譚永羨

【摘 要】新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)資金需求量巨大且需要多方協(xié)作共同建設(shè)的系統(tǒng)性工程。大力創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式，是當(dāng)前新疆推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵所在。

【關(guān)鍵詞】新疆；新型城鎮(zhèn)化；融資模式

一、 引言

新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)走向現(xiàn)代化的必由之路，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已經(jīng)成為影響未來(lái)我國(guó)發(fā)展一項(xiàng)重要的國(guó)家戰(zhàn)略，也是當(dāng)前我國(guó)拉動(dòng)內(nèi)需的必然選擇。2014年新疆的城鎮(zhèn)化率是44.5%，新疆的城鎮(zhèn)化正處于快速發(fā)展階段。但新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展相對(duì)滯后，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國(guó)平均水平，在當(dāng)前國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的大背景下，新疆被確立為絲稠之路核心區(qū)，新疆新型城鎮(zhèn)化也迎來(lái)了歷史性的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，新疆的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也面臨資金的供需之間的矛盾日益突出的問(wèn)題。從對(duì)未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金供求預(yù)測(cè)來(lái)看，傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)很難與日益增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展資金需求相匹配，而投融資模式設(shè)計(jì)是解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中巨大資金需求的首要任務(wù)。因此，要大力創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，構(gòu)建有地方特色，因地制宜的適合新疆現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資模式已成為當(dāng)前的必需。

二、新疆城鎮(zhèn)化建設(shè)傳統(tǒng)融資模式面臨的主要問(wèn)題

多年來(lái)，隨著對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)融資方式的不斷探索和發(fā)展，新疆已逐漸形成多元的融資渠道，除了包括城鎮(zhèn)的地方財(cái)政收入，土地出讓收益，地方融資平臺(tái)的資金投入以及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等為主的融資方式之外，還有企業(yè)投入，以及民間資本的投入等輔助性的融資方式。隨著新疆新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，現(xiàn)有融資模式和渠道已面臨著較多的問(wèn)題和困境。

1.地方財(cái)政收入與新型城鎮(zhèn)化所需資金的供需矛盾較大

“人到哪去，地怎么用，錢從哪來(lái)”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的三大問(wèn)題，其中的資金保障是關(guān)鍵一環(huán)，當(dāng)前新疆正處于工業(yè)化，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷擴(kuò)大規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，完善城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)承載能力，特別是對(duì)于南疆地區(qū)、邊境貧困重點(diǎn)縣市城鎮(zhèn)化的建設(shè)與開發(fā)，推進(jìn)綠洲村莊集中連片扶貧開發(fā)、農(nóng)牧民定居和特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以滿足人口增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，社會(huì)事業(yè)及環(huán)境生態(tài)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求，是新疆現(xiàn)階段推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨的最重要的難題和任務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，新疆城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠政府財(cái)政投入，政府財(cái)政投入公益性強(qiáng)，投資規(guī)模大，但收益率低，且資金來(lái)源單一，總量非常有限，城鎮(zhèn)建設(shè)中市場(chǎng)化融資機(jī)制缺乏，比如南疆的某些地方，地方的財(cái)政自給率不到15%，財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，地方支出的很大程度上來(lái)源于自治區(qū)的補(bǔ)助，地方政府這種自身財(cái)稅的狀況對(duì)日益繁重的建設(shè)任務(wù)陷入能力有限的艱難局面。根據(jù)測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加6個(gè)百分點(diǎn)左右，巨額的資金缺口單靠新疆地方財(cái)政積累明顯難以滿足。

2.“土地財(cái)政”難以為繼，融資平臺(tái)存在潛在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，隨著土地有償使用制度的不斷推廣，土地出讓收益成為各地方政府資金來(lái)源的主要渠道?！巴恋刎?cái)政”雖然在一定程度上推動(dòng)了地方政府的發(fā)展，但也讓部分地方政府陷入了“賣地依賴”的怪圈，而且在城市拆遷和土地征收的過(guò)程中，非常容易出現(xiàn)權(quán)利尋租的腐敗現(xiàn)象、暴力征遷等群體性事件。隨著新形勢(shì)下對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的加強(qiáng)，融資成本的上升以及資金壓力的增大，土地財(cái)政將難以為繼。此外，地方政府投融資平臺(tái)與地方政府土地征收與土地儲(chǔ)備制度緊密相關(guān)，但有效統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則缺乏，大量集中的銀行債務(wù)關(guān)系的存在影響整個(gè)銀行體系的穩(wěn)健運(yùn)行，平臺(tái)類貸款蘊(yùn)藏著極大的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.融資模式缺乏創(chuàng)新，城鎮(zhèn)化建設(shè)整體效率低

隨著新疆地方城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資來(lái)源日益多元化，開發(fā)性金融、企業(yè)投入以入民間資本紛紛進(jìn)入，但現(xiàn)有融資模式仍缺乏實(shí)持性的多樣化，政府主導(dǎo)型融資模式仍占主導(dǎo)地位，其他融資方式占比重較小。目前地方城鎮(zhèn)化建設(shè)整體融資效率偏低，地方財(cái)政償債壓力依然沉重。

三、建立透明規(guī)范城市建設(shè)投融資機(jī)制

以改革創(chuàng)新思維，不斷探索城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施多元化融資，社會(huì)化融資的模式，建立多元化、多層次和多渠道的城鎮(zhèn)化發(fā)展資金籌資機(jī)制，主要包括幾個(gè)方面：

1.經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)，充分利用城鎮(zhèn)現(xiàn)有資源，創(chuàng)新“債貸組合”投融資模式

城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)又稱城市經(jīng)營(yíng)，是以城鎮(zhèn)為開發(fā)對(duì)象，以政府部門為主導(dǎo)，利用市場(chǎng)化手段，對(duì)構(gòu)成城市的空間載體及城鎮(zhèn)的資源包括自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施和人文資源等進(jìn)行重組、集聚、運(yùn)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的優(yōu)化和經(jīng)營(yíng)。實(shí)際上就是將現(xiàn)有的區(qū)域資源進(jìn)行整合，讓資源發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值作用。地方政府將該城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力、土地、基礎(chǔ)設(shè)施公用設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境等有形和無(wú)形資源，都通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制集聚起來(lái)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的有效配置作用，使這些資源得到充分的利用。地方政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)，可以充分利用“債貸組合”投融資模式。

“債貸組合”投融資模式是按照融資統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一授信，全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)管理的一種模式，由銀行為企業(yè)制定系統(tǒng)性融資規(guī)劃，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)融資需求，將企業(yè)債券和貸款統(tǒng)一納入銀行綜合授信管理體系，對(duì)企業(yè)債務(wù)融資實(shí)施全程管理。這種“債貸組合”模式具有融資成本低、期限長(zhǎng)、額度大等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)同時(shí)由開行擔(dān)任綜合融資協(xié)調(diào)人，將債券資金統(tǒng)一納入銀行貸款監(jiān)管體系，把債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)控制到最小。以優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為保障，設(shè)立償債專項(xiàng)資金。開設(shè)償債資金賬戶，落實(shí)償債資金協(xié)議，設(shè)立專項(xiàng)資金，用于歸還債券和貸款本息。這種投融資模式非常適合于棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造工程、公共租賃住房等項(xiàng)目建設(shè)，充分利用這種投融資模式能為新疆新型城鎮(zhèn)建設(shè)和管理籌集大量所需資金，來(lái)達(dá)到城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的目的。

2.創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)信托模式

土地流轉(zhuǎn)信托是指由政府出資設(shè)立的土地信托服務(wù)組織接受土地承包者的委托，在堅(jiān)持土地所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，按照土地使用權(quán)市場(chǎng)化的需求，通過(guò)一定的方法，實(shí)施必要的程序，將其擁有的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)依法自愿、有償轉(zhuǎn)讓給其他單位和個(gè)人的行為。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)信托模式，有助于實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)和受益權(quán)的分離，同時(shí)有助于實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)化定價(jià)，帶來(lái)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的增值，還可以幫助籌集土地流轉(zhuǎn)完成后所需的規(guī)?；\(yùn)營(yíng)的資金。

這種融資主體一般是土地合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托投資公司。運(yùn)作的主要模式為“土地合作社”+“專業(yè)合作社”共同作用的雙合作模式設(shè)計(jì)。首先將擬進(jìn)行信托的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)到村民個(gè)人，再由村民以其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股“土地合作社”，土地合作社作為委托人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托公司設(shè)立財(cái)產(chǎn)權(quán)信托，并簽訂土地信托合同。這種模式可以延長(zhǎng)土地收益鏈，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集中、連片、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，特別是在當(dāng)前由于存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高，農(nóng)業(yè)的比較效益低下，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工增多等原因，土地拋荒情況普遍存在而造成社會(huì)緊缺的耕地資源閑置等現(xiàn)象從而不利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利展開的情況下，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)信托模式，有利于促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，有利于產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、現(xiàn)代化水平基礎(chǔ)。

3.創(chuàng)新政府與社會(huì)資本合作模式

放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件下。鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施。包括融合城鎮(zhèn)內(nèi)的各種企事業(yè)單位，居民等的單獨(dú)投資，合伙注資，有償或無(wú)償投資等各種形式的資產(chǎn)。

擴(kuò)寬融資渠道，吸引外來(lái)資本來(lái)參與城市建設(shè)。一些地方政府可通過(guò)發(fā)行城鎮(zhèn)建設(shè)債券，為城鎮(zhèn)建設(shè)籌集資金。此外，還可通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資等方式和政策來(lái)引進(jìn)其它形式的資本和境外資本，來(lái)共同參與城市建設(shè)。

進(jìn)一步健全和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合營(yíng)政策法規(guī)制度，推動(dòng)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)和公私合作項(xiàng)目過(guò)程的規(guī)范化、制度化，指導(dǎo)國(guó)企民企外資等各類市場(chǎng)化主體，通過(guò)PPP（公私合營(yíng)）參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。新疆新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要注重推進(jìn)PPP模式的策略。

（1）完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范PPP項(xiàng)目各參與方的權(quán)責(zé)利益關(guān)系

PPP投融資模式是指政府與社會(huì)資本合作模式。一般是公私合營(yíng)各種模式的統(tǒng)稱。政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。這種模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，尤其是在大型、一次性的項(xiàng)目，如公路，鐵路，地鐵等的建設(shè)中扮演著重要角色。由于PPP模式涉及到眾多利益相關(guān)者，需要實(shí)施與推廣還需要實(shí)施一套系統(tǒng)的對(duì)策措施，否則有可能引發(fā)其他的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

因?yàn)樵趯?shí)際操作中，PPP模式受融資規(guī)模大、建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)等因素影響，PPP項(xiàng)目運(yùn)行程序復(fù)雜，易產(chǎn)生眾多糾紛問(wèn)題。因此處理好各參與方的錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系成為亟待解決的問(wèn)題。大力推進(jìn)PPP模式的同時(shí)，必須及時(shí)制定相應(yīng)的地方管理?xiàng)l例，從立法層面厘清各部門的分工、協(xié)調(diào)和監(jiān)管等問(wèn)題，規(guī)范PPP項(xiàng)目投招標(biāo)、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)管理、移交以及爭(zhēng)議處理機(jī)制，為PPP模式的有序推進(jìn)建立堅(jiān)實(shí)的法律制度保障。

（2）創(chuàng)新公共產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，提高PPP項(xiàng)目的融資效率

PPP是一種新型的項(xiàng)目融資模式。這種項(xiàng)目融資的實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)預(yù)期收益、資產(chǎn)和政府扶持的力度來(lái)安排融資，所以要特別注重融資的效率。必須要及時(shí)建立市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，可引用“價(jià)格上限”等定價(jià)調(diào)價(jià)模式和財(cái)政補(bǔ)貼等輔助優(yōu)惠措施，在吸引更多的社會(huì)資本的同時(shí)，在一定程度上保證民營(yíng)資本的“有利可圖”。從而提高PPP項(xiàng)目的融資效率。

（3）積極引進(jìn)、培養(yǎng)PPP項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)人才，加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)。

PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，模式的建立和推進(jìn)涵蓋立項(xiàng)、招投標(biāo)、商務(wù)談判、融資管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，在金字塔般的PPP模式的機(jī)構(gòu)層次中，從金字塔頂部項(xiàng)目的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略的設(shè)立，到金字塔底部項(xiàng)目參與以及相關(guān)的經(jīng)營(yíng)者，都對(duì)有豐富工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)性人才的需求較強(qiáng)，要加大引進(jìn)和培養(yǎng)PPP項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)人才的力度，做好隊(duì)伍建設(shè)工作，為PPP模式的應(yīng)用和推廣提供智力和人才保障。

四、結(jié)語(yǔ)

新疆新型城鎮(zhèn)化發(fā)展將按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，建設(shè)投資主體、資金、方式多元化、多樣化、市場(chǎng)化模式，從而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體制新格局。在創(chuàng)新投融資模式的同時(shí)，也要考慮未來(lái)大背景下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降，房地產(chǎn)存在泡沫，地方債務(wù)問(wèn)題等客觀現(xiàn)實(shí)，特別要考慮新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的投融資模式的可持續(xù)性的問(wèn)題。故可以從加強(qiáng)政策引導(dǎo)，盤活自身的各種社會(huì)資本著手，強(qiáng)化土地、金融體系的建設(shè)以及健全政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，增強(qiáng)目前投融資模式的透明度和可持續(xù)性，以保證新疆新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資模式的順利實(shí)施。

參與文獻(xiàn)：

[1]葉學(xué)平，倪艷.新型城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制設(shè)計(jì)[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2015，第13期：56-57.

[2]洪振挺，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機(jī)制設(shè)計(jì)[J].中國(guó)市場(chǎng)，2015，第18期：54-64.