熊競(jìng)

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)理論，是劉君德教授與其團(tuán)隊(duì)，特別是舒慶博士，于1980年代起在多次現(xiàn)實(shí)行政區(qū)劃調(diào)整的工作中和研究中總結(jié)提煉的本土化色彩濃厚，解釋力強(qiáng)，持續(xù)性好、創(chuàng)新突出的具有中國(guó)特色的政區(qū)理論。關(guān)于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的理論分析和實(shí)踐應(yīng)用的文章已非常豐富，然而從政治與治理相關(guān)理論出發(fā)，以政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及上下級(jí)政府之間的權(quán)力集散視角的分析還不多見(jiàn)。特別是在十八大后，黨和國(guó)家提出全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用等全新論述的大背景下，從權(quán)力治理關(guān)系的角度來(lái)探討行政區(qū)經(jīng)濟(jì)理論就更具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

行政區(qū)劃作為上層建筑的重要組成部分。其研究也大量借鑒了政治學(xué)、公共管理學(xué)等相關(guān)理論，歸納起來(lái)至少包括以下四個(gè)方面：一是政府間關(guān)系理論，包括運(yùn)用馬克思主義理論、委托代理關(guān)系理論、合作關(guān)系理論、實(shí)力一依賴(lài)?yán)碚?、契約理論、公共財(cái)政理論等對(duì)中央與地方關(guān)系的探討。通過(guò)府際法律關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、互動(dòng)關(guān)系等對(duì)府際關(guān)系的探討；二是地方自治理論，包括集權(quán)主義、分權(quán)主義、均權(quán)主義，對(duì)單一制、聯(lián)邦制、邦聯(lián)制等國(guó)家政治制度的比較分析等；三是政府管理相關(guān)理論，包括政府職能理論、治理理論、政府治道變革模式、政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)理論、新公共管理主義理論、公共選擇理論等；四是大都市區(qū)管理理論，包括大都市區(qū)政府管理模式、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、行政組織形式的理論與文獻(xiàn)研究等，以及新區(qū)域主義規(guī)劃、區(qū)域治理、區(qū)域行政、區(qū)域管治等概念和理論。如何將以上這些林林總總的理論作為對(duì)行政區(qū)劃的一個(gè)系統(tǒng)性解釋?zhuān)P者認(rèn)為至少有一個(gè)角度可以統(tǒng)合。即從權(quán)力集一散關(guān)系的視角，通過(guò)這一視角，可以將相關(guān)理論與行政區(qū)劃的關(guān)聯(lián)劃分為三個(gè)方面：一是政區(qū)的功能發(fā)揮上所涉及的政府與經(jīng)濟(jì)的權(quán)力集一散關(guān)系；二是政區(qū)的性質(zhì)定位上所涉及的政府與社會(huì)的權(quán)力集一散關(guān)系；三是政區(qū)層級(jí)隸屬關(guān)系上所涉及的政府之間的權(quán)力集一散關(guān)系。

一、政區(qū)功能與政府職能：政府集權(quán)還是市場(chǎng)分權(quán)

根據(jù)我國(guó)地方組織法的相關(guān)規(guī)定，一級(jí)地方人民代表大會(huì)討論并決定本行政區(qū)域內(nèi)“政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，而一級(jí)人民政府則“執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算。管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”，可見(jiàn)行政區(qū)政府（從廣義而言包括議事、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)黨政管理機(jī)構(gòu)）是轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等公共事業(yè)的決策者、組織者、執(zhí)行者。因此，政區(qū)的功能與政府的職能是密切相關(guān)的，甚至可以說(shuō)是二位一體的，而我們知道政府職能的討論往往是放在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府集權(quán)干預(yù)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的市場(chǎng)分散決策兩個(gè)端點(diǎn)的討論上，這也使得對(duì)于政區(qū)功能定位的分析也集中在社會(huì)權(quán)力分工中政府與市場(chǎng)關(guān)系方面?！按笳⑿∈袌?chǎng)”還是“小政府、大社會(huì)”是學(xué)術(shù)界一個(gè)古老而歷久彌新的主題。“自重商主義開(kāi)始，或是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，或是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的自由，政府經(jīng)濟(jì)理論始終是300余年來(lái)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)爭(zhēng)論不休的問(wèn)題?！币虼?，在任何國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，沒(méi)有純粹的政府干預(yù)和自由放任，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)確定二者的均衡點(diǎn)是普遍認(rèn)同的方式，但是對(duì)于客觀的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象由于存在不同的原因認(rèn)識(shí)，在二者的比例上存在不同的觀點(diǎn)，也使得對(duì)政府職能的伸縮存在爭(zhēng)議。但是，從總體而言西方發(fā)達(dá)國(guó)家仍是以市場(chǎng)機(jī)制為主，且取得了不錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)成就。盡管1920年代末發(fā)生的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)催生了凱恩斯主義的興起，諸多討伐市場(chǎng)失靈、支持政府干預(yù)的理論也相繼登臺(tái)，但是20世紀(jì)70年代開(kāi)始的“滯脹”怪病也同樣激起了詰難政府失靈、復(fù)興自由主義的高潮，在抨擊政府方面尤以公共選擇學(xué)派最為鋒利，他們旗幟鮮明的主張：政府在公共政策上的選擇沒(méi)能也不可能代表社會(huì)公眾的選擇，因而政府過(guò)多的干預(yù)在現(xiàn)實(shí)中往往造成社會(huì)資源配置與理想狀態(tài)的巨大落差。

可以說(shuō)，雖然政府干預(yù)與放任自由各有優(yōu)點(diǎn)，它們的討論也幾經(jīng)反復(fù)。有形之手與無(wú)形之手孰輕孰重還在爭(zhēng)議，但市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)地位并沒(méi)能改變。對(duì)此，或許這樣一段論述可以再次做一個(gè)歸納：“市場(chǎng)與非市場(chǎng)間的選擇并不是一種‘純的選擇，而是一種程度上的選擇，然而，從產(chǎn)生這種制度的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行為的角度看，選擇的程度還是至關(guān)重要的。選擇越傾向于市場(chǎng)，其體制就會(huì)面臨更多導(dǎo)致市場(chǎng)缺陷的危險(xiǎn)；選擇越傾向于非市場(chǎng)，其體制就會(huì)面臨更多的導(dǎo)致非市場(chǎng)缺陷的危險(xiǎn)。從有效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行角度看，經(jīng)驗(yàn)證明非市場(chǎng)缺陷要比市場(chǎng)缺陷嚴(yán)重得多。無(wú)論是從靜態(tài)方面還是動(dòng)態(tài)方面。以及無(wú)論是從短期的分配效率還是從長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上看，市場(chǎng)體制都要比非市場(chǎng)體制運(yùn)轉(zhuǎn)得更好?！碑?dāng)然需要指出的是，在全球化、信息化時(shí)代的今天，政府與市場(chǎng)的融合、互動(dòng)更加緊密，往往是政府集權(quán)過(guò)多的國(guó)家逐漸放松了政府管制的強(qiáng)度，而更多引入市場(chǎng)機(jī)制。而市場(chǎng)化程度很高的國(guó)家則擴(kuò)大了政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的職能作用。中國(guó)作為一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)主義國(guó)家，其改革開(kāi)放的漸進(jìn)性決定了與之相適應(yīng)的政府職能轉(zhuǎn)變的復(fù)雜性：一方面作為跨越式趕超型現(xiàn)代化發(fā)展模式，需要政府的“多一塊”；另一方面，在不斷適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上需要政府不斷的“退出”。因此，面對(duì)政府職能上的越位、錯(cuò)位、失位，到底該如何實(shí)現(xiàn)其歸位將必定在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是縈繞在學(xué)者以及政策制定者心中的迷思。

從政區(qū)的視角而言，由于西方國(guó)家與我國(guó)政府職能的差別，在行政區(qū)功能上也有明顯的不同，一般而言，國(guó)外的行政區(qū)更多具有社會(huì)管理的作用，而在經(jīng)濟(jì)管理上則是間接性的、程序性的和宏觀性的：而具有中國(guó)特色的行政區(qū)則更多的附著了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的功能。為此，我國(guó)人文地理學(xué)家劉君德教授發(fā)現(xiàn)并提出了有悖于國(guó)外經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象和概念。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)既有正面效應(yīng)也有負(fù)面效應(yīng)，是一個(gè)辯證又統(tǒng)一的理論。對(duì)于前者在中國(guó)當(dāng)政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位的情況下。政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過(guò)多成份也使得本不應(yīng)成為干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策工具的行政區(qū)劃成為了政府利用的手段，這種干預(yù)從政府角度而言，往往是有統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、消除內(nèi)耗、提高地方積極性等理由，當(dāng)然在現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)起到了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。但是，在取得積極效應(yīng)的同時(shí)，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行往往也難逃“政府失靈”的弊端，也即是出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、“小而全、大而全”、劃地為牢、以鄰為壑、封鎖市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)趨同、結(jié)構(gòu)雷同、各自為政、自成體系等行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)。與政府職能的討論類(lèi)似，如何實(shí)現(xiàn)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極效應(yīng)同時(shí)避免或降低其消極效應(yīng)，是一個(gè)權(quán)衡的過(guò)程。以西方國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)可以解決，但站在理想帕累托資源配置的角度則仍還需尋找答案。例如在西方由于城鄉(xiāng)、區(qū)域等空間不均衡也有空間管制，空間政策，有政策必然存在政府干預(yù)，有政府干預(yù)，則有行政區(qū)經(jīng)濟(jì)特征及其負(fù)面效應(yīng)。如何化解這其中的矛盾，通常采取彈性的空間影響政策，柔性的政府干預(yù)機(jī)制，包括城市聯(lián)盟、都市區(qū)聯(lián)合會(huì)、區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)等準(zhǔn)政府和非政府組織。