◎瞿理銅

日韓住宅用地制度的啟示

◎瞿理銅

加快宅基地制度改革是實現(xiàn)宅基地優(yōu)化配置的重要手段。盡管我國有一系列宅基地制度，但實施效果不理想。本文通過分析日本和韓國住宅用地制度，以及對實踐中宅基地利用存在的問題進(jìn)行分析，對進(jìn)一步完善我國宅基地制度提出了政策建議。

住宅用地；制度改革；宅基地

宅基地作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要組成部分，其節(jié)約集約利用狀況影響到整個集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用的成效。在影響宅基地配置的眾多因素中，宅基地制度是極其重要的一項。新中國成立以來，我國通過土地改革、合作化和集體化等手段，逐漸建立了今天的農(nóng)村土地制度。宅基地制度也經(jīng)歷了從私有化到集體化，從自由交易到限制流轉(zhuǎn)的過程?，F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度是在社會主義改造背景下建立起來的，主要是為了保障我國工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)計劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的需要。從某種程度上來說，現(xiàn)行的宅基地制度為我國工農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民居住權(quán)和促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了歷史性的作用［1］。但是隨著社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會體制改革不斷深入，農(nóng)村、農(nóng)民不斷分化，農(nóng)村宅基地制度給國家、地方政府和農(nóng)民都不同程度地帶來了不利影響，成為一個亟待研究和解決的問題。

日本住宅用地制度安排

日本現(xiàn)行土地所有制為私有制和公有制并存。土地總量中私人所有占57%，法人所有占8%，國家和地方公共團(tuán)體所有占35%，但是國家和地方公共團(tuán)體所有的土地大多是不能用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)或住宅建設(shè)的森林地和原野，可以利用的土地中，私有土

地的比重比較高。日本土地利用分類有5種體系（見表），通常情況下，日本學(xué)界認(rèn)為日本統(tǒng)計年鑒中的分類比較科學(xué)，通用性強(qiáng)，視為日本土地利用系統(tǒng)分類的國家標(biāo)準(zhǔn)。

表 日本主要的土地利用分類系統(tǒng)

日本宅地包括商業(yè)用地、工業(yè)用地、住宅用地、公共用地和農(nóng)林漁業(yè)設(shè)施用地，其中住宅用地分為集合住宅用地和獨立住宅用地［2］。集合住宅是相對于獨立住宅和自建住宅而言的，是指若干戶集中在一棟樓內(nèi)而形成的住宅群。獨立住宅又稱一戶建，是指單獨成戶的住房。日本農(nóng)村住宅大多為獨立住宅。由于日本可以建房的土地實行私有制，農(nóng)民建房需要先購買土地，根據(jù)位置的差異，地價通常與建造費用相當(dāng)或更高些，同時由于日本的《遺產(chǎn)稅法》對子女繼承房產(chǎn)有嚴(yán)格的規(guī)定，且稅賦較高。因此，日本農(nóng)民建設(shè)豪宅的意愿并不強(qiáng)。此外，日本對土地用途有嚴(yán)格的管制措施，不能隨意在農(nóng)用地上建住宅。日本的《農(nóng)地法》規(guī)定：“非農(nóng)使用取得農(nóng)地所有權(quán)、租賃權(quán)、場地使用權(quán)時，必須要有知事的批準(zhǔn)，同時設(shè)置了對違法行為處罰的規(guī)定?！奔幢闶峭恋赜猛巨D(zhuǎn)變存在可能，還會受到農(nóng)林省的限制，嚴(yán)格管制農(nóng)地向非農(nóng)行業(yè)流轉(zhuǎn)。日本的農(nóng)地分為一、二、三類。一類農(nóng)地主要包括優(yōu)質(zhì)農(nóng)地以及政府出資進(jìn)行過土地整治的農(nóng)地，這類農(nóng)地除了公共利益需要外一律不得轉(zhuǎn)用。三類農(nóng)地可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，主要包括土地利用規(guī)劃調(diào)整范圍內(nèi)的土地、上下水道等基礎(chǔ)設(shè)施范圍內(nèi)的農(nóng)地、鐵路等交通設(shè)施需占用的農(nóng)地以及宅地占40%以上的道路所包圍的農(nóng)地。二類農(nóng)地是介于一、三類之間的農(nóng)地，有條件的情況下可以轉(zhuǎn)用。

日本作為高度發(fā)達(dá)的資本主義國家，市場化程度高，農(nóng)民的住宅用地作為私有財產(chǎn)和商品，可以在市場上自由交換。政府對土地利用的調(diào)控主要依靠地價和稅收杠桿來實現(xiàn)。1969年，日本通過了《地價公示法》，根據(jù)該法，政府每年定期發(fā)布土地價格，地價上漲的幅度大致與GDP增長的幅度相當(dāng)。為抑制投機(jī)，防止土地粗放利用，制定《國土利用計劃法》，規(guī)定土地在買賣之前必須接受價格和用途的審查，不申請就開展交易則會處以6個月以下的拘留或100萬日元以上的罰款。在具體實施過程中，地方政府以《地價公示法》等相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，按照典型性、中間性和穩(wěn)定性等原則選擇一些地塊作為標(biāo)準(zhǔn)宗地，每年向公眾公布一次地價，作為土地交易的指導(dǎo)價格。公布價格的辦法和形式主要有兩種，一是編制和繪制公示地價圖，二是通過報紙公示地價。公示地價為交易當(dāng)事人的土地交易提供了參考，同時也為政府判斷交易價格是否合理提供了依據(jù)。另外，還通過稅收杠桿調(diào)控土地利用，與土地有關(guān)的稅收主要有三種：一種是將土地視為財產(chǎn)，征收財產(chǎn)稅；第二種是土地轉(zhuǎn)讓過程中征收所得稅；第三種是繼承過程中征收遺產(chǎn)稅。

韓國住宅用地制度安排

韓國是典型的土地私有制國家，而且是一種壟斷式土地私人占有，但政府運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段對土地行使強(qiáng)有力的管理［3］。韓國與土地相關(guān)的法律都是由國會制定，國會是韓國唯一的立法機(jī)關(guān)。韓國的法律體系包括法律、法令和條例三種類型，現(xiàn)行與土地相關(guān)的法律有94部。按照形式和限制程度可以劃分為四級：A級，所有條款都是對土地利用行為的限制規(guī)定的法律（15部）；B級，部分條款限制土地利用行為的法律（42部）；C級，部分條款中規(guī)定與土地利用限制有關(guān)內(nèi)容的法律（21部）；D級，間接地規(guī)定土地利用內(nèi)容的法律（16部）。

韓國與農(nóng)民宅基地直接相關(guān)的法律是《宅地所有上限法》，頒布于1990年1月1日，主要內(nèi)容為：

（1）漢城、釜山、仁川、大邱、大田和光州六大城市內(nèi)的住宅用地，最大所有面積不能超過300坪（1坪=3.30378平方米），其他市鎮(zhèn)村的城市開發(fā)地域 ，最大所有面積不得超過 400坪（約1320平方米）。

（2）原則上個人和法人的住宅用地不能浪費或閑置，并且不許超過法定限量。如果打算購地修建住房，必須事先向主管部門提出“宅地取得申請書”和“宅地使用計劃書”，得到批準(zhǔn)以后才能進(jìn)行。開發(fā)實施規(guī)定期限為5年以內(nèi)，違反者可處 1 年以下有期徒刑或罰款。

（3）在該法律公布以前超過法定所有上限的宅地，從該法施行之日起準(zhǔn)許有2年的猶豫期限，超過此期限仍不處置時，便征收“超過所有負(fù)擔(dān)金”。負(fù)擔(dān)金稅率，開始2年內(nèi)為公示地價的4% ，以后為7%；對于生地，最初兩年為6%，以后為11%。同時規(guī)定每年6月1日為標(biāo)準(zhǔn)繳納期。

（4）應(yīng)繳納“超過所有負(fù)擔(dān)金”的人可以向建設(shè)部長官請求政府收購。經(jīng)過政府調(diào)解仍不能出售的 ， 由政府出資興辦的“土地開發(fā)公社”或“大韓住宅公社”收購。該規(guī)定實際上是一種公私兼顧的擴(kuò)大公有地的辦法。

韓國嚴(yán)格限制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地，規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地必須事先獲得中央政府國土主管部門長官簽發(fā)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可證，未獲得轉(zhuǎn)用許可證而轉(zhuǎn)用絕對農(nóng)地（現(xiàn)狀是農(nóng)地）的，以及以欺騙等不正當(dāng)手段獲得轉(zhuǎn)用許可證的，處5年以下的有期徒刑或繳納土地市場價格50%以下的罰款；未獲得轉(zhuǎn)用許可而轉(zhuǎn)用相對農(nóng)地（現(xiàn)狀不是農(nóng)地，未來準(zhǔn)備開發(fā)成為農(nóng)地），或者以欺騙等不正當(dāng)手段騙取許可證而轉(zhuǎn)用相對農(nóng)地的，處3年以下的有期徒刑或者處以土地市場價格30%以下的罰款。同時，韓國在《農(nóng)地擴(kuò)大開發(fā)促進(jìn)法》中規(guī)定，未獲得轉(zhuǎn)用許可而開發(fā)農(nóng)地的，處以5年以下的有期徒刑或處1000萬元以下的罰款，或者兩者并罰。

韓國法律規(guī)定土地買賣必須嚴(yán)格執(zhí)行申報和審批制度，沒有經(jīng)過審批自行買賣土地的契約無效。嚴(yán)格執(zhí)行宅基地上限制度。不管是在城市還是在農(nóng)村，不管利用私有土地還是國有土地，凡是宅基地超過《宅地所有上限法》所規(guī)定的國家標(biāo)準(zhǔn)，都會被加倍征稅。如1992-1995年，韓國共40973戶超過標(biāo)準(zhǔn)，共征收宅基地超標(biāo)準(zhǔn)稅額達(dá)到858332億韓元（相當(dāng)于人民幣86億元）［4］。

當(dāng)前我國宅基地利用中存在的突出問題

1.宅基地大量閑置

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)民外出務(wù)工，大量農(nóng)村宅基地處于閑置或季節(jié)性閑置狀態(tài)。此外，因現(xiàn)實中農(nóng)村住房繼承而形成的農(nóng)民“一戶多宅”的現(xiàn)象不斷增加，導(dǎo)致部分宅基地處于閑置狀態(tài)。由于我國的法律制度對宅基地流轉(zhuǎn)具有嚴(yán)格的限制，加之大部分農(nóng)村地區(qū)申請宅基地門檻低、閑置無成本和風(fēng)險，導(dǎo)致目前農(nóng)村形成大量的閑置宅基地，在一定程度上出現(xiàn)“空心村”的現(xiàn)象。

2.農(nóng)民違規(guī)新占宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民摒棄村中舊房，選擇在交通便利的道路旁占地建房，甚至占用耕地建新房，部分農(nóng)民選擇在農(nóng)村主要道路兩旁建設(shè)新房，村內(nèi)舊宅基地閑置，形成了許多“爛心村”。

3.宅基地存量龐大

2014年，國土資源部發(fā)布的《全國城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)匯總成果分析報告》中的數(shù)據(jù)顯示，2013年我國城鎮(zhèn)土地的總面積為858.1萬公頃，其中城市土地面積占到47%，建制鎮(zhèn)土地面積占到53%。據(jù)測算，2013年全國農(nóng)村宅基地面積大約為9.73萬平方公里，折合為1.46億畝。全國農(nóng)村宅基地的總面積比全國城鎮(zhèn)土地總面積多出0.17億畝。農(nóng)村宅基地面積遠(yuǎn)大于城鎮(zhèn)建成區(qū)面積。其次是人均量大。據(jù)測算的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村人均宅基地面積為229平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家和地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的上限。

4.宅基地隱形流轉(zhuǎn)擾亂土地市場

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，部分農(nóng)村的區(qū)位和基礎(chǔ)設(shè)施狀況大為改善，部分農(nóng)村還集聚了二、三產(chǎn)業(yè)，吸引了外來勞動力的進(jìn)入，建設(shè)用地需求不斷擴(kuò)大。由于存在市場需求和利益激勵，部分農(nóng)民或農(nóng)村集體開展了宅基地隱形流轉(zhuǎn)，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者城鎮(zhèn)周圍更為普遍。目前流轉(zhuǎn)的方式主要有五種：一是直接轉(zhuǎn)讓農(nóng)房；二是單純轉(zhuǎn)讓宅基地；三是農(nóng)民與農(nóng)村集體外成員合作建房；四是農(nóng)民或農(nóng)村集體開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”對外銷售，有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國目前小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)面積已達(dá)60多億平方米，與我國近10年的房地產(chǎn)開發(fā)總量相當(dāng)；五是出租農(nóng)房用于居住、開辦手工坊和商旅服務(wù)等。這種脫離正常市場之外的“隱形”市場不利于政府對土地市場的規(guī)范管理。這些不合法的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得大量民事糾紛出現(xiàn)，部分甚至導(dǎo)致群體事件的發(fā)生。

對完善我國宅基地制度的經(jīng)驗借鑒

1.限制宅基地標(biāo)準(zhǔn)，對超標(biāo)宅基地征收超標(biāo)準(zhǔn)稅

韓國《宅地所有上限法》規(guī)定每戶所持有宅地的上限，對超標(biāo)部分征收超標(biāo)準(zhǔn)稅。我國也設(shè)置了一戶一宅、限定面積等規(guī)定，但是沒有對宅基地超標(biāo)使用部分征稅，且一戶一宅中的“戶”缺乏清晰的界定標(biāo)準(zhǔn)，致使宅基地超標(biāo)使用較為普遍。

2.遏制宅基地閑置

韓國禁止個人或法人閑置宅基地，并且對住宅開發(fā)有5年期限限制。隨著城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，我國宅基地閑置情況變得愈加明顯，未來應(yīng)完善相關(guān)機(jī)制，遏制宅基地閑置，提高宅基地利用效率。

3.運(yùn)用稅收手段調(diào)控宅基地利用

日本將農(nóng)民宅基地視為一種商品或財產(chǎn)，在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移過程中征收所得稅或遺產(chǎn)稅，同時，日常保有中征收財產(chǎn)稅等做法，使得農(nóng)民建設(shè)豪宅的意愿不強(qiáng)。反思我國宅基地管理制度，從宅基地的取得、利用和宅基地在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，一系列環(huán)節(jié)均無任何稅收，加之農(nóng)村土地利用監(jiān)管機(jī)制不健全，導(dǎo)致眾多農(nóng)民占用耕地建房、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)住房較為普遍，導(dǎo)致宅基地超標(biāo)利用，影響農(nóng)用地保護(hù)。因此，應(yīng)運(yùn)用稅收手段加強(qiáng)對宅基地使用的調(diào)控。

4.審核土地交易，防止土地投機(jī)

土地不同于一般的生產(chǎn)資料和生活資料，土地利用和交易不僅僅關(guān)系到所有者、使用者的經(jīng)濟(jì)收益，還涉及到社會公眾、國家的利益。日本對土地交易進(jìn)行嚴(yán)格審核，并編制土地交易的指導(dǎo)價格，防止土地投機(jī)。建議參考日本做法，有效規(guī)避城市居民赴農(nóng)村投機(jī)轉(zhuǎn)入宅基地等行為。

5.嚴(yán)格農(nóng)地用途管制

日本通過制定《農(nóng)地法》對農(nóng)地用途進(jìn)行嚴(yán)格管制，農(nóng)地非農(nóng)使用有嚴(yán)格的審批程序，違反法律有嚴(yán)格的懲罰規(guī)定，且法律規(guī)定的可操作性強(qiáng)。我國農(nóng)地非農(nóng)利用也有嚴(yán)格的審批程序，但農(nóng)地用途監(jiān)管力度不夠，違法占用農(nóng)地的現(xiàn)象時常發(fā)生。同時，破壞農(nóng)地懲處機(jī)制缺乏明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，我國眾多法律法規(guī)中對于破壞農(nóng)地的行為設(shè)立了相應(yīng)的懲處條款，但很多時候因為缺乏執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在判定農(nóng)地破壞行為、量定懲處標(biāo)準(zhǔn)時自由裁量權(quán)過寬，制度很難真正落實到位。因此，應(yīng)明確界定農(nóng)地破壞的懲處標(biāo)準(zhǔn)，提高制度的可操作性，進(jìn)而提高法律的威懾力。

［1］付堅強(qiáng)，陳利根.我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度論略——現(xiàn)行立法的缺陷及其克服. 江淮論壇，2008，（1）：97-101.

［2］關(guān)谷俊.日本的農(nóng)地制度（金洪云譯）.上海三聯(lián)書店，2004.

［3］汪秀蓮.韓國土地管理法律制度.中國土地科學(xué)，2003，17（3）：57-59.

［4］李煥俊.考察與借鑒.中國大地出版社，1996.

（作者單位：湖南行政學(xué)院決策咨詢部）

■隴樹鸚鵡 賈云龍/攝

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.10.021 ■ 編輯：馬振東