【摘 要】建國以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制建設(shè)經(jīng)歷了初創(chuàng)、探索、形成、基本完善四個階段。當(dāng)前黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制方面存在的主要問題包括：黨在領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法公正、帶頭守法等方面的制度機(jī)制不健全。健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制，要堅持實體性構(gòu)建與程序性設(shè)計并重、體制改革與機(jī)制完善共進(jìn)的原則，不斷完善黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)制度、執(zhí)法保證制度、司法支持制度和帶頭守法制度的建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】黨的領(lǐng)導(dǎo)；依法治國；制度建設(shè)

【中圖分類號】D25/D61 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編碼號】1674—0351（2016）04—0111—06

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對全面推進(jìn)依法治國作出戰(zhàn)略部署。其中強(qiáng)調(diào)了依法治國制度建設(shè)這一帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的任務(wù)，為了深入研究健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制這一課題，課題組通過座談研討、個別訪談、文獻(xiàn)分析、問卷調(diào)查、實地調(diào)研等方式，對省部級、廳局級、縣處級等不同層次領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)放調(diào)查問卷667份，回收661份，回收率99.1%；訪談司局級領(lǐng)導(dǎo)干部75名，赴全國人大法工委、最高人民法院研究室、最高人民檢察院辦公廳和中央政法委研究室開展座談?wù){(diào)研，赴延安市寶塔區(qū)、安塞縣等基層執(zhí)法部門進(jìn)行調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，課題組反復(fù)研討并吸納多方面的意見，形成了研究報告。

一、建國以來黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制的演進(jìn)及經(jīng)驗

建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度是一個逐步形成的過程，它是在總結(jié)新中國社會主義革命和建設(shè)實踐過程中做出的必然的歷史選擇。黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制演變過程經(jīng)歷以下四個階段。

第一，建國初期黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制的初創(chuàng)（1949年至1978年）

1949年9月中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，確定中華人民共和國的政治制度是人民代表大會制度。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議制定了新中國第一部憲法。憲法明確了中國共產(chǎn)黨在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。黨的執(zhí)政地位得到了憲法的確認(rèn)，黨執(zhí)掌政權(quán)有了法律依據(jù)。這部憲法明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。至此，我國人民代表大會制度以根本法的形式正式確立。我國所建立的人民代表大會制度，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度載體。

第二，黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制的探索（1978年至1997年）

十一屆三中全會以后，黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法治以及堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的執(zhí)政理念。1982年9月，黨的十二大提出“社會主義民主的建設(shè)必須同社會主義法制的建設(shè)緊密地結(jié)合起來，使社會主義民主制度化、法律化”?！稕Q定》中強(qiáng)調(diào)指出：建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。這是在治國方略發(fā)生轉(zhuǎn)變的新的歷史時期對立法工作提出的科學(xué)化、制度化新要求。

第三，黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制的形成（1997年至2012年）

1997 年黨的十五大以來，黨重視社會主義民主法制建設(shè)，并上升到國家管理的高度加以認(rèn)識，豐富了治國方略的全局性、戰(zhàn)略性內(nèi)容。十五大明確提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的目標(biāo)，成為黨的綱領(lǐng)性文件。1999年3月召開的九屆人大二次會議上，中華人民共和國憲法修正案以國家根本大法的形式規(guī)定了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的根本治國方略。依法治國，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障。依法治國把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。隨著改革開放的深入，黨的十六大提出“三個統(tǒng)一”的重要思想，指出把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，是發(fā)展社會主義民主政治的根本。黨的十七大進(jìn)一步提出依法治國是社會主義民主政治的基本要求，強(qiáng)調(diào)要全面落實依法治國方略，加快建設(shè)社會主義法治國家。

第四，黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制的基本完善（2012年至今）

黨的十八大提出要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。黨的十八屆四中全會做出了全面推進(jìn)依法治國的決定：“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國家權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！边@標(biāo)志著黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國方略的實施進(jìn)入了一個新的階段。

縱覽60多年黨的執(zhí)政歷史，從主要依靠行政命令到主要依靠法律、從倡議建設(shè)法制國家到實行依法治國，都證實了把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制建設(shè)最寶貴的經(jīng)驗就是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)使依法治國的制度設(shè)計有了深厚的政治根基、民主根基和法治根基。這一寶貴經(jīng)驗為我黨堅持“三個統(tǒng)一”、貫徹“四個善于”，建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制提供理論和實踐支持。

二、當(dāng)前黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制方面存在的主要問題

在調(diào)研中，大家一致認(rèn)為，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央作出了全面依法治國的戰(zhàn)略決策。黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制建設(shè)方面提出“三統(tǒng)一”、“四善于”的任務(wù)要求，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，靠制度建設(shè)營造良好的法制環(huán)境。從問卷調(diào)查情況看，在“當(dāng)前黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制建設(shè)是否健全有效”一項，分別有46.8%和37.6%的對象選擇“有效”和“基本有效”。但調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，目前黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制建設(shè)中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。總體概括起來，集中表現(xiàn)為以下四個方面的突出問題。

（一）黨在領(lǐng)導(dǎo)立法方面制度機(jī)制還不完善

調(diào)研中大家一致認(rèn)為，加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志是實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從調(diào)研情況看，比較突出的問題有四方面：

一是黨領(lǐng)導(dǎo)立法制度的頂層設(shè)計不夠完善。在黨領(lǐng)導(dǎo)立法環(huán)節(jié)，頂層設(shè)計不夠完善主要表現(xiàn)為黨對一些重要立法問題的領(lǐng)導(dǎo)制度不夠縝密。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，35.6%調(diào)研對象認(rèn)為黨對立法工作統(tǒng)攬力度不夠造成部分立法質(zhì)量不高。因國家立法部門化現(xiàn)象仍未完全消除，一些立法帶有較明顯的部門或集團(tuán)利益痕跡。部分法律條文過于原則和粗放，給行政司法機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)留下過于寬大的操作和解釋空間。二是黨領(lǐng)導(dǎo)立法缺乏科學(xué)指導(dǎo)制度。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，30.4%的調(diào)研對象認(rèn)為由于黨對科學(xué)立法的指導(dǎo)不夠縝密，使合法性審查流于形式。把“領(lǐng)導(dǎo)指示”、“長官意志”凌駕于法律之上，法制部門只是搭搭架子、走走過場，影響了立法質(zhì)量和法治權(quán)威。三是監(jiān)督約束機(jī)制缺位。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，19%的調(diào)研對象認(rèn)為現(xiàn)行法律規(guī)范中，強(qiáng)調(diào)審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、處罰權(quán)較多，而對管理不善或者人為過失造成損失的約束和監(jiān)督普遍缺位。例如在憲法實施和監(jiān)督制度設(shè)計上，黨對人大、政協(xié)、政府協(xié)調(diào)作用突出得不夠，在《憲法》制定過程中沒有明確規(guī)定，致使很難對違憲行為形成有效的監(jiān)督。四是黨領(lǐng)導(dǎo)立法制度體系不完備。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，15%的調(diào)研對象認(rèn)為有部分黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度在中央層面設(shè)計較好，但在地方層面缺乏相應(yīng)制度。比如，在中央層面有《加強(qiáng)對全國人大常委會立法工作的指導(dǎo)意見》，而在省市一級卻沒有類似法規(guī)。隨著“設(shè)區(qū)的市都具有立法權(quán)”這一規(guī)定的實施，立法范圍空前擴(kuò)大，需要明確怎么立法、在哪些方面立法、立法程序是什么，存在分歧時如何解決，更加需要制定出臺地方黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的制度，以便加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)科學(xué)立法和民主立法。

（二）黨在保證執(zhí)法方面制度機(jī)制還不完善

調(diào)研中大家一致認(rèn)為，加強(qiáng)黨對保證執(zhí)法制度機(jī)制建設(shè)，營造良好法治環(huán)境，是建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國制度機(jī)制的重要一環(huán)。從調(diào)研情況看，比較突出的問題有三方面：

一是干部配備制度不健全。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，37.8%的調(diào)研對象認(rèn)為執(zhí)法部門干部配備存在“人崗不適”和“編制不足”等問題。有些執(zhí)法干部對依法執(zhí)政的重要性和緊迫性缺乏足夠認(rèn)識，“權(quán)大于法”現(xiàn)象還時有發(fā)生，法律的權(quán)威性得不到真正體現(xiàn)。部分行政執(zhí)法隊伍人員執(zhí)法水平較低。一些行政執(zhí)法人員對依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法認(rèn)識模糊，業(yè)務(wù)水平和業(yè)務(wù)能力都有待提高。某些行政執(zhí)法部門“臨時工”執(zhí)法亂象仍未杜絕。有些執(zhí)法干部不會依法辦事，影響黨對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。二是黨的科學(xué)決策機(jī)制不健全。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，40.2%的調(diào)研對象認(rèn)為黨的科學(xué)決策機(jī)制不健全，主要表現(xiàn)為：黨委決策范圍、權(quán)限和操作規(guī)則不夠明晰，黨委領(lǐng)導(dǎo)直接插手政府執(zhí)法，容易產(chǎn)生“以黨代政”的問題。沒有建立重大決策合法性審查機(jī)制，“一把手”在決策中權(quán)力過大。三是缺乏黨委對政府執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，22%的調(diào)研對象認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)黨委對政府的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，推行政府權(quán)力清單制度，防止政府法外設(shè)權(quán)，加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，杜絕有法不依，全面推進(jìn)政務(wù)公開，促進(jìn)政府從嚴(yán)執(zhí)法。

（三）黨支持司法公正的制度機(jī)制不健全

調(diào)研中大家一致認(rèn)為，加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督，完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是提高司法公信力的關(guān)鍵所在。從調(diào)研情況看，比較突出的問題有四方面：

一是干預(yù)司法問責(zé)機(jī)制不健全。有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以各種明示暗示方式插手干預(yù)司法案件的處理，嚴(yán)重干擾了正常的司法活動，人情案、關(guān)系案、金錢案等現(xiàn)象飽受群眾詬病。成立案件督導(dǎo)室，辦案唯黨委一把手是從，嚴(yán)重影響了司法公正。有41.1%的受訪對象認(rèn)為部分領(lǐng)導(dǎo)干部違法干涉司法、插手具體案件是司法獨(dú)立的最大障礙。二是司法管理體制有待完善。調(diào)研中，21.2%的調(diào)研對象指出現(xiàn)行司法機(jī)關(guān)人財物管理體制需要改進(jìn)，地方法院人財物受制于地方政府，出現(xiàn)司法地方化傾向。法院、檢察院在辦案過程中存在具體承辦人承辦，法院院長、檢察院檢察長等組成的審委會、檢委會討論決定的模式。這一模式存在司法行政化的問題，影響司法公正。三是司法職權(quán)優(yōu)化配置制度不健全。調(diào)研中，18.2%的調(diào)研對象認(rèn)為司法過程中公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)存在職權(quán)交叉，存在相互掣肘、相互推諉扯皮的問題。案件管轄權(quán)限存在疊加或空白，存在立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題。四是普法宣傳機(jī)制不健全。調(diào)研中，19.5%的調(diào)研對象認(rèn)為黨員干部法治思維和法治意識需要加強(qiáng)，黨員干部需要提高依法辦事能力，提高司法解釋能力。部分群眾“信訪不信法”、“信權(quán)不信法”、“信關(guān)系不信法律”問題依然存在，全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的氛圍還沒有形成。

（四）黨帶頭守法的制度機(jī)制不健全

調(diào)研中大家一致認(rèn)為，黨作為依法治國的推動力量和核心力量，理應(yīng)帶頭守法，在遵法守法方面作出表率。從調(diào)研情況看，比較突出的問題有三方面：

一是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，29.8%的調(diào)研對象認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不完善，立、改、廢、釋滯后于時代發(fā)展和工作實踐，尚未形成“黨內(nèi)法規(guī)先行先試”——“實踐中調(diào)整完善”——“通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律”的機(jī)制。部分黨內(nèi)法規(guī)或過于原則，可操作性上需要進(jìn)一步加強(qiáng)。黨內(nèi)法規(guī)與法律制度存在不協(xié)調(diào)，有的黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律交叉重復(fù)，有的過于原則、缺乏細(xì)節(jié)支撐。有的黨內(nèi)規(guī)則混同于國家法律，黨規(guī)黨紀(jì)套用“法言法語”。有的地方用內(nèi)部文件規(guī)避國家法律，破壞了黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性，對法治建設(shè)造成了不良影響。二是黨員干部依規(guī)依紀(jì)行使職權(quán)的制度不健全。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，46.7%的調(diào)研對象認(rèn)為黨員干部中存在“特權(quán)思維”、“權(quán)大于法”的問題，部分干部在管黨治黨和黨內(nèi)法規(guī)中紀(jì)法不分、錯把法律當(dāng)?shù)拙€，缺乏權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督管理機(jī)制。三是黨員干部考核制度不完善。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，23.5%調(diào)研對象認(rèn)為，目前黨員干部考核制度缺乏法治思維導(dǎo)向，沒有把領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維、依法辦事能力、推進(jìn)地方法制化績效納入干部考核，影響黨員干部提高依法辦事能力的主動性。

三、健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度機(jī)制措施建議

黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，要通過一系列制度機(jī)制來保證。必須突出問題導(dǎo)向、針對調(diào)研總結(jié)問題，著力健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機(jī)制，實現(xiàn)黨對法治工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化、具體化，為憲法和法律的有效運(yùn)行提供有力保障。

（一）進(jìn)一步完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度機(jī)制

《決定》強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告?！蓖瑫r，按照“加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)”的要求，發(fā)揮好人大在立法工作中的組織協(xié)調(diào)作用。加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)鍵在于把黨的主張通過法律程序變成國家意志，為此，完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度機(jī)制應(yīng)把握以下重點(diǎn)：

第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法制度。加強(qiáng)對全面推進(jìn)依法治國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。加強(qiáng)頂層設(shè)計，理順黨的機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)、黨的任務(wù)和國家的任務(wù)、黨的文件和國家的法律、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系。要重點(diǎn)明晰黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的以下權(quán)力：國家大政方針制定，對憲法和法律的立、改、廢等事項的建議權(quán)；向各級人大推薦必須由人大選舉和決定的國家各級重要領(lǐng)導(dǎo)干部的人事推薦權(quán)；對國家重大事項的決策權(quán)；對國家政權(quán)機(jī)關(guān)及其內(nèi)部工作人員（主要是領(lǐng)導(dǎo)干部）監(jiān)督的監(jiān)督權(quán)。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法過程中，應(yīng)不斷完善重大立法匯報制度和立法爭議解決體制，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。比如，在修改《中華人民共和國立法法》過程中，全國人大向黨中央專題匯報2次。在修訂《預(yù)算法》時人大與政府產(chǎn)生意見分歧，全國人大及時向中央請示，最終通過黨中央頂層設(shè)計解決問題。同時，健全向下級人大征詢立法意見機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化。

第二，完善人大黨組制度，充分反映黨的主張意圖。加強(qiáng)人大常委會黨組建設(shè)，列入人大常委會會議議程的立法，需在黨組會討論統(tǒng)一意見后，再向常委會提交，確保人大在行使立法和討論決定重大事項等職權(quán)方面充分反映黨的主張和意圖。成立常委會臨時黨委會，加強(qiáng)對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)；在召開人大會議時，成立常委會臨時黨委會，對立法過程中一些有爭議的問題，進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，確保黨的意志轉(zhuǎn)化為國家法律。完善縣級及以上工作機(jī)構(gòu)黨組建設(shè)，發(fā)揮組織優(yōu)勢引導(dǎo)黨員代表的表決意向，圍繞立法活動重要事項嚴(yán)格黨內(nèi)請示報告制度。

第三，完善地方人大主任兼任制度，切實加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。地方黨委書記兼任人大主任有利于提高人大權(quán)威，同時存在黨委書記不主持會議，由第一副主任主持工作，人大工作很難提交常委會研究，削弱了同級黨委對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。為此，對黨委書記兼任人大主任，要出臺政策、標(biāo)準(zhǔn)，對黨委書記從事人大工作進(jìn)行考核，要建立制度，形成機(jī)制，切實加強(qiáng)黨委對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。

第四，加強(qiáng)立法監(jiān)督制度建設(shè)，優(yōu)化立法領(lǐng)導(dǎo)制度。完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。建立立法工作請示報告制度，每次立法審議前，全國人大常委會把立法事項向中央報告；立法審議通過后，全國人大常委會向中央?yún)R報；立法中遇到重大問題及時向中央?yún)R報。建立中央政治局聽取全國人大黨委匯報工作制度。2015年1月16日，中央政治局首次聽取全國人大黨委匯報工作，表明中央對人大立法工作的高度重視。通過系列監(jiān)督制度的建立，加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策程序。

（二）進(jìn)一步完善黨保證執(zhí)法的制度機(jī)制

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實施。這主要體現(xiàn)三個方面：

第一，完善干部配備制度。按照“五好干部”標(biāo)準(zhǔn)，選好配強(qiáng)既懂法律又懂政策干部。習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上強(qiáng)調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。這一重要論述，突出強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在法治建設(shè)中的關(guān)鍵作用。人才是基礎(chǔ)，干部是關(guān)鍵，建立健全黨管干部、黨管人才的制度機(jī)制，通過配備德才兼?zhèn)涞母刹客苿右婪ㄖ螄鴮嵤?/p>

第二，健全黨委依法決策機(jī)制。《決定》提出“完善黨委依法決策機(jī)制”。這是中央對健全黨領(lǐng)導(dǎo)法治工作的制度和工作機(jī)制，完善黨委依法決策作出的重大部署。一要健全黨委決策機(jī)制，完善黨委決策程序，科學(xué)界定決策范圍、權(quán)限和操作規(guī)則。完善黨委議事規(guī)則、加強(qiáng)對各級黨委重大決策、規(guī)范性文件合法性審查，保證黨委按照法定權(quán)限和程序作出決策，運(yùn)用法治思維和方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。二要積極探索建立黨委權(quán)力清單和責(zé)任清單，理清黨委和政府、人大、政協(xié)之間權(quán)力范圍，減少權(quán)力交叉、職能疊加，進(jìn)一步明確黨委領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的內(nèi)容和承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。三要積極推進(jìn)法律專業(yè)顧問隊伍和專業(yè)智庫建設(shè)，將法律專業(yè)顧問和智庫參與各級黨委制定重大決策的機(jī)制制度化，增強(qiáng)黨委決策的科學(xué)性。四要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。建立過錯認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，完善決策績效評估、決策案卷紀(jì)實備查制度。建立責(zé)任追溯機(jī)制，切實做到有錯必糾、有責(zé)必問，促進(jìn)黨委決策的科學(xué)性。

第三，加強(qiáng)黨對行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制度建設(shè)。堅定不移地做好權(quán)力制約的文章，科學(xué)設(shè)置權(quán)力邊界，避免發(fā)生“以黨代法”、“權(quán)大于法”。合理優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，依法規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，杜絕“有法不依、違法不究、知法犯法”等問題，在法治軌道上推動各項工作的開展。健全落實不同環(huán)節(jié)、部門之間依法制約的體制機(jī)制，確保執(zhí)法部門依法規(guī)范運(yùn)行。對執(zhí)法權(quán)集中的部門、崗位，實行分事分權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)。黨委要把憲法規(guī)定的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約制度落實好，推動監(jiān)督體系完善、整合力量，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實效，確保各級領(lǐng)導(dǎo)干部按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。

（三）進(jìn)一步健全黨支持司法公正的制度機(jī)制

健全黨支持司法公正的制度機(jī)制，核心是如何確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，不斷提高司法公信力的問題。長期以來， 很多地方的司法職權(quán)經(jīng)常承受著來自 “黨”與“政”機(jī)構(gòu)的雙重擠壓，難以依照法律規(guī)定獨(dú)立行使司法權(quán)限，嚴(yán)重?fù)p害了司法公正性和公信力。因此，要尊重司法規(guī)律、依法推動改革、加強(qiáng)制度建設(shè)，保證審判權(quán)和檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正行使。

第一，建立司法干預(yù)責(zé)任追究制度，減弱黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部對司法活動的影響力。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度；防止黨的領(lǐng)導(dǎo)直接干預(yù)個案，保證權(quán)力主體遵循權(quán)力邊界。對干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，公開通報，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。

第二，改革司法管理體制，實現(xiàn)法檢人財物統(tǒng)一管理。提高法檢地位，把地方法檢人財權(quán)提升到省級法檢。領(lǐng)導(dǎo)體制上收一級，由省級法檢任免市級法檢領(lǐng)導(dǎo)，并參考地方黨委政府意見。改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系。建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，減少屬地地方干擾，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，有助于司法機(jī)關(guān)從體制上擺脫來自地方的鉗制，增強(qiáng)抵制干預(yù)的“底氣”和能力。

第三，建立完善司法職權(quán)優(yōu)化配置制度。健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制。黨委要定期聽取政法機(jī)關(guān)工作匯報，做促進(jìn)公正司法、維護(hù)法律權(quán)威的表率。比如，近期制定出臺《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》和《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》，確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不斷提高司法公正。

第四，健全普法宣傳教育機(jī)制。各級黨委要加強(qiáng)對普法工作的領(lǐng)導(dǎo)，履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)宣傳、文化、教育部門和人民團(tuán)體在普法教育中按照職能發(fā)揮作用。推行“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度，加強(qiáng)普法講師團(tuán)、普法志愿者隊伍建設(shè)。把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，開展群眾性法治文化活動，健全媒體公益普法制度，提高普法實效。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)黨帶頭守法的工作機(jī)制

通過完善黨內(nèi)法規(guī)制度和黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行機(jī)制，促進(jìn)黨員干部自覺帶頭遵守國家法律法規(guī)，自覺踐行黨內(nèi)法規(guī)制度。健全從嚴(yán)治黨制度機(jī)制，營造黨員干部帶頭守法的政治生態(tài)環(huán)境。健全領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度機(jī)制，不斷激發(fā)黨員干部帶頭守法的內(nèi)生動力。

第一，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制。完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，按照法治要求加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢工作，形成符合法治原則的黨內(nèi)法規(guī)體系。同時，還要做好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接，防止出現(xiàn)相互沖突。比如剛出臺《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》堅持問題導(dǎo)向，做到紀(jì)法分開。凡是國家法律已有的內(nèi)容，就不再重復(fù)規(guī)定，共去除70余條與刑法、治安管理處罰法等法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容。在總則中重申黨組織和黨員必須自覺接受黨的紀(jì)律約束，模范遵守國家法律法規(guī)；在分則中規(guī)定，凡是黨員被依法逮捕的，都應(yīng)中止其表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等黨員權(quán)利，凡是黨員干部違法犯罪，除過失犯罪外，一律要受到黨紀(jì)處分，從而實現(xiàn)黨紀(jì)與國法的銜接。

第二，建立健全相關(guān)工作制度，加大對特權(quán)行為的懲罰力度。嚴(yán)肅黨規(guī)黨紀(jì)，以嚴(yán)守“防線”阻隔碰觸“底線”，完善干部教育制度，固本強(qiáng)基，使黨員干部牢固樹立和善于運(yùn)用底線思維、法治思維，真正做到視法律為不能觸碰的“高壓線”，位高不擅權(quán)，權(quán)重不謀私。通過完善和嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部政治、工作、生活待遇方面各項制度規(guī)定，逐步清除特權(quán)思想、整治特權(quán)行為，消除帶頭守法的最大隱患。

第三，完善政績考核制度體制，激發(fā)黨員干部帶頭守法的內(nèi)生動力。政績考核的導(dǎo)向功能很大程度上支配著領(lǐng)導(dǎo)干部的行為邏輯，各級黨委要制定符合全面從嚴(yán)治黨要求的干部考核機(jī)制，把自覺運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力和推動法治建設(shè)成效作為黨員干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。并把考核與選拔任用相結(jié)合，牢固樹立注重法治、依法辦事的用人導(dǎo)向。

健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法四個重點(diǎn)環(huán)節(jié)的制度機(jī)制，是對《決定》所闡述“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)” 原則中 “三統(tǒng)一” “四善于”的貫徹落實，是把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面的根本保障。只有健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機(jī)制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序，才能實現(xiàn)黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)具體化、制度化，才能實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的一致性。

【責(zé)任編輯 曹祖明】