■//周素東

加強(qiáng)政府投資預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考
——以龍泉市財(cái)政部門為例

■//周素東

政府投資是地方政府提供公共產(chǎn)品的主要方式和實(shí)踐職能的重要手段，近年來，隨著預(yù)算規(guī)模日益擴(kuò)大，政府投資預(yù)算管理工作面臨著收支矛盾突出、預(yù)算執(zhí)行力不足等方面的挑戰(zhàn)，本文以浙江省龍泉市為例，對(duì)政府投資預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，梳理存在的問題和不足，提出相應(yīng)對(duì)策和建議。

政府投資預(yù)算管理對(duì)策思考

2005年以來，龍泉市通過編制政府投資預(yù)算，成立財(cái)政項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心和預(yù)算審核中心，為加強(qiáng)政府投資預(yù)算管理，規(guī)范政府性投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理，全面統(tǒng)籌政府財(cái)力，確保政府性投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)支出起到了積極作用。經(jīng)過十年來的不斷探索，該市政府性投資預(yù)算管理工作不斷走向成熟和規(guī)范，但同時(shí)也暴露出一些存在的問題和不足，需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

一、政府投資預(yù)算管理的現(xiàn)狀

（一）預(yù)算范圍以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主逐步涵蓋到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，預(yù)算規(guī)模不斷擴(kuò)大

從支出方面看，2005到2013年，龍泉市支出總規(guī)模從2.9億元增長(zhǎng)到21.3億元，增長(zhǎng)了633％（圖1）。年均增長(zhǎng)率為28.27％。從支出構(gòu)成看，補(bǔ)助及專項(xiàng)支出比重不斷上升，2005年到2013年，支出比例從46％增長(zhǎng)為68％，其中：補(bǔ)助類支出從1％增長(zhǎng)為18％，房屋征收支出從4％增長(zhǎng)到8％，土地性成本及稅費(fèi)支出從17％增長(zhǎng)為34％。

圖1　2005年至2013年政府投資預(yù)算支出情況表

從收入方面看，2005年到2013年，龍泉市收入規(guī)模從2.6億元增長(zhǎng)到17.8億元，增長(zhǎng)了596％。年均增長(zhǎng)率為27.45％。

從收入構(gòu)成看，龍泉市作為浙江省幾個(gè)主要經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣市之一，政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金來源主要依賴于土地性收入和債務(wù)融資收入。以2013年為例，土地性收入和債務(wù)融資收入比例分別為69％和31％。雖然，近年來收入規(guī)模不斷增加，但這些收入普遍受國(guó)家宏觀調(diào)控政策影響較大，目前政府性債務(wù)負(fù)債率已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出省定警戒線，融資難度加大，制約了該市政府投資預(yù)算的執(zhí)行。

（二）“集中管理、全程參與”管理模式為妥善解決政府財(cái)力與建設(shè)需求的矛盾，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目資金管理發(fā)揮了積極的作用

財(cái)政部門主管政府投資預(yù)算管理工作，主要經(jīng)辦科室為“一科室、兩中心”。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)科作為龍泉市政府投資預(yù)算管理的歸口科室，牽頭負(fù)責(zé)政府投資預(yù)算草案編制和預(yù)算執(zhí)行管理等工作。預(yù)算編制主要遵循“一要吃飯、二要建設(shè)”和“保證重點(diǎn)、兼顧一般”的原則，實(shí)行“兩上兩下”的辦法。按照預(yù)算指標(biāo)和項(xiàng)目用款進(jìn)度撥付資金，對(duì)計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)。

財(cái)政項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心在“三不變”原則下，履行建設(shè)單位財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)職能，統(tǒng)一辦理建設(shè)單位資金結(jié)算和會(huì)計(jì)核算，嚴(yán)格執(zhí)行《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》等文件規(guī)定，把好審核支付關(guān)。

財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算審核中心負(fù)責(zé)政府性投資項(xiàng)目工程預(yù)算（標(biāo)底）審查工作；負(fù)責(zé)對(duì)政府性投資項(xiàng)目工程變更、概算調(diào)整的審查，提出項(xiàng)目審查意見；參與政府投資項(xiàng)目可行性研究、設(shè)計(jì)方案、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)的審查和項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收以及招投標(biāo)監(jiān)管工作等。

二、存在的主要問題

（一）預(yù)算管理職能劃分不清晰、影響預(yù)算編制深度和執(zhí)行力

目前，龍泉市政府投資預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督工作等環(huán)節(jié)絕大部分主要由經(jīng)建科承擔(dān)，其他職能科室參與很少。一方面，現(xiàn)有的預(yù)算范圍已涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，各類政策性補(bǔ)助，彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算等支出比例不斷提高，項(xiàng)目類別多，涉及范圍廣。而預(yù)算、農(nóng)業(yè)、綜合等相關(guān)職能科室在預(yù)算管理過程中未直接參與，造成部分項(xiàng)目對(duì)接不充分，容易發(fā)生遺漏或資金重復(fù)安排，也不利于各類財(cái)政資金的整合，一定程度上影響了預(yù)算的編制深度和廣度。另一方面，由于各個(gè)環(huán)節(jié)的主要工作都由同一部門承擔(dān)，在業(yè)務(wù)流程的上下游之間缺少了相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間的有效制衡。

（二）信息化管理缺失、影響管理效率

目前，龍泉市所有政府投資預(yù)算項(xiàng)目的申報(bào)、對(duì)接、審核、指標(biāo)下達(dá)等工作都是通過手工進(jìn)行處理，由于項(xiàng)目數(shù)量多、程序復(fù)雜、建設(shè)周期長(zhǎng)、管理環(huán)節(jié)較多，工作量非常大，無法實(shí)時(shí)反映預(yù)算的編制、執(zhí)行等情況，不利于項(xiàng)目對(duì)接、指標(biāo)控制和數(shù)據(jù)共享，容易造成不必要的差錯(cuò)，極大地影響了預(yù)算管理效率，不能滿足預(yù)算管理的需要，急需建立一個(gè)集項(xiàng)目信息管理、預(yù)算指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行情況查詢等內(nèi)容的預(yù)算管理信息系統(tǒng)。

（三）預(yù)算范圍不明確、規(guī)模難以控制

長(zhǎng)期以來，由于龍泉市公共財(cái)政預(yù)算財(cái)力不足，部分政府投資預(yù)算財(cái)力需要用于彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算支出，大量非基建的公共支出項(xiàng)目在政府投資預(yù)算中安排，預(yù)算范圍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府投資的范疇。政府投資預(yù)算很大程度上起到了“第二預(yù)算”的作用，在為“保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)”發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也為個(gè)別單位轉(zhuǎn)移列支工作經(jīng)費(fèi)提供了可能，不利于三公經(jīng)費(fèi)支出的控制。

每一段的防浪墻我們都進(jìn)行了單獨(dú)的深化設(shè)計(jì)，以契合每一段的主題，并與周圍環(huán)境進(jìn)行高度融合?？紤]到夜晚的效果，在異型防浪墻底部增設(shè)燈帶，使得其在夜晚也能形成一道優(yōu)美的景觀。左岸中大面積的景墻其實(shí)也屬于防浪墻的范疇，但由于景墻后部為居住區(qū)，因此作為防浪墻的景墻設(shè)置了2m多高，如何利用這2m多高的景墻，將其做的有特色，并能成為河對(duì)岸的視覺觀賞點(diǎn)是設(shè)計(jì)過程中的難點(diǎn)。因此，在這里也選用了可雕刻的異型混凝土，將滁河左岸“望山見水”景觀主題刻畫于此。

三、采取的對(duì)策和建議

（一）樹立“全面預(yù)算”理念

一是預(yù)算項(xiàng)目要“完整”。從“公共財(cái)政”角度看，為全面、準(zhǔn)確、真實(shí)反映政府收支活動(dòng)情況，政府預(yù)算制度要具有“完整性”，即政府所有的收支應(yīng)當(dāng)全部納入政府預(yù)算統(tǒng)籌管理。利用其他政府性基金及其他資金安排公共財(cái)政支出的，應(yīng)將相關(guān)資金調(diào)入公共預(yù)算，以便全面反映公共預(yù)算收支情況。在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)項(xiàng)目具體屬性分別列入公共財(cái)政預(yù)算和政府投資預(yù)算。二是項(xiàng)目資金來源測(cè)算要“全面”。資金來源應(yīng)涵蓋全部可用于項(xiàng)目建設(shè)的資金，包括上級(jí)補(bǔ)助資金、各部門安排的其他資金、單位自有資金在內(nèi)的政府性資金，避免部分資金游離于預(yù)算之外，從而全面統(tǒng)籌政府財(cái)力，減輕預(yù)算收支平衡壓力。因此，建議龍泉市實(shí)行綜合預(yù)算，在編制部門預(yù)算時(shí)同步編制政府投資項(xiàng)目資金預(yù)算，做到政府投資預(yù)算編制和公共財(cái)政預(yù)算編制充分銜接。以預(yù)算一個(gè)“盤子”的要求做好預(yù)算編制工作。

（二）實(shí)行“分類管理”辦法

根據(jù)《浙江省政府投資預(yù)算管理辦法》規(guī)定按項(xiàng)目支出內(nèi)容實(shí)行分類管理：一是固定資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目。主要為交通、城鄉(xiāng)公用設(shè)施、工業(yè)、教育、文化、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、政府公共服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)性和公益性固定資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目。此類項(xiàng)目由市財(cái)政局經(jīng)建科牽頭，各歸口科室參與，按照政府投資預(yù)算及項(xiàng)目管理相關(guān)文件規(guī)定的程序，會(huì)同發(fā)改局與各有關(guān)部門進(jìn)行對(duì)接。其中新建、續(xù)建類應(yīng)當(dāng)與當(dāng)年政府投資項(xiàng)目計(jì)劃草案充分銜接；已完工尚需安排資金的項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)歷年政府投資項(xiàng)目計(jì)劃及工程結(jié)算等情況進(jìn)行對(duì)接。二是與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的專項(xiàng)。其中：政府性債務(wù)還本付息支出應(yīng)和年度債務(wù)收支計(jì)劃相對(duì)接，具體可由市經(jīng)建科會(huì)同預(yù)算局與金融辦及相關(guān)融資項(xiàng)目單位進(jìn)行對(duì)接；房屋征收補(bǔ)助、土地收儲(chǔ)和征地補(bǔ)償支出應(yīng)由經(jīng)建科會(huì)同綜合科和建設(shè)部門年度房屋征收拆遷計(jì)劃、國(guó)土部門的土地收儲(chǔ)和征地計(jì)劃相對(duì)接。三是彌補(bǔ)公共財(cái)政支出及各類政策性支出項(xiàng)目。此類項(xiàng)目大多具有公共財(cái)政預(yù)算的性質(zhì)，如：各類政策兌現(xiàn)、社會(huì)保障補(bǔ)助等支出，是公共財(cái)政預(yù)算的補(bǔ)充。建議由市預(yù)算局牽頭，各歸口科室具體參與，按照公共財(cái)政預(yù)算管理模式進(jìn)行管理。一方面各個(gè)歸口科室對(duì)單位財(cái)務(wù)情況了解更全面，便于統(tǒng)籌利用各項(xiàng)財(cái)政性資金。另一方面可避免個(gè)別單位將同一項(xiàng)目拆分，分別在公共財(cái)政預(yù)算和政府投資預(yù)算中申報(bào)，無形之中提高了列支標(biāo)準(zhǔn)，脫離了限額標(biāo)準(zhǔn)的控制，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

（三）實(shí)行信息化管理

實(shí)行政府投資預(yù)算信息化管理，是加強(qiáng)財(cái)政信息化建設(shè)、促進(jìn)財(cái)政管理科學(xué)化精細(xì)化、加快數(shù)字財(cái)政建設(shè)的重要內(nèi)容，同時(shí)也是建立規(guī)范有序的公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的客觀要求。

可借鑒其他地方成熟做法，通過與專業(yè)軟件公司合作，自主開發(fā)或以目前“金財(cái)工程”系統(tǒng)為基礎(chǔ)，進(jìn)行二次開發(fā)，建立一套適合本地實(shí)際的，依托政府辦公平臺(tái)，以項(xiàng)目化管理為核心，具備項(xiàng)目庫管理、預(yù)算控制、支付計(jì)劃管理、支付管理、會(huì)計(jì)核算和績(jī)效考評(píng)等主要功能，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出一體化管理和涵蓋財(cái)政管理各環(huán)節(jié)的政府投資預(yù)算管理信息系統(tǒng)。

通過信息化手段可以實(shí)現(xiàn)管理流程再造。系統(tǒng)流程可分成項(xiàng)目申報(bào)流程、項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)管理流程、支付控制和績(jī)效評(píng)估流程。將信息化管理理念和預(yù)算管理的公開、效率、規(guī)范的內(nèi)在需求相結(jié)合，以項(xiàng)目運(yùn)行流程為管理主線，按預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)方面，著重于項(xiàng)目流程各個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)合財(cái)政管理所需的控制要求設(shè)置權(quán)限，進(jìn)一步規(guī)范業(yè)務(wù)操作流程，提高預(yù)算編制到執(zhí)行過程中剛性管理。實(shí)現(xiàn)信息化與財(cái)政內(nèi)部控制管理有機(jī)結(jié)合。

（四）完善預(yù)算管理體系

著力構(gòu)建政府投資預(yù)算“編制、執(zhí)行、監(jiān)督”有效制衡和緊密配合的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。

一是完善預(yù)算編制管理體系，提高政府投資預(yù)算編制的科學(xué)性。實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分口管理的預(yù)算管理模式。成立預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組，整合全局力量做好預(yù)算草案編制工作。經(jīng)建科具體負(fù)責(zé)政府投資預(yù)算草案編制牽頭管理工作，協(xié)調(diào)與發(fā)改等部門的基本建設(shè)項(xiàng)目的對(duì)接工作，預(yù)算局負(fù)責(zé)政府全面預(yù)算的統(tǒng)籌工作，并牽頭負(fù)責(zé)補(bǔ)助類項(xiàng)目對(duì)接工作，各歸口科室配合經(jīng)建科、預(yù)算局做好基建項(xiàng)目、補(bǔ)助類項(xiàng)目對(duì)接工作。

二是完善預(yù)算執(zhí)行管理體系，提高政府投資預(yù)算執(zhí)行力。形成以市預(yù)算執(zhí)行局為龍頭，以“財(cái)政項(xiàng)目審核管理中心”為平臺(tái)，國(guó)庫科、各歸口科室為支撐，預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目管理相統(tǒng)一的預(yù)算執(zhí)行管理體系，著力推進(jìn)全過程項(xiàng)目財(cái)政管理。

整合“中心”資源，提高工作效率。建議研究合并市財(cái)政局現(xiàn)有的兩個(gè)“中心”，組建“財(cái)政項(xiàng)目審核管理中心”，負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目全過程財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作。必要時(shí)可考慮提升中心機(jī)構(gòu)級(jí)別，以進(jìn)一步提高執(zhí)行力。首先，財(cái)政項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心與預(yù)算審核中心作為政府投資項(xiàng)目財(cái)政管理的兩個(gè)重要平臺(tái)，在管理的目的、內(nèi)容具有一致性，只是在具體分工上有側(cè)重，具有良好的合并基礎(chǔ)。其次，兩個(gè)中心的人員專業(yè)上具有很大的互補(bǔ)性，通過資源要素的優(yōu)化配置，破解原來的人員結(jié)構(gòu)性矛盾，利用人員優(yōu)勢(shì)，開展工程結(jié)算審查和竣工財(cái)務(wù)決算審查，完善項(xiàng)目全過程管理體系；第三，通過機(jī)構(gòu)合并，撤銷原有的一些重復(fù)環(huán)節(jié)，可以進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批手續(xù)，提高辦事效率和服務(wù)水平。第四，可考慮把現(xiàn)有經(jīng)建科部分預(yù)算執(zhí)行及項(xiàng)目管理職能調(diào)整劃轉(zhuǎn)給中心，進(jìn)一步突出“中心”預(yù)算執(zhí)行職能。

轉(zhuǎn)變“中心”職能，發(fā)揮監(jiān)管作用。兩個(gè)“中心”整合后，原有預(yù)算審核中心職能由審核為主向?qū)徍伺c監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變。隨著政府投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，全部財(cái)政項(xiàng)目審查工作由預(yù)算審核中心工作人員承擔(dān)已不現(xiàn)實(shí)，為了縮短審核時(shí)間，把握工程審核質(zhì)量，可考慮將部份項(xiàng)目委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)技術(shù)審核，審核中心負(fù)責(zé)復(fù)核、協(xié)調(diào)和審定，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)力量參與審查是可行之策，關(guān)鍵是要切實(shí)加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。原有會(huì)計(jì)核算中心職能由核算與支付職能并重逐步向以支付審核為主的預(yù)算執(zhí)行管理職能轉(zhuǎn)變。隨著國(guó)庫直接支付改革力度的不斷加大，項(xiàng)目建設(shè)資金實(shí)行國(guó)庫直接支付是一個(gè)趨勢(shì)，現(xiàn)有的“統(tǒng)一核算、集中支付”模式將會(huì)向“單位自行核算、財(cái)政直接支付”模式轉(zhuǎn)變。

三是完善財(cái)政監(jiān)督（績(jī)效評(píng)價(jià)）體系，全面推行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作。在現(xiàn)有公共財(cái)政框架下，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督局（績(jī)效評(píng)價(jià)科）主導(dǎo)作用，通過加大宣傳力度，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，健全評(píng)價(jià)工作機(jī)制，探索建立財(cái)政監(jiān)督為主導(dǎo)、建設(shè)單位自評(píng)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)相結(jié)合的政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，積極探索評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制。確保評(píng)價(jià)工作實(shí)效，發(fā)揮評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)政府性投資預(yù)算管理工作的指導(dǎo)作用。

［1］浙江省財(cái)政學(xué)會(huì).財(cái)政改革熱點(diǎn)問題探索：2012年浙江省財(cái)政課題研究成果匯編〔M〕.杭州：浙江人民出版社，2013.

［2］浙江省財(cái)政學(xué)會(huì).財(cái)政改革熱點(diǎn)問題探索：2013年浙江省財(cái)政課題研究成果匯編〔M〕.杭州：浙江人民出版社，2014.

［3］財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司編著.基本建設(shè)投資與財(cái)務(wù)管理手冊(cè)〔M〕.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

◇作者信息：浙江省龍泉市財(cái)政局

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對(duì)：哈明暉

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1004-6070（2016）07-0014-03