王希寶

摘 要：公共政策是對公共利益進行的權(quán)威性分配，是政府用來協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系的重要工具。隨著改革開放程度的不斷加深，利益關(guān)系格局發(fā)生巨大變化，社會矛盾、利益沖突等社會不和諧現(xiàn)象與日俱增，如何制定可行的公共政策以協(xié)調(diào)利益關(guān)系問題成為人們關(guān)注的焦點話題。確立利益協(xié)調(diào)機制將更有利于促進公共政策的利益協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：公共政策制定；公共利益；利益協(xié)調(diào)機制

公共政策的制定與執(zhí)行是對社會利益的一個重新分配的過程，這一過程體現(xiàn)著利益主體的博弈過程，而實現(xiàn)公共利益最大化是公共政策制定的初衷。通過對公共政策的制定執(zhí)行，實現(xiàn)對社會各個利益群體的利益協(xié)調(diào)，實現(xiàn)公共利益最大化。通過構(gòu)建科學(xué)合理的利益協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)公共政策的協(xié)調(diào)利益關(guān)系，對促進社會安定，社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

一、公共政策視角下的公共利益

利益，簡單的說，就是人們的一種需要與滿足。從行為學(xué)的角度講，對利益的追求其實就是人類行為的動因。但是因為社會個體的能力和客觀因素的限制，個人只有在集體或者社會中才能得到發(fā)展，利益才能有效得以實現(xiàn)，正如馬克思主義所說的，“利益首先是作為彼此分工的個人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實之中”。在這里不得不說私人利益，以亞當·斯密為代表的古典經(jīng)濟學(xué)派認為，人都是經(jīng)濟人，所做的一切都是為了實現(xiàn)自己的私人利益，促使私人利益最大化，而作為公共利益，區(qū)別于私人利益的本質(zhì)是公共利益具有公共性。

要理解公共性，個人認為所謂公共性是有別于私人化，體現(xiàn)在具體事物上，就是所有個體均可享受到它的價值。通常公共性與公共領(lǐng)域、公共利益、公共服務(wù)相聯(lián)系，用一句話來說，就是在一個具有公共性的公共領(lǐng)域，政府作為公共性的最大承擔(dān)者為了實現(xiàn)公共利益，提供公共服務(wù)。在這里值得一提的是，公共服務(wù)指的不僅有有現(xiàn)實中的物品和各種服務(wù)，而且也包括公共政策。公共政策是政府間接提供公共服務(wù)，實現(xiàn)的公共利益的一種手段，因此公共政策本身也就有公共性。公共性是公共政策最本質(zhì)的特征，主要體現(xiàn)在它對于公共問題的處理上。政府制定公共政策的目的就是針對社會公共問題而進行的價值分配過程，政府最為公共產(chǎn)品的提供主體，通過制定公共政策，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，體現(xiàn)出它的公共性，并借此實現(xiàn)公共利益最大化。

二、公共利益與公共政策的關(guān)系

就論及公共利益與公共政策的關(guān)系，簡單的說，公共利益是公共政策的邏輯起點，而公共政策時實現(xiàn)公共利益的工具。

（一）公共利益是公共政策的邏輯起點

公共政策的存在形式并不僅限于文本的形式，它的存在形式還可以是動態(tài)的。公共政策的制定并不是公共政策過程的終結(jié)，之所以說公共政策是動態(tài)的，因為它的存在是為了解決早已確定的社會問題，有了問題就有了解決問題的目標，才會有之后的政策方案的制定與執(zhí)行。公共政策目標實質(zhì)上就是對公共利益進行的協(xié)調(diào)與分配。

（二）公共政策是實現(xiàn)公共利益的工具

既然說，公共利益是公共政策的邏輯起點，那么公共政策就是社會利益調(diào)節(jié)的工具。公共政策的制定，實際上就是針對社會上存在的一些利益糾紛等社會問題，收集社會相關(guān)群體的利益需求，擬定科學(xué)化的方案解決社會問題，協(xié)調(diào)利益關(guān)系的過程。通過公共政策的實施過程，使各個利益相關(guān)方了解哪些是合理的利益哪些是不合理的利益，合理的利益如何保障，不合理的利益如何抑制。因此公共政策是保證合理利益，實現(xiàn)公共利益的工具。

三、公共政策相關(guān)利益群體

政治學(xué)家戴維·伊斯頓說過“公共利益是對全社會的價值做的有權(quán)威的分配”。公共政策的制定體現(xiàn)了不同利益群體的利益表達，為了各自利益的最大化而在政策的制定中相互博弈。在這里，我們將這些利益主體的分為兩類：政策制定主體利益和政策制定客體利益。

（一）政策制定主體的利益

政策制定主體多樣，有立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、正當系統(tǒng)、利益集團、公眾和大眾傳媒等，但就目前中國國情來看，政策制定的主體主要是政府，嚴格地說，政府代表和維護的應(yīng)該是社會公眾的公共利益。但作為一個相對獨立的社會行為組織，政府本身具有自立性。公共選擇理論的主要代表人布坎南認為， 政府也是“經(jīng)濟人”也有自身的利益需求。在實現(xiàn)公共利益的同時，也追求著自身利益的最大化，因此公共政策或多或少地偏離了追求公共利益的目標。

公共政策制定主體，即政府自利性表現(xiàn)在：首先， 政府組織中個人的自利。政府官員并不是“完人”，他也有自利性。在法律和規(guī)章制度不健全的情況下，政府官員也會利用自身權(quán)力滿足自己的利益需求， 比如說以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗行為。其次，政府職能部門的自利。政府部門可以說是一個利益共同體，它也是政府工作人員的利益代表，也可能存在為了部門私利做出損害公共利益的決策。

（二）政策制定客體的利益

公共政策客體是指公共政策的作用對象。在這里公共政策的所涉及的利益主要是在“人”的方面，因此從人的方面入手探討利益的博弈，這里包括兩個方面：個人利益與所在組織的利益。

1、個人利益。人們的一切努力都是為了追求個人的利益，實現(xiàn)個人利益是人們的行為出發(fā)點。從作用對象角度來說， 公共政策直接的著力點便是個人。對于一般公民而言，他們也是利益主體，他們的利益趨向于多元化，這些多元化的利益訴求一旦不能及時有效的傾聽，則會導(dǎo)致利益沖突。

2、所在組織的利益。每個人都依靠于特定的組織得以生存和發(fā)展， 因此他所代表的不僅是個人自身的利益， 也在一定程度上代表所在組織的利益。關(guān)于組織，在這里主要提及利益集團。利益集團的基礎(chǔ)是共同利益，因此利益集團在表達利益訴求上是顯而易見的。利益集團存在的意義在于它反映了民主化的程度， 能會聚民眾、各團體需求， 給公共政策制定主體施壓以實現(xiàn)自身利益。

四、構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制

公共政策的目的是能有效地協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系和利益矛盾，實現(xiàn)公共利益的協(xié)調(diào)。而要協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解利益矛盾和協(xié)調(diào)公共利益的關(guān)鍵一點就是建立一種科學(xué)的利益協(xié)調(diào)機制， 而這種機制的建立是個綜合的系統(tǒng)工程，需要通過多方面加以努力。

（一）有效抑制政府自身利益

政府作為政策制定主體，在公共政策制定過程中，要保證公共利益實現(xiàn)的最大化要求，就必須消除政府的自利性。一方面要限制政府的權(quán)力，建立有限政府，促進政府市場化改革，營造良好的市場環(huán)境，保障市場競爭合理有序地運行。另一方面要加強政府自身改革，制定公共政策時引入聽證制度、問責(zé)制度等，加強公眾參與，從而提高政府決策的效率和水平。

（二）完善各利益群體的利益表達機制

利益表達機制的完善是著眼于當前我國的利益表達的渠道并不健全的現(xiàn)狀提出的，只有首先了解社會各群體的利益需求，尤其是對弱勢群體的利益需求有一個正確認識，才能為公共政策的制定提供依據(jù)。因此拓寬信息溝通渠道，為公眾提供利益表達方式，對公共政策的制定意義重大。制度上完善聽證制度和決策咨詢制度，途徑上開通政務(wù)網(wǎng)站、郵箱、微博等平臺來保障利益表達的暢通。

（三）構(gòu)建完善的政策制定機制

構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制目的是更好的制定公共政策。首先要建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)，對政府的公共政策制定提供強有力的法律保障，對相關(guān)利益主體的各種行為實現(xiàn)規(guī)范與約束。其次在政策制定過程中，要在實現(xiàn)公共利益最大化的同時充分考慮到各方的利益，將損失降到最低點。通過進行一定程度的物質(zhì)或者精神上的彌補，最大限度的實現(xiàn)利益的最大化。

總之，公共政策制定始終貫穿著不同利益主體之間的利益矛盾，通過構(gòu)建較為完善的利益協(xié)調(diào)機制，制定出更符合公共利益的政策，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，化解利益矛盾，從而使公共政策更好地反映大多數(shù)民眾的利益，使公共政策更具有合法性， 更有利于公共政策的貫徹執(zhí)行。（作者單位：延安大學(xué)公共管理學(xué)院）