèi)容?？梢园l(fā)現(xiàn)，國家在三大國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵節(jié)點上都設(shè)立了國家級新區(qū)作為戰(zhàn)略的支撐點與啟動點。

2. 國家級新區(qū)是國家全面深化改革、推動制度創(chuàng)新的先導(dǎo)區(qū)。隨著我國進(jìn)入全面改革階段后，改革的難度、復(fù)雜性加大，此時僅依靠中央政府自上而下式的強(qiáng)制性制度變遷也不能滿足改革的需要。因此，中央政府需要培育新的改革主體，以應(yīng)對復(fù)雜的改革需求，國家級新區(qū)就是為了滿足這方面的需要而大量推廣的。目前所有的國家級新區(qū)都被賦予了改革的“先行先試權(quán)”，具體來看，國家級新區(qū)“先行先試權(quán)”的來源有兩方面：第一類是依托已有的國家綜合配套改革試驗區(qū)獲得的“先行先試權(quán)”，例如上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)以及哈爾濱新區(qū)；第二類則是在設(shè)立時由中央直接賦予其某一領(lǐng)域改革的“先行先試權(quán)”，除第一類以外的所有新區(qū)都屬于這種情況。因此，通過賦予國家級新區(qū)“先行先試權(quán)”使其成為新的改革主體，可以推動我國改革的整體進(jìn)程，在促進(jìn)面上問題解決的同時推動區(qū)域性問題的破解，這也是國家級新區(qū)作為制度創(chuàng)新增長極定位的具體體現(xiàn)。

表2　國家級新區(qū)的布局與三大國家重點區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

①根據(jù)2015年3月28日國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》整理。

三、國家級新區(qū)的基本特征

國家級新區(qū)的基本特征一方面是由其作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極與制度創(chuàng)新增長極的戰(zhàn)略定位決定的，具體體現(xiàn)為帶動所在區(qū)域以及引領(lǐng)周邊區(qū)域發(fā)展；另一方面，國家級新區(qū)區(qū)別于以往特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的主要特征在于其制度外部供給與內(nèi)生創(chuàng)新相結(jié)合的特征，這也使我國特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)在不同發(fā)展階段表現(xiàn)出了不同特征，下面進(jìn)行具體分析。

(一)國家級新區(qū)的基本特征

1. 帶動區(qū)域發(fā)展。作為所在區(qū)域的增長極，國家級新區(qū)的首要特征在于其能夠推動破解所在區(qū)域的改革與發(fā)展問題，從而帶動所在區(qū)域發(fā)展，具體可以包括以下兩方面：

(1)解決不同發(fā)展階段區(qū)域所面臨的面上問題。由于我國內(nèi)部不同區(qū)域發(fā)展差距較大，處于不同發(fā)展階段上的區(qū)域面臨的改革與發(fā)展問題不同，國家通過選取不同發(fā)展階段上代表性的區(qū)域來設(shè)立國家級新區(qū)，從而針對該階段區(qū)域的面上問題進(jìn)行“先行先試”。根據(jù)國家級新區(qū)工業(yè)化的發(fā)展階段，可以將國家級新區(qū)分為三類：一是工業(yè)化起步期，包括貴州貴安新區(qū)、云南滇中新區(qū)。處于該階段區(qū)域的主要特征是工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，要實現(xiàn)對發(fā)達(dá)地區(qū)的趕超。二是工業(yè)化中后期，大部分國家級新區(qū)都處于這個階段，包括天津濱海、重慶兩江、浙江舟山群島、甘肅蘭州、陜西西咸、青島西海岸、大連金普、四川天府、湖南湘江、南京江北以及福州新區(qū)。根據(jù)所處區(qū)位與比較優(yōu)勢不同，不同國家級新區(qū)“先行先試”的面上問題各有側(cè)重，其中，天津濱海新區(qū)的目標(biāo)是作為京津冀與環(huán)渤海地區(qū)高水平現(xiàn)代制造業(yè)和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地、北方國際航運(yùn)中心和國際物流中心的增長極，浙江舟山群島、青島西海岸新區(qū)則主要以所在區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極為主要目標(biāo)，大連金普新區(qū)、哈爾濱新區(qū)則是引領(lǐng)東北地區(qū)全面振興的重要增長極，甘肅蘭州新區(qū)與陜西西咸新區(qū)則是作為西部重要的產(chǎn)業(yè)增長極，重慶兩江新區(qū)與四川天府新區(qū)則分別作為西南內(nèi)陸地區(qū)現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代高端產(chǎn)業(yè)的增長極，湖南湘江新區(qū)則是作為長江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)陸高端制造研發(fā)轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚增長極，南京江北新區(qū)主要作為長三角地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚的增長極。三是后工業(yè)化初期，包括上海浦東新區(qū)與廣州南沙新區(qū)。其中浦東新區(qū)的定位是國際經(jīng)濟(jì)中心、國際金融中心、國際貿(mào)易中心、國際航運(yùn)中心，而廣州南沙新區(qū)的定位則是打造粵港澳生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新高地。

(2)解決國家不同發(fā)展梯度區(qū)域所面臨的面上問題。我國改革開放初期實施的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略使得我國內(nèi)部形成了不同發(fā)展梯度，國家級新區(qū)的另一個重要目的在于解決不同梯度區(qū)域面臨的面上問題。其中，位于率先發(fā)展區(qū)域的國家級新區(qū)包括上海浦東、天津濱海、廣州南沙、浙江舟山群島、青島西海岸、南京江北新區(qū)以及福州新區(qū)，這些國家級新區(qū)主要是實現(xiàn)率先轉(zhuǎn)型。另一方面，位于后發(fā)轉(zhuǎn)型區(qū)域的國家級新區(qū)包括承接西部大開發(fā)戰(zhàn)略、內(nèi)陸開放與東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重慶兩江、陜西西咸、甘肅蘭州、四川天府、貴州貴安、云南滇中與湖南湘江新區(qū)，引領(lǐng)推動?xùn)|部老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型的大連金普新區(qū)、哈爾濱新區(qū)。

2.制度外部供給與內(nèi)生創(chuàng)新相結(jié)合。國家級新區(qū)都是首先由地方政府向中央政府申請然后由中央政府批復(fù)設(shè)立的，因此國家級新區(qū)的設(shè)立具有自上而下與自下而上決策相結(jié)合的特征。雖然，后期設(shè)立的單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)例如高新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等實際上也需要國家審批的，但單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)享受的國家優(yōu)惠政策由國家直接供給，且同一類型單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)享受的政策基本是相同的；而不同國家級新區(qū)享受的國家優(yōu)惠政策力度相對較小且存在很大差異，這主要是因為國家級新區(qū)目的在于解決面上問題與地方區(qū)域性問題相結(jié)合，具體來看：

(1)彈性的外部制度供給。在制度外部供給上，國家并不會將現(xiàn)有政策全部給予國家級新區(qū)，而是根據(jù)國家級新區(qū)承擔(dān)的國家戰(zhàn)略目標(biāo)與其面臨的具體區(qū)域性問題，將現(xiàn)有政策選擇性地打包給新區(qū)，從而使國家級新區(qū)的外部供給存在很大的彈性特征。這種制度外部供給方式導(dǎo)致了兩方面的結(jié)果：首先，國家級新區(qū)享受的國家優(yōu)惠政策力度逐漸變小。從優(yōu)惠政策力度最大的財政、稅收減免政策來看，設(shè)立最早的上海浦東新區(qū)政策優(yōu)惠程度最大(享受經(jīng)濟(jì)特區(qū)的九項優(yōu)惠政策、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的十項優(yōu)惠政策以及自身獨有的五項政策)，天津濱海新區(qū)及以后設(shè)立的國家級新區(qū)所享受的優(yōu)惠政策力度下降，大部分2010年后新設(shè)立的國家級新區(qū)已經(jīng)沒有直接的稅收減免政策，而取之以建設(shè)用地指標(biāo)、項目開發(fā)建設(shè)、人才支撐等間接的支持政策。這一方面是因為國家級新區(qū)內(nèi)部包含的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)享受了優(yōu)惠政策，另一方面是因為我國已經(jīng)由初期的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變到強(qiáng)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展的總體發(fā)展戰(zhàn)略階段，通過制造“政策洼地”方式來促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法正在逐漸減少。其次，在所享受的優(yōu)惠政策中，國家級新區(qū)的獨占性下降。在大部分國家已經(jīng)給予的新區(qū)的優(yōu)惠政策中，也并非只有國家級新區(qū)才能享有，其他地區(qū)也可獲得。例如，西部地區(qū)的重慶兩江新區(qū)與甘肅蘭州新區(qū)都享受到了西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策，這便是根據(jù)國家級新區(qū)所在區(qū)域的具體特點給予的優(yōu)惠政策，但該政策并非由國家級新區(qū)獨占，西部地區(qū)都可以享受。

(2)內(nèi)生的制度創(chuàng)新。國家級新區(qū)的內(nèi)生制度創(chuàng)新特征主要體現(xiàn)具有“先行先試權(quán)”，由表3可以發(fā)現(xiàn)，所有國家級新區(qū)都通過依托原有的國家綜合配套改革試驗區(qū)或者中央政府的直接授權(quán)承擔(dān)了某一領(lǐng)域的改革任務(wù)。注意到，上文提到我國目前改革與發(fā)展問題交織在一起，我國之前設(shè)立的國家綜合配套改革試驗區(qū)主要以改革為目的，而國家級新區(qū)的設(shè)立則將改革與具體的區(qū)域發(fā)展結(jié)合在一起，而且國家級新區(qū)往往處于所在地區(qū)相對發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，從而有助于統(tǒng)籌破解改革與發(fā)展中的難題。

3. 引領(lǐng)周邊區(qū)域發(fā)展。國家級新區(qū)作為所在區(qū)域的增長極，由于其包括不同的單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，因此實際上國家級新區(qū)是多個增長極的集合。目前所有的國家級新區(qū)都包含有數(shù)量不一的單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，發(fā)展比較完善的上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)與廣州南沙新區(qū)包含了目前所有類型的單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)。因此，國家級新區(qū)集聚經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平更高，因而對周邊區(qū)域的擴(kuò)散效應(yīng)也更加明顯。同時，國家級新區(qū)作為制度創(chuàng)新的增長極，也會通過制度的外溢影響到周邊區(qū)域，從而引領(lǐng)周邊區(qū)域的制度變遷。

由于國家級新區(qū)意味著更大的市場范圍，市場的擴(kuò)大會使得區(qū)內(nèi)分工水平提高，此時會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的再集聚過程，即在原有基礎(chǔ)上實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，而在此基礎(chǔ)上新一輪擴(kuò)散效應(yīng)也會引領(lǐng)周邊區(qū)域的轉(zhuǎn)型與升級。

(二)不同階段特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)基本特征的演變

通過對國家級新區(qū)特征的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)在不同階段特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的基本特征發(fā)生了很大變化，具體如表4所示。可以發(fā)現(xiàn)，相對于第一階段，以國家級新區(qū)為代表的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)在第二階段發(fā)生了三方面的變化：

1.在特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)制度優(yōu)勢的來源上，第一階段的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)制度優(yōu)勢主要來源于國家外部供給的各項優(yōu)惠政策，例如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在引進(jìn)外資、關(guān)稅與所得稅減免、財政上的優(yōu)惠與補(bǔ)貼政策，高新區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)在稅收、出口方面也享受很大優(yōu)惠，各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)在退稅、免稅上的優(yōu)勢都是由國家直接賦予的，而國家級新區(qū)的政策優(yōu)惠力度已經(jīng)明顯下降，其制度優(yōu)勢則主要是“先行先試權(quán)”帶來的改革紅利。

表3　國家級新區(qū)的先行先試權(quán)

表4　不同階段特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的特征演變

2.在優(yōu)惠政策的性質(zhì)上，第一階段特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的優(yōu)惠政策主要限于特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，區(qū)外無法獲得同樣的優(yōu)惠政策；而國家級新區(qū)的優(yōu)惠政策大都屬于現(xiàn)有政策的疊加，其他區(qū)域本身早已經(jīng)享受到這種優(yōu)惠政策。

3.在功能上，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)由第一階段單個的經(jīng)濟(jì)與制度創(chuàng)新增長極發(fā)展為第二階段演變多個增長極的集合，這也使得國家級新區(qū)作為增長極的集聚與擴(kuò)散效應(yīng)更加明顯。

四、國家級新區(qū)存在的問題與解決對策

當(dāng)前國家級新區(qū)面臨的主要問題包括管理體制、資金以及制度優(yōu)勢來源三方面，而這三方面問題破解的關(guān)鍵在于根據(jù)新區(qū)的具體發(fā)展階段，選擇合適的管理體制與多元化的融資方式，并通過積極融入國家戰(zhàn)略以及新區(qū)內(nèi)的不同特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)同制度創(chuàng)新形成新的制度優(yōu)勢。

(一)國家級新區(qū)面臨的問題

1. 管理體制問題。從目前發(fā)展最充分的上海浦東新區(qū)與天津濱海新區(qū)管理體制的發(fā)展來看，都經(jīng)歷了領(lǐng)導(dǎo)小組(開發(fā)辦公室)——管委會——建制政府的演變路徑?？偟膩砜?，目前國家級新區(qū)的管理體制分為三種類型：(1)全政府型。即國家級新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)屬于一級建制政府，典型的有目前的上海浦東新區(qū)與天津濱海新區(qū)。(2)管委會型。即通過建立作為上級政府派出機(jī)構(gòu)的管理委員會來指導(dǎo)與協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)事務(wù)，因而具有一定的自組織特征，例如重慶兩江新區(qū)、陜西西咸新區(qū)與貴州貴安新區(qū)等就是采取的這種形式。(3)政府與管委會合一型。即在新區(qū)內(nèi)同時保留建制政府與管委會兩套管理機(jī)構(gòu)，一般采用“一套班子、兩套牌子”的形式，采用這種管理形式的有浙江舟山群島新區(qū)、廣州南沙新區(qū)與青島西海岸新區(qū)。不同類型管理體制的優(yōu)缺點如表5所示。

表5　不同國家級新區(qū)管理體制的優(yōu)劣勢

總的來看，無論采用哪種管理體制，國家級新區(qū)本身的特點使其面臨著三個矛盾：(1)國家級新區(qū)與原有行政區(qū)劃的矛盾。由于國家級新區(qū)往往都打破了原有行政區(qū)劃，有的甚至突破單個城市的界限，因此存在新區(qū)與原有行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)問題。(2)新區(qū)內(nèi)部功能區(qū)與行政區(qū)之間的矛盾。國家級新區(qū)內(nèi)部都包含了大量單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)(新區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能區(qū))，因此也存在新區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)問題。(3)新區(qū)經(jīng)濟(jì)職能與社會職能之間的矛盾。國家級新區(qū)的主要目的仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但新區(qū)面積的擴(kuò)大使其承擔(dān)的社會管理與服務(wù)職能也逐漸加重，因此如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)與社會職能對國家級新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)也是一個挑戰(zhàn)。

2. 國家級新區(qū)開發(fā)建設(shè)的資金問題。國家級新區(qū)相關(guān)配套設(shè)施(投資硬環(huán)境)的開發(fā)建設(shè)需要大量資金支撐，但目前新區(qū)的投融資面臨著以下問題：(1)傳統(tǒng)土地開發(fā)投融資模式受限。無論是早期經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的“滾動開發(fā)模式”還是浦東新區(qū)的“小區(qū)開發(fā)模式”，其核心都是利用土地來融資。盡管國家給予了國家級新區(qū)一定的土地政策，但長期仍然面臨著新增建設(shè)用地指標(biāo)緊張的問題；此外，土地融資數(shù)量容易受房地產(chǎn)市場波動的影響，這使得依靠土地融資具有較強(qiáng)的不穩(wěn)定性。(2)來自中央的資金支持下降。早期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與高新區(qū)、浦東新區(qū)等在發(fā)展初期都享受到了國家財政補(bǔ)貼政策，規(guī)定在一定期限內(nèi)(一般是五年)的新增財政收入全部用于新區(qū)建設(shè)，此外在信貸方面也給予相應(yīng)支持。但2010年后新設(shè)立的11個國家級新區(qū)中，除西部地區(qū)的新區(qū)外，中央政府對其他新區(qū)都沒有提供直接的財政補(bǔ)貼政策，這使得國家級新區(qū)更多的需要靠自身來籌集開發(fā)建設(shè)資金。(3)當(dāng)前我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。近年來我國地方政府的債務(wù)總額不斷擴(kuò)大，而國家級新區(qū)的建設(shè)將進(jìn)一步加劇地方政府的財政負(fù)擔(dān)，僅依靠地方政府進(jìn)行國家級新區(qū)的開發(fā)建設(shè)也面臨著較大的資金壓力。

3. 制度優(yōu)勢來源問題。傳統(tǒng)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的制度優(yōu)勢主要來自中央政府的優(yōu)惠政策供給，而目前從國家級新區(qū)的優(yōu)勢來看，其最大優(yōu)勢在于“先行先試”帶來的改革紅利，因此地方政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展思路，將工作的重心轉(zhuǎn)移到如何充分利用國家新區(qū)的“先行先試權(quán)”來提高新區(qū)內(nèi)生制度創(chuàng)新能力這一方向上來。這需要地方政府在政府職能、管理體制等方面的改革做出成效，這樣才能充分激發(fā)不同主體的創(chuàng)新動力，但行政管理體制改革受既得利益群體的影響最大，也是目前我國改革進(jìn)展最慢的領(lǐng)域，這對地方政府而言是一個很大的挑戰(zhàn)。此外，另一個值得警惕的問題在于防止國家級新區(qū)的建設(shè)成為新一輪的投資熱，走傳統(tǒng)上僅注重短期經(jīng)濟(jì)總量增長的老路，這也與國家批復(fù)設(shè)立國家級新區(qū)的目標(biāo)相悖。

(二)對策與建議

1. 根據(jù)國家級新區(qū)的具體戰(zhàn)略定位與所處階段選擇合適的管理體制。任何一個新區(qū)管理體制都存在其優(yōu)點與不足的地方，因此解決國家級新區(qū)管理體制問題的核心是根據(jù)新區(qū)承擔(dān)的具體戰(zhàn)略定位與所處發(fā)展階段選擇合適的體制，盡量揚(yáng)長避短。具體來看，對于發(fā)展初期階段的國家級新區(qū)而言，由于其經(jīng)濟(jì)開發(fā)任務(wù)較重，因此管理體制應(yīng)采用效率相對較高的管委會型或者管委會與政府合一型(這種情況適合新區(qū)與原有行政區(qū)劃重合的情況，例如浙江舟山群島新區(qū)涵蓋了整個舟山市全境，就不涉及行政區(qū)劃的調(diào)整)；在成熟階段，隨著初期各項經(jīng)濟(jì)開發(fā)任務(wù)的逐漸完成，新區(qū)的社會管理與服務(wù)需求逐漸增大，此時可以采用全政府型的管理機(jī)構(gòu)，使國家級新區(qū)成為一級完整的建制政府，以充分發(fā)揮對區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)的管理職能。

在新區(qū)內(nèi)部功能區(qū)與行政區(qū)的協(xié)調(diào)上面，從設(shè)立最早的上海浦東新區(qū)與天津濱海新區(qū)來看，主要存在兩種模式：一是分離型，即功能區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能，行政區(qū)主要承擔(dān)社會職能。例如2009年后濱海新區(qū)通過設(shè)立三個城區(qū)管委會行使社會管理職能(但保留經(jīng)濟(jì)職能)和九個功能區(qū)管委會來承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能，2010年后的浦東新區(qū)也是由功能區(qū)行使經(jīng)濟(jì)管理職能，而新區(qū)下屬街鎮(zhèn)則由新區(qū)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，與功能區(qū)管委會互不隸屬，承擔(dān)社會管理職能。二是綜合型，即由功能區(qū)同時承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與社會管理職能。2005年后浦東新區(qū)實施的“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動”，就是由新區(qū)政府委托功能區(qū)管委會對鄰近街鎮(zhèn)履行相應(yīng)的行政管理職能，但兩者在行政區(qū)劃上仍然是不同的。在具體模式的選擇上，本文建議在國家級新區(qū)發(fā)展初期階段，可采用分離型，使功能區(qū)集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)；在發(fā)展成熟階段，可以通過行政區(qū)劃調(diào)整的方式使功能區(qū)成為一級政府，并實現(xiàn)對新區(qū)的全覆蓋，徹底解決新區(qū)內(nèi)部各功能區(qū)與原有行政區(qū)的協(xié)調(diào)問題。

2. 加強(qiáng)國家級新區(qū)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)支撐與融資方式的多元化。早期的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展過程的模式是先由政府主導(dǎo)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再進(jìn)行招商引資，由于國家級新區(qū)的面積較大，如果繼續(xù)按照這種傳統(tǒng)模式進(jìn)行發(fā)展，一方面會面臨資金籌集上的困難，另一方面非常容易導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的過度建設(shè)與低利用率。因此，國家級新區(qū)必須一開始按照“產(chǎn)城融合”的思路來進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，充分利用已有的集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。另一方面，國家級新區(qū)的建立需要多元化的融資體制，在當(dāng)前地方政府財政壓力加大與中央政府財政支持力度下降的情況下，積極引入社會資本投入到國家級新區(qū)的開發(fā)建設(shè)中，例如PPP(Public Private Partnership，公共私營合作)融資模式，就是一種引進(jìn)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效制度設(shè)計。

3. 積極融入國家戰(zhàn)略、強(qiáng)化特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)同制度創(chuàng)新能力，形成新的制度優(yōu)勢。國家級新區(qū)形成自身制度創(chuàng)新優(yōu)勢的關(guān)鍵在于兩方面：(1)充分發(fā)揮國家級新區(qū)作為國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略支撐點與啟動點的作用，獲取政策疊加優(yōu)勢。積極融入到國家戰(zhàn)略一方面可以使得國家級新區(qū)在全國范圍內(nèi)確立自身發(fā)展定位，謀求更大發(fā)展空間，另一方面可以通過與國家重點發(fā)展戰(zhàn)略疊加的優(yōu)勢獲取更多的改革權(quán)，從而優(yōu)先享受改革紅利。(2)強(qiáng)化國家級新區(qū)的內(nèi)生制度創(chuàng)新水平。相對于其他區(qū)域，國家級新區(qū)在制度內(nèi)生創(chuàng)新能力上的最大優(yōu)勢在于其內(nèi)部包含了大量國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等單一型特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，這些特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、管理體制方面都要優(yōu)于其他區(qū)域，受傳統(tǒng)體制影響較小，可以有效承擔(dān)作為改革主體的任務(wù)。因此，通過有效整合新區(qū)內(nèi)不同特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的制度創(chuàng)新資源，針對不同領(lǐng)域的改革與發(fā)展問題開展先行先試，可以形成系統(tǒng)化的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，從而提高國家級新區(qū)的內(nèi)生制度創(chuàng)新水平。

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[責(zé)任編輯：申鳳敏]

郝壽義，南開大學(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所、中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；曹清峰，南開大學(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所博士生，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

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1002-6924(2016)02-026-033