◎方創(chuàng)琳

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)空間格局優(yōu)化與擴(kuò)容的建議

◎方創(chuàng)琳

針對(duì)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展用地極度短缺的現(xiàn)實(shí)，分析了特區(qū)擴(kuò)容的重要性與緊迫性，提出了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)容與深北新區(qū)建設(shè)的基本方案及政策建議。建議以深莞惠一體化發(fā)展為先導(dǎo)，先行建設(shè)深莞惠協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，進(jìn)一步適時(shí)調(diào)整行政區(qū)劃，放大特區(qū)發(fā)展空間。制定優(yōu)惠政策，推進(jìn)深圳外溢產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新空間與生活居住空間，從國家戰(zhàn)略高度，把深北新區(qū)納入國家新區(qū)建設(shè)的大格局中。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)；擴(kuò)容；空間格局優(yōu)化

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)過30多年的發(fā)展，取得了舉世矚目的巨大成就，對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，創(chuàng)造了世界與中國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的奇跡。但深圳未來發(fā)展面臨著土地極度短缺的巨大瓶頸，可建設(shè)用地已經(jīng)處在“增長的極限”。在新的發(fā)展形勢(shì)下，深圳要繼續(xù)保持高位發(fā)展，必須通過特區(qū)擴(kuò)容，建設(shè)深北新區(qū)與優(yōu)化城市空間布局，加大改革創(chuàng)新力度，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本改變，尋求土地緊約束條件下的城市可持續(xù)發(fā)展之路。

擴(kuò)容的重要性與緊迫性

1.特區(qū)城建用地比重超過生態(tài)安全警戒線，存量用地嚴(yán)重不足

2013年，深圳市建設(shè)用地面積達(dá)到957.33平方公里，占城市土地總面積的47.94%，遠(yuǎn)超國際上公認(rèn)的城市建設(shè)用地比例不超過40%的生態(tài)安全警戒值。與此同時(shí)，按照新一輪《深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，至2020年深圳規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)為976平方公里，而目前已達(dá)957.33平方公里，即在未來4-5年的時(shí)間里，可利用的建設(shè)用地指標(biāo)僅剩19平方公里，每年不到4平方公里。目前，全市已通過土地整備調(diào)出了87.69平方公里，通過建設(shè)用地清退控制了18平方公里的土地。即便如此，深圳自身的存量用地已十分有限，加之對(duì)基本生態(tài)控制線的嚴(yán)控，生產(chǎn)空間存在長期的剛性硬約束，嚴(yán)重影響了高端建設(shè)項(xiàng)目落地和城市空間的合理拓展。

2.特區(qū)土地集約利用程度達(dá)到極限急需擴(kuò)容

2013年深圳單位建成區(qū)產(chǎn)出強(qiáng)度達(dá)到15.15億元/平方公里，是除香港以外全國建成區(qū)產(chǎn)出強(qiáng)度最高的城市；人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到13.7477萬元，分別是北京的1.46倍、上海的1.52倍和廣州的1.13倍；但土地面積只有1996.8平方公里，分別是北京的12.16%、上海的23.89%和廣州的26.86%；人均建設(shè)用地面積只有53.13平方米，分別只有北京的87.17%、上海的84.98%和廣州的67.12%。而原特區(qū)允許的人均建設(shè)用地為120平方米。如果按此計(jì)算，深圳的建設(shè)用地面積可翻一番，達(dá)到1914.7平方公里，但目前深圳的土地面積只有1996.8平方公里，可建設(shè)用地總規(guī)模只有1047平方公里，這就意味著要將96%的國土全部變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，而不可逾越的基本生態(tài)控制線面積占48%，這是絕不可能的事。產(chǎn)業(yè)調(diào)整空間和土地集約挖潛空間交織在一起，使深圳空間利用已走到了“被擠干”的地步，巨大的輻射能量因空間限制無法帶動(dòng)更大范圍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，唯有走擴(kuò)容的路子。

3.特區(qū)的特殊政策大大弱化急需擴(kuò)容

近年來，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)之“特”，在政策的普惠化和國家新近設(shè)立的多個(gè)“綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”背景下逐漸減弱，但毋庸置疑的是，國家賦予深圳“排頭兵、試驗(yàn)田、窗口和示范”的使命在新時(shí)期有更新的內(nèi)涵和更高的要求。在2007年兩稅合并之后，深圳15%所得稅優(yōu)惠就成為歷史，經(jīng)濟(jì)特區(qū)在投資、外經(jīng)外貿(mào)上的稅收優(yōu)惠政策被拉平，結(jié)束了特區(qū)享有特殊優(yōu)惠政策的歷史?！疤貐^(qū)”的內(nèi)涵除特殊政策外還包括特殊使命，稅收優(yōu)惠只是優(yōu)惠政策的一部分，而優(yōu)惠政策又只是特區(qū)政策的一部分。經(jīng)濟(jì)特區(qū)特殊政策普惠化使得深圳不再依靠政策驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)而通過擴(kuò)容協(xié)同創(chuàng)新空間實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

4.特區(qū)建設(shè)國際創(chuàng)新中心需更大的協(xié)同創(chuàng)新空間

創(chuàng)新是深圳今天和未來發(fā)展的靈魂和生命線，沒有創(chuàng)新就沒有深圳的明天，就沒有深圳國際創(chuàng)新中心，而建設(shè)國際創(chuàng)新中心急需更大的創(chuàng)新空間，要有足夠的創(chuàng)新空間供創(chuàng)新企業(yè)落地。在深圳建設(shè)用地空間極其緊缺的情況下，增加創(chuàng)新空間的一個(gè)重要路徑就是擴(kuò)容。擴(kuò)容后將利于深圳國際創(chuàng)新中心的建設(shè)，成為實(shí)施國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要高地。

5.珠三角城市群建設(shè)世界級(jí)城市群需要更大的深圳作為戰(zhàn)略支撐

深圳從體量上而言是“小深圳”，從經(jīng)濟(jì)總量上而言是“大深圳”，從人口與建設(shè)規(guī)模上而言是“巨深圳”，從開發(fā)強(qiáng)度而言是“高深圳”。小小的體量承載著一個(gè)巨大的總量，好似小馬拉大車，不堪負(fù)重。為了使深圳繼續(xù)擔(dān)當(dāng)起國家更大的責(zé)任和歷史使命，需要深圳“胖”起來，這就需要擴(kuò)容寬體。擴(kuò)容后的深圳將作為中國南部更強(qiáng)大的“經(jīng)濟(jì)巨人”，為推動(dòng)珠三角城市群建成為世界級(jí)超級(jí)城市群作出重大貢獻(xiàn)。

■ 池中清曉 賈云龍/攝

長白山天池位于吉林省東南部的長白山主峰火山錐體的頂部，是一座火山口，經(jīng)過漫長的年代積水成湖。海拔2189.1米，略呈橢圓型，南北長4.4公里，東西寬3.37公里，總蓄水量20.4億立方米。水溫為0.7攝氏度至11攝氏度，年平均氣溫7.3攝氏度。天池是我國最高最大的高山湖泊，是東北三條大江——松花江、鴨綠江和圖們江的發(fā)源地。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)容與深北新區(qū)建設(shè)的基本方案

1.以深莞惠一體化發(fā)展為先導(dǎo)，建設(shè)深莞惠協(xié)同發(fā)展示范區(qū)

從珠三角全域?qū)用?，考慮深圳空間布局和空間溢出，先期建設(shè)以東莞南部的塘廈鎮(zhèn)、鳳崗鎮(zhèn)和清溪鎮(zhèn)為主導(dǎo)的深莞協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，以惠州南部惠陽區(qū)的淡水街道、秋長街道、鎮(zhèn)隆鎮(zhèn)、永湖鎮(zhèn)、新圩鎮(zhèn)和沙田鎮(zhèn)為主導(dǎo)的深惠協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。通過深莞惠協(xié)同發(fā)展示范區(qū)的建設(shè)，為進(jìn)一步建設(shè)深北新區(qū)創(chuàng)造條件。

2.以深莞惠協(xié)同發(fā)展示范區(qū)為基礎(chǔ)，建設(shè)約1300平方公里的深北新區(qū)

依托深莞惠聯(lián)席會(huì)議制度，在深莞惠協(xié)同發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，整合建設(shè)深北新區(qū)，具體擴(kuò)容建設(shè)方案為：將東莞南部的塘廈鎮(zhèn)（面積128平方公里）、鳳崗鎮(zhèn)（109平方公里）和清溪鎮(zhèn)（143平方公里）、惠州南部惠陽區(qū)的淡水街道（83平方公里）、秋長街道（109平方公里）、鎮(zhèn)隆鎮(zhèn)（147平方公里）、永湖鎮(zhèn)（117平方公里）、新圩鎮(zhèn)（158平方公里）、沙田鎮(zhèn)（73平方公里）和大亞灣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（228平方公里）劃歸深圳管轄，建成約1300平方公里的深北新區(qū)。擴(kuò)容后的新深圳土地總面積將達(dá)到約3291.77平方公里。深北新區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略定位為：將深北新區(qū)建成為國家級(jí)新區(qū)，成為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的新中心或北中心，成為深莞惠一體化合作的共同實(shí)踐平臺(tái)和產(chǎn)城融合示范區(qū)。重點(diǎn)疏解深圳高端制造業(yè)和接納新的高端制造業(yè)企業(yè)在深圳落戶，把深北新區(qū)建成深圳高端制造業(yè)基地、智慧制造業(yè)基地、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚基地和產(chǎn)城融合的生活居住基地，成為輻射帶動(dòng)珠江三角洲城市群進(jìn)而建成為世界級(jí)城市群的新引擎。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)容與空間格局優(yōu)化的政策建議

1.從國家戰(zhàn)略高度，把深北新區(qū)納入國家新區(qū)建設(shè)的大格局中

為了進(jìn)一步發(fā)揮和放大國家賦予深圳“排頭兵、試驗(yàn)田、窗口和示范”的新使命，建議從國家戰(zhàn)略高度，把深北新區(qū)納入國家新區(qū)建設(shè)的大格局中，提前謀劃，科學(xué)評(píng)估深北新區(qū)建設(shè)的重要性和緊迫性，適時(shí)制定深北新區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃，通過規(guī)劃引導(dǎo)深北新區(qū)的科學(xué)發(fā)展。

2.適時(shí)調(diào)整行政區(qū)劃，放大特區(qū)發(fā)展空間

借國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之際，借鑒合肥等地行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)適度調(diào)整行政區(qū)劃。創(chuàng)新工作機(jī)制，依托深莞惠聯(lián)席會(huì)議制度，組建深北新區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)，把深北新區(qū)建成深莞惠一體化合作的共同實(shí)踐平臺(tái)和載體。

3.制定政策，外溢產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新空間與生活居住空間

制定深圳高端制造業(yè)向深北新區(qū)外溢的政策，實(shí)現(xiàn)高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的錯(cuò)位化，形成深莞惠產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈。企業(yè)把總部和研發(fā)基地設(shè)在深圳，把加工制造放在深北新區(qū)。同時(shí)，高配公共服務(wù)，外遷生活居住空間。推進(jìn)深圳生活居住空間的區(qū)域化，在深北新區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)各類公共服務(wù)設(shè)施和醫(yī)院、學(xué)校等文體設(shè)施，以高端優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和相對(duì)低廉的價(jià)位引導(dǎo)深圳居民外遷到深北新區(qū)。

4.延伸交通通道，實(shí)現(xiàn)無縫等高對(duì)接

一是對(duì)接城際軌道交通系統(tǒng)，積極推進(jìn)穗莞深城際線南段、深惠城際線、虎龍城際線的建設(shè)，加快深港西部快軌前期研究與規(guī)劃建設(shè)，形成軌道快線與普線的對(duì)接，全面提升深圳作為區(qū)域中心城市的輻射帶動(dòng)能力。二是對(duì)接高速公路網(wǎng)系統(tǒng)，規(guī)劃大外環(huán)高速公路西延跨珠江口至廣州南沙新區(qū)，承擔(dān)南沙與深圳北部、東莞南部、惠州的區(qū)域交通聯(lián)系，加強(qiáng)深圳對(duì)南沙新區(qū)、東莞南部和惠州的輻射帶動(dòng)作用。三是積極推動(dòng)穗莞深城際線和深惠城際線引入前海樞紐，強(qiáng)化前海在珠三角的中心地位，推動(dòng)前海中心建設(shè)。四是對(duì)接完善區(qū)域干線公路網(wǎng)系統(tǒng)，重點(diǎn)加強(qiáng)深圳與莞惠邊界地區(qū)相鄰組團(tuán)的快速交通聯(lián)系。

★本文系國家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目（編號(hào)：41590840）的階段性成果。

（作者系中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所城市規(guī)劃中心主任、中國科學(xué)院大學(xué)特聘教授）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.10.015 ■ 編輯：藺麗莉