◎鄭春榮

構(gòu)建老年友好型就業(yè)政策的建議

◎鄭春榮

我國(guó)即將進(jìn)入人口老齡化高峰，勞動(dòng)力資源匱乏現(xiàn)象已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)，政府應(yīng)根據(jù)老年就業(yè)的特點(diǎn)，構(gòu)建老年友好型的就業(yè)政策，引導(dǎo)中老年勞動(dòng)者自愿繼續(xù)留在職場(chǎng)工作。

老年勞動(dòng)者；養(yǎng)老金；就業(yè)率

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，延遲退休政策將在“十三五”期間出臺(tái)。延遲退休政策有兩個(gè)目的：一是希望勞動(dòng)者自愿提高工作年限，增加養(yǎng)老基金繳費(fèi)收入；二是強(qiáng)制提高勞動(dòng)者領(lǐng)取養(yǎng)老金的初始年齡，減少養(yǎng)老基金的給付。然而，勞動(dòng)者在延遲退休政策出臺(tái)以后，是否自愿提高工作年限取決于很多因素，如其本人及家庭的儲(chǔ)蓄情況、退休生活規(guī)劃等。在勞動(dòng)者本人有繼續(xù)工作的愿望時(shí)，能否繼續(xù)工作還取決于其健康狀況以及是否有適合其健康狀況的工作崗位。

我國(guó)即將進(jìn)入人口老齡化高峰，勞動(dòng)力資源匱乏現(xiàn)象已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)，政府可根據(jù)老年就業(yè)的特點(diǎn)，出臺(tái)促進(jìn)老年就業(yè)的各種友好型政策，引導(dǎo)中老年勞動(dòng)者自愿繼續(xù)留在職場(chǎng)。

領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡與停止工作的年齡：各國(guó)的現(xiàn)狀

領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡與勞動(dòng)者實(shí)際停止工作的年齡并不一定是同一時(shí)點(diǎn)，從圖1和圖2可以看出兩者并沒(méi)有相關(guān)性，一個(gè)國(guó)家的法定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡較大，并不意味著勞動(dòng)者實(shí)際停止工作的年齡大。

一是在大多數(shù)OECD組織成員國(guó)中，大部分勞動(dòng)者尚未達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡時(shí)就已經(jīng)停止工作了，原因很多：有的因身體健康欠佳；有的因年齡較大，無(wú)法找到工作；有的則因可以開(kāi)始領(lǐng)取企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金而衣食無(wú)憂，選擇不再工作；一些女性選擇提前停止工作是為了照顧家庭中的老弱病殘者。

二是在另外一些OECD組織成員國(guó)中，勞動(dòng)者較多地選擇在達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡時(shí)，一邊領(lǐng)取養(yǎng)老金，一邊繼續(xù)工作，如墨西哥、韓國(guó)和日本等。勞動(dòng)者在領(lǐng)取養(yǎng)老金的同時(shí)，繼續(xù)工作的原因也很多：有的想增加收入，特別是如果該國(guó)養(yǎng)老金的替代率較低、勞動(dòng)者退休以后生活水平將下降很多的話，就會(huì)選擇繼續(xù)工作；有的國(guó)家（如韓國(guó)）的勞動(dòng)者在60歲時(shí)就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，此時(shí)勞動(dòng)者相對(duì)較為年輕，身體較好，也容易找到工作；在許多國(guó)家，在職勞動(dòng)者可以享有企業(yè)的商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，退休以后則只能享受政府的醫(yī)療保險(xiǎn)，兩者在保障力度和自付比例方面差距很大，促使勞動(dòng)者在領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)仍繼續(xù)工作。

老年人在選擇工作的時(shí)候，不僅為了糊口，也會(huì)考慮工作量和工作時(shí)間，這就需要政府及企業(yè)創(chuàng)造更多的靈活工作崗位，改善工作環(huán)境，努力滿足老年人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及社會(huì)參與的要求。但一些國(guó)家尚未很好響應(yīng)老年人的需求，如韓國(guó)老年人就業(yè)率遞增的同時(shí)，就業(yè)的質(zhì)量則相對(duì)偏低。韓國(guó)統(tǒng)計(jì)廳2014年經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口調(diào)查報(bào)告顯示，參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的老年人中，42.6%為農(nóng)林漁業(yè)從事者，21.0%為單純的體力勞務(wù)從事者。

圖1 OECD組織各國(guó)男性的實(shí)際退休年齡與法定退休年齡（2006-2011）

圖2 OECD組織各國(guó)女性的實(shí)際退休年齡與法定退休年齡（2006-2011）

從1970-2011年期間OECD組織成員國(guó)的勞動(dòng)者退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的平均年齡（簡(jiǎn)稱(chēng)停止工作年齡，見(jiàn)圖3）看，無(wú)論男性還是女性，從1970年以來(lái)，停止工作的年齡都呈下降趨勢(shì)，在2000年左右降至最低點(diǎn)（當(dāng)年男性的停止工作年齡為62.87歲、女性的停止工作年齡為60.97歲），此后，停止工作年齡開(kāi)始緩慢回升?？偟膩?lái)看，OECD組織各國(guó)的男性和女性平均停止工作年齡分別從1970年的68.38歲和66.78歲，下降至2011年的63.69歲和62.33歲。

圖3 1970-2011年OECD組織各國(guó)勞動(dòng)者退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的平均年齡

總的來(lái)講，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡屬于需求側(cè)管理，決定了政府需要發(fā)放養(yǎng)老金的規(guī)模；勞動(dòng)者退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的年齡屬于供給側(cè)管理，決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)潛力。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要做到可持續(xù)，必須做到減支（需求側(cè)）、增收（供給側(cè)）同時(shí)著力，才能成功。從上述的國(guó)家比較不難看出，一些國(guó)家在這兩方面都做到了，如冰島、美國(guó)和瑞典等，但也有一些國(guó)家只提高領(lǐng)取金的年齡，未能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者的晚停止工作，如斯洛文尼亞、斯洛伐克和匈牙利等國(guó)；反之，有一些國(guó)家的養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡過(guò)低，如法國(guó)、波蘭等。

我國(guó)老年人就業(yè)率下降驚人

由于生育持續(xù)保持較低水平和老齡化速度加快，2011年，我國(guó)15-64歲勞動(dòng)年齡人口比重自2002年以來(lái)首次出現(xiàn)下降 。隨著我國(guó)人口老齡化的加深，我國(guó)就業(yè)人口的數(shù)量和比重將加速下降，而且就業(yè)人口內(nèi)部也出現(xiàn)老齡化趨勢(shì)。根據(jù)預(yù)測(cè)，從2013年開(kāi)始，20-24歲人群在十年以內(nèi)將至少減少1/4。而55-64歲“接近老年勞動(dòng)者”占15-64歲勞動(dòng)年齡人口的比例將由2000年的10.1%迅速攀升到2020年與2050年的17.1%與26.7%。因此，如何利用好55-64歲的勞動(dòng)力資源，顯得非常重要。

但是，非常嚴(yán)峻的事實(shí)是，我國(guó)老年人就業(yè)率很低，龐大的人力資源并沒(méi)有得到充分利用。第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示（見(jiàn)圖4），我國(guó)城市工作年齡人口的就業(yè)率隨著年齡增加，出現(xiàn)驚人降幅：

一是當(dāng)女性達(dá)到45歲時(shí)，就業(yè)率開(kāi)始快速下降；在50歲左右，女性的就業(yè)率就下降至30%左右。造成這一現(xiàn)象原因很多：女工人的強(qiáng)制退休年齡為50歲，一旦辦理退休以后，重新就業(yè)的可能性較?。挥萌藛挝徊辉腹蛡蚰挲g大的工人；年齡大的女性就業(yè)者缺乏更新技能、進(jìn)行“終生學(xué)習(xí)”的機(jī)會(huì)，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱。

二是男性的就業(yè)率在50歲之前基本穩(wěn)定，但此后急劇下降。原因可能是，企業(yè)通過(guò)補(bǔ)償?shù)姆绞?，鼓?lì)技能較差的中老年男性主動(dòng)離崗，或者是中老年男性在知識(shí)、技能和體能上的欠缺，一旦失業(yè)就無(wú)法再就業(yè)。

圖4 我國(guó)分性別的16歲及以上人口的就業(yè)率（城市）

一些人認(rèn)為老年勞動(dòng)者早日退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，有利于增加年輕人的就業(yè)崗位。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，因?yàn)?，一是我?guó)的就業(yè)崗位并不是固定的，就業(yè)崗位是可以創(chuàng)造出來(lái)的；二是目前參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休人員是8000多萬(wàn)，平均退休年齡不到55歲，較發(fā)達(dá)國(guó)家早領(lǐng)取養(yǎng)老金10年，這帶來(lái)了企業(yè)以及在職職工高額的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和巨額的財(cái)政補(bǔ)貼，增加了企業(yè)的成本，嚴(yán)重影響企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也間接影響了就業(yè)崗位的增加。

延遲退休的政策目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增收減支，做到養(yǎng)老繳費(fèi)與領(lǐng)取的代際公平。政府雖有權(quán)力推遲發(fā)放養(yǎng)老金，卻沒(méi)有權(quán)力規(guī)定勞動(dòng)者何時(shí)可以不工作。因此，延遲退休的政策還需要多管齊下，大力推動(dòng)勞動(dòng)者自愿繼續(xù)留在職場(chǎng)工作和繳費(fèi)，這樣養(yǎng)老基金增收的目的才能實(shí)現(xiàn)。

穩(wěn)步提高我國(guó)老年就業(yè)率的若干建議

我國(guó)第二次嬰兒潮從1962年開(kāi)始，持續(xù)15年保持在2000多萬(wàn)人的高位，直到1976年計(jì)劃生育政策的推行，是我國(guó)歷史上出生人口最多的主力嬰兒潮，全國(guó)共出生近3億人。當(dāng)前第二次嬰兒潮時(shí)期出生的人口即將進(jìn)入老年，老齡化更是加速推進(jìn)，勞動(dòng)力資源匱乏現(xiàn)象即將出現(xiàn)。因此，當(dāng)前我國(guó)提高老年人就業(yè)率恰逢其時(shí)。

1.對(duì)老年人加強(qiáng)培訓(xùn)與教育，提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

要提高老年人的就業(yè)率，就必須提高老年人的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。從國(guó)外實(shí)踐情況看，影響老年人就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的主要因素有：工作能力（知識(shí)老化）、健康原因。因此，政府可從兩個(gè)方面入手：

（1）通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，誘導(dǎo)企業(yè)對(duì)老齡勞動(dòng)者進(jìn)行培訓(xùn)，最大程度地挖掘其潛力并留在職場(chǎng)。我國(guó)長(zhǎng)期把老齡勞動(dòng)者當(dāng)作是“勞動(dòng)力資源的儲(chǔ)備”，而不是正式的勞動(dòng)力資源。這表現(xiàn)在，當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，失業(yè)率較高，政府往往通過(guò)“內(nèi)退”方式，引導(dǎo)老齡勞動(dòng)者退出就業(yè)市場(chǎng)，這一考慮的出發(fā)點(diǎn)是，老齡勞動(dòng)者的文化水平較低，技能單一，不能勝任企業(yè)發(fā)展的要求。這樣做的直接后果就是這些臨近退休的勞動(dòng)者永久性地離開(kāi)了就業(yè)市場(chǎng)，國(guó)家喪失了勞動(dòng)力資源。

（2）提升勞動(dòng)者的健康水平。健壯的老年人是解決勞動(dòng)力日益匱乏問(wèn)題的一個(gè)重要支柱。隨著我國(guó)居民生活水平的提高，體重超重、肥胖等成為影響人們健康水平的新殺手。要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，從中青年人群開(kāi)始抓起，切實(shí)提高老年人的健康水平，如定期體檢、降低肥胖度、減少吸煙、強(qiáng)化教育和防治糖尿病等老年人常見(jiàn)病。

2.創(chuàng)造出更多適合老年勞動(dòng)者的就業(yè)崗位

隨著老齡化程度的加深，勞動(dòng)者的平均年齡在提高，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化，老年勞動(dòng)者趨多，年輕勞動(dòng)者趨少。此時(shí)，如果勞動(dòng)力需求結(jié)構(gòu)不發(fā)生改變的話，將與勞動(dòng)力供給形成資源錯(cuò)配，導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。從總體上看，當(dāng)前，我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有很大差距，隨著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)者體力的要求比第二產(chǎn)業(yè)有所下降，同時(shí)對(duì)溝通能力等的要求提高，對(duì)老年人力資源的需求將提高，有利于帶動(dòng)更多的老年人就業(yè)。為了更好地貼近老年勞動(dòng)者的就業(yè)需求，政府應(yīng)該：

（1）大力推廣與應(yīng)用新技術(shù)，降低工作對(duì)體能的要求，使年齡偏大者能夠勝任傳統(tǒng)的體力勞動(dòng)崗位要求。

（2）鼓勵(lì)企業(yè)提供更多的“過(guò)渡性崗位”。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，勞動(dòng)者在臨近退休（55-65歲）時(shí)，精力、體能等已經(jīng)出現(xiàn)下降，此時(shí)應(yīng)該提供“過(guò)渡性崗位”，如咨詢、顧問(wèn)和檔案管理等，使勞動(dòng)者在二線崗位可以繼續(xù)發(fā)揮余熱。

（3）鼓勵(lì)企業(yè)出臺(tái)彈性工作制度。彈性工作制度包括部分工時(shí)、彈性工作地點(diǎn)和短期家庭照顧假等。一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)立法賦予工作者彈性工作的權(quán)利，如在荷蘭，除法院接受雇主的反對(duì)意見(jiàn)外，在10人以上企業(yè)中工作的勞動(dòng)者享有變更工作時(shí)間的權(quán)利。

（4）組織老年人從事維護(hù)社會(huì)治安、疏導(dǎo)交通秩序、調(diào)解民事糾紛、進(jìn)行普法教育和宣傳計(jì)劃生育等服務(wù)社會(huì)的自愿者活動(dòng)。老年人也可以通過(guò)成立自我管理、自我服務(wù)和自我教育的各種管理組織，繼續(xù)為社會(huì)作奉獻(xiàn)。

（5）當(dāng)前許多國(guó)家都發(fā)現(xiàn)中老年勞動(dòng)者的工作壓力較前些年有所加大，精神問(wèn)題成為勝任工作的新障礙。因此，營(yíng)造相對(duì)寬松、溫馨的工作環(huán)境，也是非常重要的。

3.防止養(yǎng)老金成為早日停止工作誘因

如果養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)不當(dāng)，容易導(dǎo)致老年人選擇過(guò)早退休。如在一些國(guó)家，當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，物價(jià)和在職職工工資水平都出現(xiàn)下降，然而根據(jù)社保法規(guī)，養(yǎng)老金保持不變，并不下調(diào)，這時(shí)老年勞動(dòng)者往往在面對(duì)較低的工資和較高的養(yǎng)老金時(shí)，選擇了后者，就產(chǎn)生了引致退休效應(yīng)。又如在美國(guó)，同時(shí)參加公共養(yǎng)老金計(jì)劃和私人補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃的男性在58-63歲之間的勞動(dòng)參與率僅為18%，原因是私有養(yǎng)老金計(jì)劃使得這些勞動(dòng)者在未能全額領(lǐng)取公共養(yǎng)老金時(shí)，可通過(guò)領(lǐng)取私人補(bǔ)充養(yǎng)老金來(lái)解決生活需求。換句話講，私人養(yǎng)老金實(shí)際上產(chǎn)生了引致早退休的效應(yīng)。

建議在養(yǎng)老金政策設(shè)計(jì)上，引導(dǎo)老年人自覺(jué)自愿選擇晚退休。一方面，要使養(yǎng)老金給付額與工作收入形成合理的待遇差，使參保人長(zhǎng)繳多得、多勞多得；另一方面，可以規(guī)定勞動(dòng)者在達(dá)到法定退休年齡前領(lǐng)取企業(yè)年金或其他職業(yè)年金，不能享受稅收優(yōu)惠，通過(guò)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，激勵(lì)勞動(dòng)者多工作、晚退休。

4.養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡政策實(shí)施彈性化

（1）養(yǎng)老金的初始領(lǐng)取年齡不宜大幅提高（以62歲為宜）。一是低收入者的預(yù)期壽命通常較低，提高退休年齡可能對(duì)低收入者不公平；二是現(xiàn)實(shí)中有大量的勞動(dòng)者因健康原因而喪失工作能力，但這些健康問(wèn)題又不足以嚴(yán)重到可以申請(qǐng)低保或工傷保險(xiǎn)，從這個(gè)角度來(lái)看，早點(diǎn)領(lǐng)取養(yǎng)老金相當(dāng)于保護(hù)了這些無(wú)工作能力的人士。在養(yǎng)老金的初始年齡無(wú)法大幅提高的情況下，可以建立彈性化的養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡政策，對(duì)晚領(lǐng)取養(yǎng)老金的人士予以獎(jiǎng)勵(lì)。

（2）加大政策傾斜，鼓勵(lì)一些特殊行業(yè)建立職業(yè)年金。對(duì)于那些對(duì)體能要求較高的行業(yè)，如警察、軍人、消防隊(duì)員和礦工等，勞動(dòng)者往往不到60歲就無(wú)法工作了。這就需要這些行業(yè)或企業(yè)提供保障程度較高的職業(yè)年金，使這些勞動(dòng)者在沒(méi)有達(dá)到國(guó)家法定退休年齡前能夠以職業(yè)年金來(lái)維持生活。

5.承認(rèn)老年人非正式就業(yè)的勞動(dòng)貢獻(xiàn)

家庭養(yǎng)老是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有益補(bǔ)充。但現(xiàn)實(shí)情況是，50-60歲的中老年人放棄工作來(lái)照顧其80-90歲的父母以及其他需要照顧的家人，但這些中老年的照顧人員本身卻面臨著極大的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們?cè)诠膭?lì)正式就業(yè)、延遲退休的同時(shí)，應(yīng)對(duì)這些符合條件的照顧人員予以社會(huì)保險(xiǎn)視同繳費(fèi)的待遇，鼓勵(lì)其照顧家人。

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.10.010 ■ 編輯：馬振東