唐皇鳳??

社區(qū)警察作為構(gòu)建基層社會(huì)秩序的主導(dǎo)性力量，其具體的執(zhí)法行為不僅影響基層治理的效率，而且直接塑造著政府在基層群眾心目中的整體形象。通過(guò)對(duì)A市Y區(qū)社區(qū)警察的長(zhǎng)期跟蹤與深度訪談，發(fā)現(xiàn)社區(qū)警察普遍具有職業(yè)倦怠、強(qiáng)調(diào)規(guī)范、行為自主性程度下降和內(nèi)部共謀行為增多的傾向。他們主動(dòng)壓縮自由裁量權(quán)的使用，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)刻板的規(guī)范程序，主要目的在于減輕工作壓力和規(guī)避日趨嚴(yán)苛的責(zé)任追究。而社區(qū)警察的職業(yè)屬性、內(nèi)部的招募、考核、激勵(lì)約束機(jī)制則是解釋社區(qū)警察之所以如此行為的關(guān)鍵變量。準(zhǔn)確理解城市社區(qū)警察行為的獨(dú)特性，探尋影響社區(qū)警察行為的主要變量，對(duì)優(yōu)化城市社會(huì)治理體系、提升社會(huì)治理能力具有至關(guān)重要的價(jià)值與意義。

社區(qū)警察；行為模式；職業(yè)懈怠；責(zé)任規(guī)避；內(nèi)部共謀

D63143A0052-09

①

“街頭官僚”概念由美國(guó)學(xué)者李普斯基提出，指處于低層級(jí)行政執(zhí)行單位的政府一線(xiàn)工作人員。本文借用此概念不具有貶義，該詞在文中其他處亦如此。

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略愿景與路徑優(yōu)化研究”（14AZD009）

〔作者簡(jiǎn)介〕唐皇鳳，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，湖北武漢430072。

身處大轉(zhuǎn)型與大變革時(shí)代的中國(guó)社會(huì)，各種沖突與矛盾頻現(xiàn)，構(gòu)建有效而有序的社會(huì)政治秩序成為國(guó)家和社會(huì)治理的戰(zhàn)略目標(biāo)。社區(qū)警察在基層是國(guó)家形象的具體載體，在給定范圍的社區(qū)內(nèi)集中行使國(guó)家治安權(quán)力，是構(gòu)建基層社會(huì)秩序的主導(dǎo)性力量。在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，完成執(zhí)法任務(wù)的是警察，在第一線(xiàn)代表著政府的也是警察?！?〕研究特定社會(huì)生態(tài)環(huán)境和制度框架下的社區(qū)警察行為模式，實(shí)乃提升社區(qū)警務(wù)水平和優(yōu)化社區(qū)治理體系的重要途徑。本文通過(guò)對(duì)湖北省A市Y區(qū)派出所社區(qū)警察日常生活狀態(tài)和工作過(guò)程的觀察，長(zhǎng)時(shí)期跟蹤數(shù)個(gè)有代表性的社區(qū)警察，對(duì)社區(qū)警察、內(nèi)勤人員、110指揮中心、社區(qū)居委會(huì)成員和社區(qū)居民等的深度訪談，并輔以對(duì)相關(guān)政策文件的文本分析，試圖總結(jié)出當(dāng)前社區(qū)警察行為模式的基本特征，并探尋解釋社區(qū)警察行為模式的主要變量，為優(yōu)化社區(qū)治理體系提供堅(jiān)實(shí)的實(shí)證與理論支撐。

一、問(wèn)題的提出

早在20世紀(jì)80年代初，我國(guó)就提出了社會(huì)治安綜合治理的方針，以警察為代表的國(guó)家力量成為社會(huì)治安防控體系建設(shè)的主導(dǎo)力量，使現(xiàn)代社會(huì)治理體系逐步成長(zhǎng)和完善。警察作為現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要構(gòu)成要素，社區(qū)警務(wù)是構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)治理體系的重要環(huán)節(jié)。現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)在特定的時(shí)空?qǐng)鲇蛑?，以警?wù)部門(mén)為主導(dǎo)，動(dòng)員和組織各種社區(qū)組織和公民的力量，通過(guò)警察與社區(qū)之間關(guān)系的和諧化構(gòu)建社區(qū)公共安全的長(zhǎng)效化機(jī)制。社區(qū)警察作為一種典型的街頭官僚①

，是社區(qū)警務(wù)工作開(kāi)展的關(guān)鍵主體，使社區(qū)警察的行為模式對(duì)社會(huì)治安問(wèn)題的治理績(jī)效具有基礎(chǔ)性作用。社區(qū)警察雖然處于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的末端，但面對(duì)瞬息萬(wàn)變的執(zhí)法情境和相對(duì)穩(wěn)定的法律體系之間的巨大落差，他們一定擁有程度不一的自由裁量權(quán)，其具體的執(zhí)法行為不僅影響基層治理的效率，而且直接塑造著政府在基層群眾心目中的整體形象。

目前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界主要從職業(yè)屬性、管理制度、警察亞文化、社區(qū)公共關(guān)系等角度研究社區(qū)警察的行為模式。但對(duì)具體的社區(qū)警察進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)期的跟蹤調(diào)查和深度訪談，在我國(guó)基層治理的具體場(chǎng)景中理解和總結(jié)社區(qū)警察行為特征的研究較少。本研究的重要特點(diǎn)在于以“內(nèi)部人視角”深度透視社區(qū)警察的工作生活情境，集中關(guān)注該群體的日常工作感受，以他們的所思所想所感為研究素材，試圖整體把握該群體的社會(huì)心態(tài)與行為特征，尤其是導(dǎo)致這些行為特征背后的制度環(huán)境和內(nèi)在邏輯。

A市作為中部地區(qū)的交通樞紐之一，流動(dòng)人口較多，社會(huì)治安壓力較大。Y區(qū)作為A市的一個(gè)重要治安管理區(qū)域，覆蓋了A市面積第二大的管理轄域，民眾對(duì)良好社會(huì)秩序的需求很高。同時(shí)，轄區(qū)內(nèi)社會(huì)主體多元而復(fù)雜，流動(dòng)人口非常多，轄區(qū)內(nèi)的國(guó)企、高檔小區(qū)、無(wú)人管理的老住宅區(qū)數(shù)量較多，還有大量的賓館、KTV、網(wǎng)吧等娛樂(lè)場(chǎng)所，社會(huì)治安治理的難度極大、社區(qū)警察的工作強(qiáng)度很高，為研究社區(qū)警察的行為特征提供了良好的典型范本。

二、社區(qū)警察的主要行為特征

社區(qū)警察作為國(guó)家權(quán)力的代表者和行使者，是典型的、擁有自由裁量權(quán)的街頭官僚。在執(zhí)法資源有限的條件下，警察的自由裁量空間非常廣泛，存在一定的執(zhí)法隨機(jī)性，并可能違反法律面前人人平等的憲法原則。此外，警察作為街頭官僚，在混亂無(wú)序的工作場(chǎng)景中，往往會(huì)由于個(gè)體經(jīng)驗(yàn)、臨場(chǎng)判斷、即時(shí)情緒等原因，在激勵(lì)不足的情況下出現(xiàn)規(guī)則依賴(lài)、選擇性行為和一線(xiàn)棄權(quán)等負(fù)面消極現(xiàn)象?！?〕社區(qū)警察在其傳統(tǒng)的、以社會(huì)控制與社會(huì)治安秩序維護(hù)為主的街頭官僚特點(diǎn)上，被賦予了明確而系統(tǒng)的社會(huì)服務(wù)職責(zé)，如證件辦理、鄰里糾紛調(diào)解等。社區(qū)警察也會(huì)基于履職的需求，靈活開(kāi)展與公眾的各種互動(dòng)活動(dòng)，重視公眾反饋，提高執(zhí)法和社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，有針對(duì)性、有計(jì)劃的樹(shù)立良好的警察形象。社區(qū)警察還極力促進(jìn)國(guó)家意志與社會(huì)教育的有效溝通。在社區(qū)居委會(huì)，社區(qū)警察同時(shí)兼任所轄社區(qū)居委會(huì)副書(shū)記，以新的身份介入社區(qū)管理之中，并經(jīng)常需要組織社區(qū)居民進(jìn)行法治和防盜防騙宣傳等活動(dòng)，通過(guò)接處警、社區(qū)居委會(huì)和街面巡邏聽(tīng)取居民的意見(jiàn)反饋。在社區(qū)警察樹(shù)立新形象的努力與傳統(tǒng)警察著重打擊犯罪的刻板印象混雜下，社區(qū)警察的作用與功能極易被夸大，過(guò)多的文件處理和刑偵協(xié)助工作導(dǎo)致社區(qū)警察角色認(rèn)同出現(xiàn)混亂，社區(qū)警察在行為規(guī)范與需求的沖突中出現(xiàn)職業(yè)倦怠與行為失范等問(wèn)題。關(guān)注社區(qū)警察的屬性變化與其行為模式的關(guān)系，能夠?qū)ι鐓^(qū)警察群體的行為變化，以及個(gè)體與個(gè)體之間的異質(zhì)性進(jìn)行深入理解。

（1）社區(qū)警察具有明顯的職業(yè)倦怠和消極性行為傾向。囿于當(dāng)前社區(qū)警察專(zhuān)業(yè)化與職業(yè)化程度不高的現(xiàn)狀，尤其是面對(duì)日益繁重的社區(qū)治理任務(wù)和人員數(shù)量嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，外加年齡結(jié)構(gòu)嚴(yán)重老化，警察招聘機(jī)制不完善，以及缺乏科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制等原因，社區(qū)警察的工作壓力大，責(zé)任重，職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，其工作的無(wú)力感和倦怠感非常明顯。如A警察所在的派出所共9個(gè)社區(qū)，但只有6個(gè)社區(qū)警察，一個(gè)社區(qū)平均不到一個(gè)人。W警官所在的派出所雖有10個(gè)社區(qū)警察，每人分管一個(gè)社區(qū)的社區(qū)治安工作，但只有4個(gè)能用。從年齡上看，所有社區(qū)警察均為40歲以上，年齡在50歲以上的有6人。從來(lái)源上看，由部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)到派出所的有2人，通過(guò)父輩“頂班”的有1人，其余均為警校畢業(yè)分配。按照W警官的說(shuō)法，就是這6個(gè)人“啥子都不會(huì)，都是50歲以上的老同志。”年齡偏大的社區(qū)警察基于身體的原因，往往只能選擇輪流在社區(qū)和派出所之間各待一天，無(wú)法做到對(duì)社區(qū)的全天候巡查和監(jiān)控。由于知識(shí)儲(chǔ)備和專(zhuān)業(yè)技能的缺陷，很多社區(qū)警察使用電子信息化系統(tǒng)開(kāi)展工作的壓力很大，只能從事簡(jiǎn)單的人口信息查詢(xún)技術(shù)。在整個(gè)Y區(qū)派出所的社區(qū)警察隊(duì)伍中，只有一人知道如何在電腦上錄入電子筆錄、錄入臺(tái)帳、上傳案情等操作，且實(shí)際操作起來(lái)仍然十分生疏、緩慢和低效。專(zhuān)業(yè)技能的缺乏進(jìn)一步縮小了社區(qū)警察的有效規(guī)模，導(dǎo)致實(shí)際的警民比更低，社區(qū)警察的工作壓力集中在一小批社區(qū)警察身上。如在基層社區(qū)中，社區(qū)警察有進(jìn)行消防知識(shí)宣講的任務(wù)，在W警官看來(lái)，其他的社區(qū)警察“也不完全是不會(huì)，人家是不搞，死活就不給你搞，逼得你只能自己搞。人家那都當(dāng)著你的面說(shuō)，我就是不求上進(jìn)，我就是工作懈怠，我就這樣了，你們也莫說(shuō)我這個(gè)那個(gè)啦。人家都把丑話(huà)說(shuō)到前頭了，你咋辦，還不是要給人家擦屁股?！保▽?duì)W警官的訪談2014-04-29）

對(duì)社區(qū)警察來(lái)說(shuō)，警力不足導(dǎo)致的最直接結(jié)果是要處理的事情和案件不斷積壓，日積月累下來(lái)已經(jīng)讓社區(qū)警察不堪重負(fù)，加劇了社區(qū)警察的無(wú)力感和職業(yè)懈怠。從更深層次的心理機(jī)制分析，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制則是社區(qū)警察工作積極性不高的根本原因。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)數(shù)量的社區(qū)警察并不避諱自己消極的工作態(tài)度?；蛟S在他們看來(lái)，自己基于各種原因的消極怠工并不為過(guò)。對(duì)于自己的薪資、職業(yè)發(fā)展前景等，大部分社區(qū)警察都認(rèn)為自己的實(shí)際所得與付出完全不相匹配。既然工資不高，未來(lái)升遷機(jī)會(huì)也幾乎為零，那么在工作上有所懈怠也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。社區(qū)警察L就說(shuō)：“那些放不開(kāi)的警察，他們壓力就大；像我就無(wú)所謂，把自己工作做好，沒(méi)啥壓力。社區(qū)民警上進(jìn)的，也就得個(gè)名譽(yù)、稱(chēng)號(hào)；你要往上爬，就要有關(guān)系，沒(méi)得關(guān)系你也沒(méi)門(mén)兒爬上去，工作做得再好，也就得個(gè)表?yè)P(yáng)。我就不把這些放在心上，搞好工作就玩，沒(méi)得追求就淡定，滿(mǎn)足了，有個(gè)飯碗就行。我們這工作，咋說(shuō)，一個(gè)月拿兩千多一點(diǎn)……我也沒(méi)啥抱負(fù)。之前在部隊(duì)拼命，現(xiàn)在讓我當(dāng)個(gè)警察，我做好工作就行了，也不指望啥子了?！保▽?duì)L警官的深度訪談，2014-09-30）社區(qū)警察并不回避自身工作懈怠的問(wèn)題。盡管有社區(qū)警察對(duì)這種消極的工作態(tài)度產(chǎn)生了質(zhì)疑，但幾乎都認(rèn)為這種消極的態(tài)度背后有其自認(rèn)為“合理”的因素，也是社區(qū)警察面對(duì)海量工作壓力的必然和無(wú)奈之舉。

（2）社區(qū)警察普遍呈現(xiàn)出重程序、輕實(shí)質(zhì)的規(guī)范性導(dǎo)向。大量系統(tǒng)性的規(guī)章制度都對(duì)社區(qū)警察的行為提出了規(guī)范，社區(qū)警察行為是否合乎規(guī)范要求是其工作績(jī)效中的一個(gè)重要考核項(xiàng)目。按照規(guī)范要求行事正逐漸被越來(lái)越多的社區(qū)警察或被動(dòng)或主動(dòng)地接受和認(rèn)可，成為他們處理社區(qū)事務(wù)的一個(gè)重要行為準(zhǔn)則。在社區(qū)警察C的轄區(qū)的某賓館曾出現(xiàn)吸毒致死案件，在這次出警行動(dòng)中，他與前來(lái)指導(dǎo)偵查工作的派出所所長(zhǎng)關(guān)于上報(bào)案件信息的討論中，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)警察對(duì)及時(shí)上報(bào)案情非常敏感。前一個(gè)月該轄區(qū)剛發(fā)生過(guò)一個(gè)茶樓非正常死亡案例，由于沒(méi)有及時(shí)上報(bào)案情，使他們受到了嚴(yán)厲的批評(píng)和問(wèn)責(zé)，派出所還因此賠了6萬(wàn)塊錢(qián)。派出所長(zhǎng)對(duì)社區(qū)民警說(shuō)：“你看，這個(gè)虧我們不能再吃了，你們要趕緊第一時(shí)間上報(bào)，按照那個(gè)程序來(lái)，起碼我們不擔(dān)這個(gè)責(zé)任了?！保?014-05-07實(shí)地參與社區(qū)民警C的出警）從社會(huì)輿論的反映來(lái)看，社區(qū)服務(wù)窗口長(zhǎng)期存在“門(mén)難進(jìn)，臉難看，事難辦”的問(wèn)題，尤其在許多特殊證件辦理的過(guò)程中，窗口服務(wù)人員往往被詬病為態(tài)度冷漠、推諉責(zé)任等。事實(shí)上，從內(nèi)部人的視角出發(fā)，社區(qū)民警的“鐵面形象”源自于服務(wù)內(nèi)容的枯燥和單調(diào)而導(dǎo)致的消極態(tài)度，以及由于其特殊工作性質(zhì)要求而呈現(xiàn)出的“以規(guī)則為取向”的一視同仁和捍衛(wèi)底線(xiàn)的態(tài)度。社區(qū)警察在面對(duì)繁多而復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)、社會(huì)糾紛化解等問(wèn)題時(shí)，日益傾向于嚴(yán)格按照規(guī)章制度和正式的工作流程行事，在提高工作效率的同時(shí)避免不必要的麻煩和爭(zhēng)執(zhí)，同時(shí)更好地應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)苛的責(zé)任追究，充分彰顯了基層社區(qū)警察的理性人特征。

為更方便參與社區(qū)事務(wù)的管理，社區(qū)警察同時(shí)還身兼所轄社區(qū)居委會(huì)副書(shū)記一職。由于自身身份的特殊性，尤其是警察社會(huì)形象的微妙性，社區(qū)警察在配合、指導(dǎo)社區(qū)內(nèi)各主體解決各類(lèi)矛盾糾紛時(shí)，特別注重行為的規(guī)范化。在社區(qū)警察W與轄區(qū)內(nèi)某高檔小區(qū)保安隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)F就最近一個(gè)月該高檔小區(qū)多次發(fā)生入室盜竊、詐騙等治安問(wèn)題進(jìn)行溝通和商議的過(guò)程中，W就反復(fù)強(qiáng)調(diào)：

這個(gè)前期工作一定要錄像。兩個(gè)人過(guò)去，一個(gè)交涉一個(gè)錄像，就是短短幾分鐘時(shí)間。這是為了我們下一步有根據(jù)的整治他。我這個(gè)辦法是成系統(tǒng)的，一環(huán)套一環(huán)的。一開(kāi)始可能只是佯攻，后來(lái)就是沖鋒突擊，再后來(lái)就是動(dòng)刀動(dòng)槍見(jiàn)血了。他若硬是要跟你們?nèi)鞘潞[，小區(qū)的保安就要會(huì)引導(dǎo)他犯罪，引導(dǎo)他違法。你一面用錄像機(jī)拍攝，一面義正言辭跟他說(shuō)，絕對(duì)不能帶臟話(huà)。要記住一點(diǎn)，所有的活動(dòng)必須在監(jiān)控錄音錄像的基礎(chǔ)上，我們自己嘴上不能帶臟話(huà)，我可以刺激他，但是自己一定要控制，因?yàn)槟沅浰耐瑫r(shí)你自己也被錄下來(lái)了。而且我這個(gè)東西是依法搞的呀，我所有東西、所有證據(jù)都是按照程序一步步來(lái)的，你要想說(shuō)我做得不對(duì)，你找不出我的問(wèn)題，我都是有根據(jù)的。（2014-05-08實(shí)地參與社區(qū)民警W的出警）

許多社區(qū)警察在處理社區(qū)事務(wù)時(shí)都不同程度地強(qiáng)調(diào)程序的規(guī)范化。社區(qū)警察行為的規(guī)范性?xún)r(jià)值取向并不意味著制度規(guī)范的勝利以及法治理念的貫徹，可能僅僅是社區(qū)警察出于對(duì)工作難度、工作壓力、責(zé)任追究的恐懼，主動(dòng)收縮對(duì)社區(qū)事務(wù)的自由裁量權(quán)，以避免由于執(zhí)法和管理行為產(chǎn)生異議而導(dǎo)致更多糾紛和不必要的矛盾，是主動(dòng)規(guī)避責(zé)任的一種理性選擇。

（3）面對(duì)多重壓力的擠壓，社區(qū)警察的非自主性行為日益彰顯。非常明顯，社區(qū)警察的上級(jí)主管部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)的維穩(wěn)壓力是將社區(qū)警察變?yōu)殡y以客觀執(zhí)法的重要“推手”。以我們調(diào)研社區(qū)內(nèi)曾經(jīng)發(fā)生的一起醫(yī)患糾紛為例，原本在多名社區(qū)警察的耐心勸解下，醫(yī)患雙方已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)可以和解了，最終卻由于患者方選擇性地公布糾紛事件的部分信息，借機(jī)制造社會(huì)輿論以要挾基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)。最后，社區(qū)警察不得不按照上級(jí)的明確指示，認(rèn)定醫(yī)院?jiǎn)畏矫鎸?duì)患者負(fù)有責(zé)任，并進(jìn)行數(shù)額較大的賠償。社區(qū)警察J為我們完整地介紹了事件發(fā)生過(guò)程：

當(dāng)時(shí)這個(gè)醫(yī)患糾紛，就是醫(yī)院給一個(gè)病人做手術(shù)，結(jié)果手術(shù)后病情忽然進(jìn)一步惡化，最后病人去世了。一開(kāi)始患者一家人也還挺理性，沒(méi)有做什么出格的事。后來(lái)忽然開(kāi)始到醫(yī)院擺花圈來(lái)了，天天來(lái)吵來(lái)鬧，干擾了醫(yī)院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。我們幾個(gè)社區(qū)警察都去調(diào)解，不能一直這樣鬧，要有個(gè)客觀、合理的結(jié)果對(duì)不對(duì)？我們就找患者、找醫(yī)生，還找了別的醫(yī)院醫(yī)生來(lái)幫忙看片子、看病歷討論。最后把“主治醫(yī)生跟醫(yī)院、患者、第三方醫(yī)院”三方，以及我們社區(qū)警察四方代表坐在一起，商量問(wèn)題怎么解決?；颊哌@一邊其實(shí)也還不錯(cuò)，醫(yī)院這邊拿出很多證據(jù)，包括他們家屬對(duì)手術(shù)風(fēng)險(xiǎn)提前告知的簽字認(rèn)可。經(jīng)各方面溝通，醫(yī)患雙方慢慢達(dá)成共識(shí)，劃清彼此的責(zé)任，我們大家都還怪高興、怪滿(mǎn)意。結(jié)果這個(gè)事被領(lǐng)導(dǎo)知道了，馬上召集我們開(kāi)會(huì)，說(shuō)這個(gè)醫(yī)患矛盾要如何如何處理，不能出亂子，要安撫老百姓。第二天他就直接命令式地要求醫(yī)院拿出多少錢(qián)賠償患者?；颊吣沁呉豢?，這錢(qián)比之前協(xié)商調(diào)解的錢(qián)多多了，當(dāng)然愿意。醫(yī)院不愿意，說(shuō)按照法律來(lái)依法調(diào)解，雙方都要達(dá)成一致了，忽然來(lái)個(gè)這事。但他是官員，醫(yī)院怎么反駁他？最后醫(yī)院按命令賠錢(qián)了事……老百姓就覺(jué)得啥事你一鬧，政府就拿錢(qián)、無(wú)條件地拿錢(qián)。你說(shuō)到底是當(dāng)官的不懂法還是老百姓是刁民？老百姓以后都學(xué)會(huì)這一招了，沒(méi)錢(qián)就去鬧，就有錢(qián)。這就跟好多老上訪戶(hù)一樣，只要最近沒(méi)錢(qián)吃飯了，他就跑到政府說(shuō)我去上訪，領(lǐng)導(dǎo)們就給他錢(qián)，這個(gè)叫維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)。他真要上訪嗎？他不上訪了，他只是沒(méi)錢(qián)了，去鬧一下就有錢(qián)。上訪現(xiàn)在就是他的職業(yè)，以此為生。這樣的情況我們這里比較多，我們也沒(méi)有任何辦法，只能聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)安排。（對(duì)社區(qū)警察J的深度訪談2013-10-06）

另外，作為一種社會(huì)職業(yè)，警察并不是生活在真空的，而是由其所服務(wù)的社會(huì)的價(jià)值觀與態(tài)度塑造的?！?〕但在社區(qū)警察服務(wù)社區(qū)、參與社區(qū)治安工作的實(shí)際場(chǎng)景中，社區(qū)居民越來(lái)越強(qiáng)調(diào)自己作為國(guó)家主人和納稅人的身份，強(qiáng)調(diào)社區(qū)警察“為人民服務(wù)”的職責(zé)和義務(wù)，在與社區(qū)警察的互動(dòng)中越來(lái)越占據(jù)更加主動(dòng)的地位。隨著社會(huì)治理體制機(jī)制的快速變遷，社區(qū)警察的權(quán)威遭受?chē)?yán)重侵蝕，傳統(tǒng)社區(qū)中單向的權(quán)威——服從式的警民關(guān)系正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殡p邊乃至多邊的平等——協(xié)商式的互動(dòng)關(guān)系。隨著民眾訴求的多元化和社會(huì)輿論的影響日益擴(kuò)大化，媒體和輿論對(duì)社區(qū)警察的行為選擇產(chǎn)生了越來(lái)越大的影響，社區(qū)警察行為選擇的自主性空間日益被擠壓。社區(qū)警察C曾直言：

有些記者和新聞報(bào)道，他不管你的真實(shí)情況和規(guī)范程序，就是要按照他自己的意思去報(bào)道。正常來(lái)說(shuō)，我們處理任何事情都要有個(gè)過(guò)程，尤其是我們社區(qū)警察調(diào)解糾紛，這里面牽扯的東西非常多，各方都要協(xié)調(diào)。他（指?jìng)€(gè)別媒體）不管，他就要你馬上辦完。你要是沒(méi)能夠按照媒體輿論的意思迅速解決問(wèn)題，他給你兩頭一去，中間弄點(diǎn)事搞搞，斷章取義，到處亂講，這對(duì)我們公平嗎？現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)就害怕兩件事，一個(gè)是群眾上訪，一個(gè)就是新聞媒體曝光。但實(shí)際上有些曝光并沒(méi)有實(shí)事求是的去報(bào)道事實(shí)的真相，只是為了吸引眼球，讓別人都關(guān)注他。前段時(shí)間，我們這里有個(gè)人酒喝多了，去鬧事、撒酒瘋，還動(dòng)手打人、打保安，人家保安就上前將他制服。這個(gè)過(guò)程中難免打到他了，他就跑到我們這來(lái)告狀。我一了解情況，馬上調(diào)監(jiān)控視頻看，就發(fā)現(xiàn)是他先動(dòng)手打人，那他這算什么？惡人先告狀。我就說(shuō)了他兩句，沒(méi)管他。結(jié)果他還不依不饒地去告，先告到分局再告到市局。他調(diào)到了那監(jiān)控視頻，把自己先動(dòng)手打人的那部分刪掉了，只留保安打他的那部分，弄成個(gè)視頻放到網(wǎng)上去，誤導(dǎo)社會(huì)輿論。領(lǐng)導(dǎo)看了也是什么都不管，說(shuō)這事給國(guó)家和社會(huì)造成了巨大的影響，要處理好。我有啥辦法？他（指領(lǐng)導(dǎo)）這時(shí)候也不依法辦事了。（對(duì)社區(qū)警察C的深度訪談2013-05-07）

社區(qū)警察普遍認(rèn)為，社會(huì)偏見(jiàn)、對(duì)社區(qū)警察不理解、個(gè)別人對(duì)社區(qū)警察別有用心的抹黑等，是造成自身形象不好的主要原因。即使是評(píng)選“最美警察”活動(dòng)、大力宣傳社區(qū)警察的服務(wù)性等形象自救的努力，還是很快被社會(huì)對(duì)其他公職人員的負(fù)面印象所挫敗。曾有社區(qū)警察向我們抱怨：“為什么報(bào)道那些‘大老虎的時(shí)候，一定要在標(biāo)題里寫(xiě)這個(gè)人是‘派出所所長(zhǎng)或者‘公安局局長(zhǎng)？這些人明明后來(lái)還當(dāng)了地方黨委書(shū)記那么大的官，這都不寫(xiě)嗎？一定要報(bào)道他們是警察才算出了口惡氣嗎？我們警察的形象都被這些媒體搞臭了。”當(dāng)然，社區(qū)警察行為自主性的喪失并不完全是被動(dòng)的。社區(qū)警察在執(zhí)法工作中，由于權(quán)能有限或者經(jīng)驗(yàn)不足，經(jīng)常會(huì)遇到很多自己無(wú)法或無(wú)力解決的難題，自由裁量權(quán)并不是社區(qū)警察有效執(zhí)法的“萬(wàn)能靈藥”。同時(shí)，面對(duì)各種社會(huì)輿論和考核評(píng)估、責(zé)任追究等職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)警察往往會(huì)主動(dòng)壓縮自己的行為自主空間，避免陷入“按輿論處理了就是不合法律規(guī)定或會(huì)得罪領(lǐng)導(dǎo)，不處理或不按主流輿論處理就會(huì)得罪老百姓”的兩難境地。在上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)強(qiáng)大的維穩(wěn)壓力面前，社區(qū)警察主動(dòng)放棄自身的自由裁量權(quán)，開(kāi)始無(wú)條件地順應(yīng)社會(huì)輿論和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的要求。

（4）社區(qū)警察內(nèi)部共謀行為顯著增加。警察對(duì)外部社會(huì)具有天然的猜疑心和排斥感，相比之下更愿意選擇相信警察同僚。面對(duì)來(lái)自體制內(nèi)外的質(zhì)疑，尤其是社會(huì)普遍的“仇官”“仇警”情緒和某些新聞媒體對(duì)基層警察的不實(shí)報(bào)道，社區(qū)警察不僅開(kāi)始出現(xiàn)職業(yè)懈怠和身份認(rèn)同危機(jī)，而且開(kāi)始習(xí)慣性地選擇一致對(duì)外，保護(hù)同僚的形象和權(quán)益。在我們的實(shí)地調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)報(bào)警人H攜其女兒HN向派出所投訴，其女兒在Y區(qū)的DQ社區(qū)某酒吧工作，受到客人騷擾，報(bào)警人認(rèn)為當(dāng)時(shí)前去處理的社區(qū)警察L并沒(méi)能夠主持公道，反而有侮辱自己女兒的嫌疑，特來(lái)投訴。Y區(qū)派出所社區(qū)警察W進(jìn)行了接待，并且嫻熟地幫助社區(qū)民警L擺平了這件事情。事實(shí)上，社區(qū)警察共謀行為是社區(qū)警察形象衰敗后的必然選擇，他們?cè)噲D以此來(lái)集體強(qiáng)化對(duì)自身行為和形象的認(rèn)同，盡管這種共謀也存在隱瞞事實(shí)、包庇縱容警察犯錯(cuò)的可能。面對(duì)社區(qū)警察日益成為警察隊(duì)伍“養(yǎng)老院”的現(xiàn)象，年輕有干勁的社區(qū)警察可以協(xié)助那些臨近退休的社區(qū)警察完成有關(guān)電子政務(wù)、奔波費(fèi)力的相關(guān)工作，使得局部地區(qū)的基層治理不至于完全處于失控或失效狀態(tài)。Y區(qū)派出所的大部分社區(qū)警察對(duì)這種普遍的消極工作態(tài)度倍感無(wú)力和無(wú)奈。即使本身工作態(tài)度積極，也對(duì)那些工作消極的社區(qū)警察持理解和同情的態(tài)度。社區(qū)警察消極怠工的現(xiàn)象并不是孤立的社會(huì)現(xiàn)象，當(dāng)然這種行為本身并不值得贊揚(yáng)，但卻有其存在的合理性和必然性。如果一味地只知道加以道德鞭撻，一味地只知道在宏觀政策層面予以?xún)r(jià)值和政策倡導(dǎo)，而不能切實(shí)地給予社區(qū)警察以科學(xué)合理的有效激勵(lì)，那么，要提升基層治理的水平和質(zhì)量也就只能是鏡花水月和空中樓閣了?？傊?，在群體內(nèi)部的互動(dòng)關(guān)系上，社區(qū)警察之間存在較強(qiáng)的共謀傾向。這一方面是警察本身較強(qiáng)的戒備心、猜疑心使然，工作中大量接觸的犯罪嫌疑人使得警察群體天生對(duì)體系之外的人和事物存有較高的懷疑心理和排外心理；另一方面，共謀也是社區(qū)警察面對(duì)日益老齡化的隊(duì)伍、衰敗的社會(huì)形象所開(kāi)辟的形象自我救濟(jì)之路。

社區(qū)警察群體由于年齡、學(xué)歷、經(jīng)歷等的不同，各自的行為取向、能力也存在一定的差異。認(rèn)知和把握群體行為模式的主要特點(diǎn)，意味著這些行為特點(diǎn)并不是全部體現(xiàn)在單獨(dú)一個(gè)或幾個(gè)社區(qū)警察身上，而是普遍分布于整個(gè)社區(qū)警察群體中，每個(gè)社區(qū)警察都或多或少在一定程度呈現(xiàn)出這些行為特點(diǎn)。另外，行為模式主要體現(xiàn)在心態(tài)與價(jià)值取向、規(guī)范性和內(nèi)部互動(dòng)等不同維度上，且呈現(xiàn)出十分復(fù)雜多元甚至相互沖突的特點(diǎn)。在行為心態(tài)上，社區(qū)警察缺少街頭官僚面對(duì)復(fù)雜多變的街頭事務(wù)應(yīng)當(dāng)具備的好奇心、積極性和能動(dòng)性，往往陷于懈怠、消極的工作狀態(tài)，缺乏作為國(guó)家形象代表本該具備的職業(yè)神圣感和職業(yè)認(rèn)同感。在行為規(guī)范性上，社區(qū)警察面對(duì)社區(qū)服務(wù)事務(wù)時(shí)，有意識(shí)地主動(dòng)收縮自由裁量權(quán)的行使，轉(zhuǎn)而逐漸加大自身行為與警察管理的規(guī)章制度、警察內(nèi)部通行的行為規(guī)范的契合度，以有效地規(guī)避日趨嚴(yán)苛的責(zé)任追究。這種行為模式的規(guī)范性趨向并非源自對(duì)制度規(guī)范本身的認(rèn)同，而更多的來(lái)自于社區(qū)警察對(duì)多元化、個(gè)性化社區(qū)服務(wù)與責(zé)任的消極逃避。

三、解釋社區(qū)警察行為特征的主要變量

警察的行為特點(diǎn)受制于警察本身的個(gè)人因素、警察轄域所在的社區(qū)，以及警察所在的警察組織，它們對(duì)警察行為模式的塑造都非常重要，任何單一的變量都不能完全解釋警察的行為模式?！?〕警察并非生活在真空中，而是由其所服務(wù)的社會(huì)價(jià)值觀念和態(tài)度塑造的，警察的行為模式受到其轄域社區(qū)價(jià)值取向的深刻影響。在具體完成其工作任務(wù)的過(guò)程中，在制度規(guī)范的約束下，社區(qū)警察形成了多樣化的行為模式，并與社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)互動(dòng)和尋求妥協(xié)?？傮w而言，職業(yè)特性、組織管理制度、社區(qū)公共關(guān)系是影響社區(qū)警察行為特征的關(guān)鍵變量。

首先，社區(qū)警察的職業(yè)特性是影響其行為特征的關(guān)鍵變量。社區(qū)警察的工作場(chǎng)景絕大部分位于基層社會(huì)，面對(duì)的是一線(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)，是典型的街頭官僚。在大量具體的街頭執(zhí)法場(chǎng)景中，過(guò)于寬泛的法律和政策為社區(qū)警察所提供的并非明確而必要的支持，而只是具體執(zhí)法的大致框架輪廓。社區(qū)警察必須利用有限的法律資源，基于自身對(duì)規(guī)則、政策、法律的理解和認(rèn)知，在現(xiàn)場(chǎng)迅速對(duì)糾紛、事故、矛盾等作出直接而具有針對(duì)性的決策以解決街面突發(fā)事件，及時(shí)維護(hù)社會(huì)正義和保障社會(huì)秩序?！?〕社區(qū)警務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展主要依托社區(qū)警察，社區(qū)警察代表國(guó)家履行社會(huì)治安權(quán)力，他們應(yīng)當(dāng)是“一個(gè)社區(qū)組織工作者，一個(gè)社區(qū)活動(dòng)積極分子，一個(gè)解決問(wèn)題的人”?！?〕社區(qū)警察剝離了一般警察大部分的刑事職責(zé)，其主要職責(zé)與社會(huì)治安和公共安全的預(yù)防、信息搜集和街面巡邏相關(guān)，其社會(huì)形象更具親和力，與城市居民的接觸更多。甚至在社區(qū)警察的自我感受中，覺(jué)得自己也是不具備暴力和權(quán)威的弱勢(shì)群體。社區(qū)警察是社區(qū)自力更生過(guò)程中的催化劑，“要有能力起到催化的作用，一方面把社區(qū)的各種資源集中起來(lái)，另一方面向社區(qū)提供資源、支持和訓(xùn)練”?！?〕社區(qū)警察通過(guò)提供全方位的細(xì)致服務(wù)，動(dòng)員更多的社會(huì)組織與個(gè)人主動(dòng)參與到社區(qū)秩序的維護(hù)、預(yù)防、調(diào)整和發(fā)展中來(lái)，以不斷獲得公眾對(duì)法律的支持。社區(qū)警察W目前40多歲，父親即是警察，自己在社區(qū)警察這一崗位上工作多年，因表現(xiàn)突出曾獲省級(jí)“優(yōu)秀社區(qū)警察”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，現(xiàn)任Y區(qū)某派出所社區(qū)警察中隊(duì)長(zhǎng)。他說(shuō)：“我們工作的開(kāi)展要多靠老百姓自治、老百姓幫忙。說(shuō)難聽(tīng)點(diǎn)是利用老百姓，好聽(tīng)點(diǎn)就是發(fā)動(dòng)群眾，跟群眾雙贏。多解釋、多幫忙，群眾來(lái)辦個(gè)證件你讓他們少跑些路，慢慢建立感情。平時(shí)少打些牌，少喝點(diǎn)酒，多跟群眾坐一坐，起碼工作也好做一些?！ㄉ鐓^(qū)警察就是要）讓老百姓覺(jué)得警察就在身邊。但是說(shuō)社區(qū)民警要熟悉社區(qū)居民，一個(gè)人就比方只管一萬(wàn)人，你說(shuō)這要見(jiàn)到啥時(shí)候去，我搞個(gè)操場(chǎng)每天開(kāi)大會(huì)也見(jiàn)不完這么多人。老百姓有講道理的，也有不講道理的。但是老百姓心中有秤，不管講不講道理，他都說(shuō)得出來(lái)你是好警察還是壞警察，都會(huì)給你好警察伸大拇指。為什么？因?yàn)槟闩υ谧龉焦氖?。老百姓有時(shí)候?qū)δ憔煺w有意見(jiàn)，但是對(duì)個(gè)別的、天天能見(jiàn)到的社區(qū)警察，他服你、認(rèn)可你?！保▽?duì)社區(qū)警察W的深度訪談2013-09-29）

但社區(qū)警察C臨近退休，為部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)軍人，在部隊(duì)期間曾領(lǐng)副團(tuán)長(zhǎng)銜，轉(zhuǎn)業(yè)回到A區(qū)成為一名基層社區(qū)警察，他對(duì)社區(qū)警察的工作怨言頗多：我快退休了。我當(dāng)了二十一年兵，當(dāng)?shù)綀F(tuán)長(zhǎng)，后來(lái)轉(zhuǎn)業(yè)當(dāng)社區(qū)警察我是第一人?！蠈?shí)說(shuō)，從部隊(duì)以副團(tuán)長(zhǎng)的軍銜轉(zhuǎn)業(yè)回來(lái)當(dāng)了個(gè)小小的社區(qū)警察，到現(xiàn)在心中已經(jīng)沒(méi)有什么理想主義和奉獻(xiàn)精神了，剩下的只是一肚子怨氣。……說(shuō)起來(lái)社區(qū)應(yīng)當(dāng)有社區(qū)警察、治安警察和巡邏警察三個(gè)警種配合開(kāi)展社區(qū)治安工作，但現(xiàn)在就是一個(gè)社區(qū)警察做三個(gè)警種的事。我現(xiàn)在就覺(jué)得自己就是炮灰：只要社區(qū)出了任何一點(diǎn)問(wèn)題，自己就是挨板子的。但是這個(gè)“炮灰”跟當(dāng)年在部隊(duì)的時(shí)候的“炮灰”不一樣。部隊(duì)那個(gè)“炮灰”是沖在前線(xiàn)的，是光榮的；現(xiàn)在這個(gè)“炮灰”是墊底的，是替罪羊，誰(shuí)干活誰(shuí)就變成了炮灰。說(shuō)到底，我們承擔(dān)了上面的壓力和下面的責(zé)任，出了問(wèn)題當(dāng)然就都算在我頭上。反正我現(xiàn)在年齡也大了，當(dāng)個(gè)社區(qū)警察權(quán)當(dāng)是養(yǎng)老，牢騷該發(fā)就發(fā)，也不管是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)還是對(duì)誰(shuí)?！诒艖?yīng)該是我們社區(qū)警察的考核標(biāo)準(zhǔn)。我們社區(qū)警察吃的是草擠的是奶，勞苦都在自己心里?！译m然是社區(qū)警察，但同時(shí)還要兼做很多社區(qū)的、派出所的工作，而任何一個(gè)工作出了問(wèn)題自己都要挨板子——也就是挨頓批評(píng)。工作做不好，領(lǐng)導(dǎo)不滿(mǎn)意，群眾有怨言，怎么排解這個(gè)壓力？排解不了。（調(diào)研材料，編號(hào)2013-10-07）

社區(qū)警察作為一種社會(huì)職業(yè)，本該擁有清晰的工作對(duì)象、明確的組織目標(biāo)和價(jià)值取向，以及完善的人員招聘、考核管理等機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)警察的職業(yè)化發(fā)展。但對(duì)中國(guó)當(dāng)下的社區(qū)警察個(gè)體而言，卻遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化。備受詬病的執(zhí)法環(huán)境、日趨老化的年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)和激勵(lì)約束機(jī)制的缺失等問(wèn)題使得大部分社區(qū)警察缺乏必要的工作技能，加劇了社區(qū)警察的無(wú)力與無(wú)奈感，進(jìn)而從懷疑自身到走向內(nèi)部共謀以應(yīng)對(duì)無(wú)邊的責(zé)任與壓力。

其次，管理制度是塑造社區(qū)警察角色認(rèn)同和行為模式的重要變量。在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，有必要對(duì)街頭官僚設(shè)置系統(tǒng)而有針對(duì)性的監(jiān)管、考核和糾偏機(jī)制，以保證這些擁有自由裁量權(quán)的社區(qū)警察能夠切實(shí)有效地行使權(quán)力和服務(wù)社區(qū)。警察組織的政策、程序與體制既影響警官的選擇，也影響警官做出某種選擇的機(jī)會(huì)。警察組織對(duì)警官的正式預(yù)期和非正式預(yù)期通常表現(xiàn)在警察組織的政策中，而且是各種具體職責(zé)分工的結(jié)果，并因此影響警官個(gè)體的決策?！?〕無(wú)論是作為暴力還是服務(wù)角色，警察的行為都與其角色定位相關(guān)?！?〕具體而言，三個(gè)方面的制度具體塑造了社區(qū)警察的角色認(rèn)同和行為模式：

（1）社區(qū)警察的招募制度。警察作為國(guó)家暴力機(jī)器之一，是特殊的國(guó)家公職人員。相較于一般政府機(jī)關(guān)公務(wù)員，警察得到授權(quán)，可以依法對(duì)任何違法犯罪行為進(jìn)行人身強(qiáng)制。因此，為了確保警察能夠捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)和切實(shí)維護(hù)社會(huì)正義，世界各國(guó)制定了系統(tǒng)而嚴(yán)格的招募標(biāo)準(zhǔn)（具體包括年齡、學(xué)歷、生理心理狀況和品行等）和具體程序，通過(guò)專(zhuān)門(mén)的公務(wù)員考試和心理測(cè)試對(duì)候選人的各個(gè)方面進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)判和甄選。社區(qū)警察W介紹到：

社區(qū)警察的招聘以往是政法委、公安局直接到各大警校，對(duì)畢業(yè)生進(jìn)行專(zhuān)業(yè)成績(jī)和在校表現(xiàn)的雙重考核。當(dāng)時(shí)警察還基本屬于包分配，大家都還能夠去自己想要去的地方。但上世紀(jì)九十年代末以后，人們的經(jīng)濟(jì)頭腦越來(lái)越靈活了，大量的警察由于工資低、看不到晉升的希望，果斷地辭職了，退出了警察隊(duì)伍。但是，他們也同樣帶走了非常專(zhuān)業(yè)的警察知識(shí)。另外，這些辭職的警察萬(wàn)一最后走上歧途去犯罪，那就給我們警察的破案帶來(lái)非常大的困難，因?yàn)樗邆湎喈?dāng)專(zhuān)業(yè)的反偵查能力，曉得如何銷(xiāo)毀犯罪證據(jù)、如何誤導(dǎo)警察的判斷、如何撒謊騙過(guò)審訊——這給我們破案帶來(lái)相當(dāng)大的困難?！谑俏覀儸F(xiàn)在警察的招聘采取了社會(huì)招警的方式，就是普遍的、公開(kāi)的面向社會(huì)招警，不管你以前干什么的，都可以報(bào)名；然后我們對(duì)報(bào)名的人進(jìn)行品德上的審核，這個(gè)很簡(jiǎn)單，一輸入身份證號(hào)就都曉得了；再考試，也是要考公務(wù)員，考完之后再參加一個(gè)警察的專(zhuān)業(yè)考試。兩門(mén)考試都通過(guò)了，你才能進(jìn)入警察隊(duì)伍。但是這個(gè)時(shí)候你是沒(méi)有專(zhuān)業(yè)技能的。所以通過(guò)社會(huì)招警進(jìn)入警察隊(duì)伍的這些人，還要再組織他們?nèi)ゾ＿M(jìn)修。根據(jù)他們自己的興趣，選擇刑警、民警、微量痕跡偵查、筆跡鑒定等，一般是學(xué)一到兩年，有的比較專(zhuān)業(yè)的要學(xué)三年。等你在警校畢業(yè)了，再按照警種和各地的具體需求進(jìn)行分配。并且，現(xiàn)在警校不包分配了，上課學(xué)的都是《警察學(xué)》、《警察職業(yè)道德》這樣的文化課，講授專(zhuān)業(yè)技能的課很少。（對(duì)社區(qū)警察W的深度訪談2013-12-23）

當(dāng)前中國(guó)警察的招聘方式在一定程度上解決了辭職的專(zhuān)業(yè)警察可能帶來(lái)的社會(huì)隱患問(wèn)題。但隨著警察的招聘權(quán)被統(tǒng)一上收，基層的警力真實(shí)需求很難上達(dá)相關(guān)主管部門(mén)，上級(jí)公安部門(mén)的統(tǒng)一招考難以顧及基層社區(qū)警察的特殊需求，限制了科學(xué)合理的基層警力的編制配備。由于國(guó)家對(duì)公務(wù)員編制實(shí)施統(tǒng)一管理和嚴(yán)格控制，基層警力的擴(kuò)充始終難以與實(shí)際需求的快速擴(kuò)大相匹配。事實(shí)上，盡管警察招聘機(jī)制在不斷完善，但真正能夠分配到基層派出所，能夠解決基層警力有效需求的可能性很小，多年不進(jìn)新人是許多基層派出所的常態(tài)。并且，合格的社區(qū)警察需要長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的錘煉，一名社區(qū)警察甚至認(rèn)為：“一名合格的社區(qū)警察至少需要在社區(qū)摸爬滾打五年，一名優(yōu)秀的社區(qū)警察則至少需要十五年的社區(qū)實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)?！碑?dāng)前社區(qū)警察的招募機(jī)制和培訓(xùn)機(jī)制難以給社區(qū)警察提供必要的后備力量與可持續(xù)的有效支持，大量協(xié)警由于不享有執(zhí)法權(quán)、缺少基層經(jīng)驗(yàn)而難以分擔(dān)社區(qū)警察的實(shí)際壓力，導(dǎo)致社區(qū)警察工作壓力無(wú)法排解，形成消極怠工的心理狀態(tài)與行為方式。

（2）社區(qū)警察的考核制度。考核機(jī)制是基于社區(qū)警察的職責(zé)和行為規(guī)范，根據(jù)上級(jí)部門(mén)制定的既定考核指標(biāo)對(duì)社區(qū)警察的行為進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)判，通過(guò)量化指標(biāo)完整而準(zhǔn)確地評(píng)估社區(qū)警察的工作績(jī)效，以便在考核結(jié)果的基礎(chǔ)上對(duì)社區(qū)警察實(shí)施獎(jiǎng)懲。在實(shí)地調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)警察的考核指標(biāo)涵蓋了人口管理、情報(bào)信息收集、安全防范、治安管理和服務(wù)群眾五項(xiàng)工作內(nèi)容，但對(duì)具體項(xiàng)目賦予的分值有所側(cè)重。在《A區(qū)分局社區(qū)（駐村）民警考核辦法（試行）》中，其中第一項(xiàng)人口管理共25分，具體包括兩實(shí)管理（2分）；流動(dòng)人口和出租房屋管理（6分）；重點(diǎn)人口、社區(qū)矯正對(duì)象人員管理（6分）；肇事肇禍精神病人和非正常上訪人員管理（6分）；其他人員管理（5分）。第二項(xiàng)治安管理共計(jì)20分，其中行業(yè)場(chǎng)所、重點(diǎn)單位管理（10分）；校園秩序（5分）；煙花爆竹限放（5分）。第三項(xiàng)安全防范共計(jì)25分，具體包括案件防控（12分）；提供刑案線(xiàn)索（3分）；“黃、賭、毒”工作（10分）。第四項(xiàng)矛盾糾紛調(diào)處共計(jì)10分，具體包括服務(wù)群眾（5分）；國(guó)保工作（5分）。社區(qū)警察的考核項(xiàng)目中還是包括必須協(xié)助刑事案件的處理等兼顧警察身份的其他責(zé)任要求，這與《考核辦法》所提出的社區(qū)民警“三不一專(zhuān)”勤務(wù)機(jī)制（具體指社區(qū)警察不輪值“110”接處警、不參與規(guī)模調(diào)警、不承擔(dān)破案和打擊處理指標(biāo)，專(zhuān)職社區(qū)警務(wù)工作）的要求并不完全吻合。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，這一勤務(wù)機(jī)制基本沒(méi)有被執(zhí)行，社區(qū)警察仍要面對(duì)接處警、調(diào)警、協(xié)助破案等工作壓力，并納入考核。從賦值上看，“服務(wù)群眾”一項(xiàng)只有5分的考評(píng)分，加上與社區(qū)服務(wù)相關(guān)的“治安管理”與矛盾糾紛調(diào)處，一共只有35分的考評(píng)分，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到總考評(píng)分一半的權(quán)重，人們完全感受不到社區(qū)警察對(duì)社區(qū)服務(wù)的重視?？己思仁且环N激勵(lì)，更是一種行為導(dǎo)向。在這種考核制度的激勵(lì)下，社區(qū)警察理所當(dāng)然會(huì)將更多的時(shí)間和精力投入到傳統(tǒng)的人口管理和安全防范中去。

以矛盾糾紛調(diào)處10分的考核分值為例，其具體計(jì)算辦法是：社區(qū)民警負(fù)責(zé)調(diào)解（辦理）本社區(qū)的所有矛盾糾紛案件，每月辦理一起獎(jiǎng)05分；推諉不辦導(dǎo)致群眾找派出所領(lǐng)導(dǎo)上訪投訴的1起扣1分；上訪投訴到分局或區(qū)委、區(qū)政府的，發(fā)生1次扣2分；上訪投訴到市局或市委、市政府的，發(fā)生1次扣3分；因民警工作不力、處置不當(dāng)或發(fā)現(xiàn)苗頭不按規(guī)定及時(shí)上報(bào)預(yù)警信息，造成糾紛沒(méi)有化解而引發(fā)群體性事件、民轉(zhuǎn)刑案件的，發(fā)生1次扣5分；化解矛盾糾紛到位有力，及時(shí)防止重大案（事）件發(fā)生，被分局發(fā)嘉獎(jiǎng)令或通報(bào)表?yè)P(yáng)的，1次加2分；被市局以上領(lǐng)導(dǎo)批示表?yè)P(yáng)或通報(bào)表彰的，1次加3分。查詢(xún)平臺(tái)以調(diào)解糾紛卷宗和治安案件信息為標(biāo)準(zhǔn)。盡管整個(gè)考核項(xiàng)的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)都是圍繞社區(qū)警察調(diào)解本社區(qū)矛盾糾紛案件展開(kāi)的，但從各項(xiàng)分值上看，考核標(biāo)準(zhǔn)著重強(qiáng)調(diào)的并非社區(qū)警察的調(diào)解能力、技巧，而是社區(qū)警察對(duì)上訪事件、群體性事件的管控。事實(shí)上，對(duì)于如何甄別一件被社區(qū)警察化解的糾紛可能演化為重大案（事）件，并沒(méi)有具體的操作和評(píng)估方法，遑論被分局、市局考評(píng)嘉獎(jiǎng)。從這一點(diǎn)看，加分項(xiàng)幾乎是不可能實(shí)現(xiàn)的，而扣分項(xiàng)卻具備可操作性。對(duì)社區(qū)警察來(lái)說(shuō)，調(diào)解糾紛是一件耗時(shí)耗力的工作，再加之考評(píng)分只有05分，完全可以將工作重心偏向更為重要的考核項(xiàng)目。對(duì)于上訪、群體性事件等扣分項(xiàng)，社區(qū)警察則結(jié)合重點(diǎn)人口管理，對(duì)本社區(qū)“老上訪戶(hù)”“刺兒頭”、有犯罪前科人員等，配合社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行有重點(diǎn)關(guān)注；尤其在一些節(jié)假日等“上訪敏感期”，社區(qū)警察更是會(huì)抽調(diào)社區(qū)綜治人員對(duì)有可能上訪的“重點(diǎn)人口”進(jìn)行24小時(shí)輪流監(jiān)控，社區(qū)警察幾乎無(wú)法將主要精力投入到公共事務(wù)和矛盾糾紛的治理之中。從Y區(qū)派出所社區(qū)警察考核辦法與考核實(shí)施情況來(lái)看，社區(qū)警察的職責(zé)不僅沒(méi)有在考核表中得到準(zhǔn)確的體現(xiàn)，反而加劇了社區(qū)警察職責(zé)權(quán)限和社會(huì)治理角色的模糊與混亂。從考核結(jié)果來(lái)看，對(duì)社區(qū)警察的獎(jiǎng)懲機(jī)制幾乎起不到實(shí)際效用。哪怕次次考核全部?jī)?yōu)秀，社區(qū)警察也基本沒(méi)有晉升的可能性；即便考核不達(dá)標(biāo)，他們也不會(huì)面臨被辭退的風(fēng)險(xiǎn)，最多只是內(nèi)部批評(píng)而已。就考核方法而言，上級(jí)主要通過(guò)考核表的分值簡(jiǎn)單反映而非實(shí)地檢查考核社區(qū)警察的工作績(jī)效，社區(qū)警察因此并不太在意日常考核，而是采取各種方式“巧鉆漏洞”，只需做出“漂亮”的文件和報(bào)告就足夠了。

（3）社區(qū)警察的管理制度。在官僚體系的組織結(jié)構(gòu)上，管理往往是自上而下的。官僚制往往給人“上級(jí)主導(dǎo)下級(jí)”的刻板印象，認(rèn)為下級(jí)對(duì)上級(jí)的忠誠(chéng)是官僚制高效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，上峰指令和法律規(guī)章是影響街頭官僚行為特點(diǎn)的重要因素?！?0〕但嚴(yán)格的官僚制管理到了社會(huì)管理的末梢似乎顯得有些強(qiáng)弩之末。上級(jí)官僚對(duì)街頭官僚的控制有賴(lài)于后者所提供的各種信息，社區(qū)警察憑借所掌握的大量基層信息與上級(jí)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，甚至獲得某種程度的主導(dǎo)權(quán)，他們可以使用“事出有因，便宜行事”的解釋敷衍來(lái)自上級(jí)的結(jié)構(gòu)性控制，導(dǎo)致上級(jí)部門(mén)對(duì)社區(qū)警察的管理控制日益虛化和乏力，至多是進(jìn)行方向性、政策性的寬泛指導(dǎo)。同時(shí)，大量的基層治理事務(wù)還牽涉到警務(wù)機(jī)關(guān)與其他部門(mén)的協(xié)調(diào)關(guān)系，這在無(wú)形中混淆了社區(qū)警察的職責(zé)要求，加劇了社區(qū)警察的角色混亂。另外，日益嚴(yán)苛的責(zé)任追究機(jī)制使得社區(qū)警察規(guī)避責(zé)任的需求空前暴漲，因?yàn)橥ㄟ^(guò)搞好工作讓上級(jí)和社區(qū)居民滿(mǎn)意的可能性很小或者需要付出的代價(jià)太大，那么，社區(qū)警察的理性選擇就是寧肯少做事甚至不做事，但一定不要出錯(cuò)。

在一定程度上，社區(qū)警察的諸種消極行為是缺乏科學(xué)合理的招聘、考核和管理制度的必然產(chǎn)物。同時(shí)，來(lái)自官僚等級(jí)體系的壓力使得社區(qū)警察不得不遵從自相矛盾的行為價(jià)值導(dǎo)向和考核機(jī)制，結(jié)果是社區(qū)警察的職責(zé)和角色認(rèn)同日趨模糊與混亂，使得各種消極行為在該群體內(nèi)部普遍蔓延。另外，寬泛的服務(wù)目標(biāo)和難以量化考核的服務(wù)水平使得社區(qū)警察的工作充滿(mǎn)了不確定性?！?1〕當(dāng)大量社區(qū)警察的治理行為低效和失效，社會(huì)治理能力和水平相對(duì)低下，甚至與公務(wù)員整體的價(jià)值體系相悖之時(shí)，實(shí)際上也表明了整個(gè)官僚體系的招聘、激勵(lì)與監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)了很大問(wèn)題。

再次，公共關(guān)系是塑造社區(qū)警察行為特征的重要變量。滿(mǎn)足社區(qū)價(jià)值認(rèn)同是警察組織的目標(biāo)，公共關(guān)系因素是影響社區(qū)警察履職行為的一個(gè)重要變量。社區(qū)公共關(guān)系既包括來(lái)自社會(huì)結(jié)構(gòu)給予警察的地位與作用的影響，也包括來(lái)自于社會(huì)和警察自身的期待影響?！?2〕社會(huì)公共關(guān)系構(gòu)成社區(qū)警察的主要工作環(huán)境，使其更具有公共服務(wù)者的特點(diǎn)。作為公共領(lǐng)域的管理者和參與者，警察形成了基于公共關(guān)系的行為模式。對(duì)警察來(lái)說(shuō)，公共關(guān)系需要實(shí)現(xiàn)雙向的溝通途徑，一方面及時(shí)了解與判斷公眾的正當(dāng)需求和公眾對(duì)現(xiàn)有警察工作的反饋，據(jù)此調(diào)整警察組織行為，提高警察組織的凝聚力；另一方面，警察組織也要向公眾輸出各種信息，保障公眾知情權(quán)，使公眾更好地認(rèn)識(shí)和配合警察工作。這就使得社區(qū)警察要更多地進(jìn)行街頭巡邏，了解轄區(qū)內(nèi)的動(dòng)態(tài)，從而形成社區(qū)警察穿便服深入社區(qū)、入戶(hù)為居民解決生活困難、與轄區(qū)內(nèi)許多重要社會(huì)主體構(gòu)建良好關(guān)系等低姿態(tài)、親民的行為特點(diǎn)。社區(qū)警察的行為是社會(huì)期待集體表達(dá)的結(jié)果。社區(qū)警察工作與服務(wù)的環(huán)境對(duì)其提出了不同的角色要求，其角色壓力和行為特征自然是復(fù)雜多樣的。工作環(huán)境主要包括在社區(qū)服務(wù)中所要接觸到的社區(qū)居民、社區(qū)組織和體制內(nèi)的同事等。在警務(wù)系統(tǒng)內(nèi)，作為最基層、最前線(xiàn)的警察，社區(qū)警察需要接受社區(qū)警察大（中）隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)、派出所所長(zhǎng)、公安局局長(zhǎng)等的領(lǐng)導(dǎo)；與平級(jí)同事的和諧相處也要求社區(qū)警察并不能完全按照自己的喜好行事，而要顧及同事情誼和未來(lái)合作的可能。在社區(qū)，社區(qū)警察要成為公共關(guān)系專(zhuān)家，通過(guò)各種方式與居民建立良好的關(guān)系，成為一定范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)者，處理社區(qū)各項(xiàng)安全事務(wù)；在一些社區(qū)突發(fā)性事件中，社區(qū)警察作為公權(quán)力滲透在社區(qū)的神經(jīng)末梢，需要第一時(shí)間反應(yīng)，與破壞社會(huì)秩序的行為和個(gè)人作斗爭(zhēng)，成為秩序的維護(hù)者和正義的捍衛(wèi)者。在具體的社區(qū)治理過(guò)程中，社區(qū)警察必須扮演不同的社會(huì)角色，受到來(lái)自各種相互沖突的角色規(guī)范要求的壓力。在社區(qū)警察的服務(wù)工作中還面臨著社會(huì)評(píng)價(jià)和監(jiān)督。這種體制外評(píng)價(jià)與體制內(nèi)監(jiān)督在維穩(wěn)問(wèn)題中達(dá)成了高度的一致性，將原本指向責(zé)任人的壓力轉(zhuǎn)而指向了社區(qū)警察，使其在“民意”和“法治”之間陷入兩難境地，導(dǎo)致社區(qū)警察無(wú)法進(jìn)行自主判斷、有效執(zhí)法和公正執(zhí)法。如社區(qū)警察在處理打架斗毆事件時(shí)，很多當(dāng)事人能夠通過(guò)其上級(jí)施加壓力，迫使社區(qū)警察在處理問(wèn)題時(shí)放松規(guī)則，手下留情，而利益受損方則要求社區(qū)警察公開(kāi)、公正執(zhí)法。附近居民極有可能反映雙方當(dāng)事人均有過(guò)錯(cuò)，平時(shí)就口角不斷，時(shí)有出格行為，建議社區(qū)警察將雙方帶回，進(jìn)行嚴(yán)肅批評(píng)教育。但社區(qū)警察同時(shí)要考慮到自己的現(xiàn)實(shí)困難，隊(duì)伍本身人手不足，把雙方都帶走教育，還需要騰挪空間拘留、尋求同事協(xié)助教育。除此之外，每個(gè)社區(qū)警察都還有各自繁重的巡邏入戶(hù)任務(wù)、臺(tái)賬整理任務(wù)、卷宗周期上報(bào)任務(wù)、社區(qū)居民證件核實(shí)任務(wù)等工作壓力。面對(duì)這種錯(cuò)綜復(fù)雜的工作環(huán)境，為避免行為失范和可能的責(zé)任追究，社區(qū)警察干脆放棄自由裁量權(quán)，嚴(yán)格按照明確的制度規(guī)范與程序要求處理社區(qū)事務(wù)。這種被動(dòng)的規(guī)范性行為價(jià)值取向貫穿于社區(qū)警察的所有行為選擇之中。

最后，信息和通訊技術(shù)的發(fā)展也對(duì)社區(qū)警察行為產(chǎn)生了顯著影響。電子政府和無(wú)紙化辦公的改革使得街頭官僚正在嘗試轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌聊还倭拧?，即借助信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)街頭的遠(yuǎn)程監(jiān)控和管理。社區(qū)警察的這種轉(zhuǎn)變從一定程度上看是被動(dòng)的。事實(shí)上，大量的社區(qū)警察由于長(zhǎng)期在街頭辦公以及年齡的影響，并不能夠完全勝任計(jì)算機(jī)的操作，紙質(zhì)化文件仍然是很多年齡較大的社區(qū)警察比較熟悉和習(xí)慣的，但卻大大增加了警務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)勤部門(mén)和年輕的社區(qū)民警的工作任務(wù)。同時(shí)，由于通訊技術(shù)的發(fā)展，社區(qū)警察只需要用電話(huà)和電子郵件就能夠完成與轄區(qū)單位和一般城市居民的常規(guī)互動(dòng)。便捷的管理和選擇性的績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置，為社區(qū)警察留在辦公室提供了激勵(lì)和借口，而大量的社區(qū)突發(fā)事件則在基層社區(qū)大量積壓和有意或無(wú)意地予以忽略，最終推諉給涉事方自行解決，各種新的潛在沖突在悄然累積，社會(huì)不滿(mǎn)情緒不斷發(fā)酵。技術(shù)也是社區(qū)警察在社區(qū)公共關(guān)系互動(dòng)中的一個(gè)重要因素。如汽車(chē)的發(fā)展使得警察的街頭步行巡邏成為罕見(jiàn)的現(xiàn)象；攝像探頭的廣泛部署更是解放了大量社區(qū)警察，讓警察能夠在辦公室就可以掌握街頭信息。技術(shù)進(jìn)步在提供便利的同時(shí)，也導(dǎo)致了社區(qū)警察在街頭的“失蹤”，借助越來(lái)越便捷和普遍的現(xiàn)代信息技術(shù)，社區(qū)警察能夠在辦公室就“完成”過(guò)去必須通過(guò)親自下社區(qū)才能完成的任務(wù)，加劇了社區(qū)警察與社區(qū)居民的疏離。

新中國(guó)成立以來(lái)，公安機(jī)關(guān)一直以為轄區(qū)內(nèi)的群眾提供廣泛而具體的服務(wù)作為職責(zé)定位。1996年，公安部制定了“有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)”的“四有四必”政策，基層警察面對(duì)打擊犯罪和服務(wù)社區(qū)的雙重壓力，形成了比較大的角色緊張。2004年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力向基層社區(qū)的有效滲透，增強(qiáng)了國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力。作為街頭官僚的社區(qū)警察，在執(zhí)行法律、維護(hù)秩序和服務(wù)社區(qū)的多元職責(zé)配置中產(chǎn)生了某種程度的角色沖突，尤其是科學(xué)合理的招募、考核、激勵(lì)約束機(jī)制的缺乏，使得該群體產(chǎn)生了不同程度的職業(yè)倦怠，以及重程序輕實(shí)體的規(guī)范性導(dǎo)向和內(nèi)部共謀行為增多等負(fù)面消極現(xiàn)象。在與各種社會(huì)力量的互動(dòng)過(guò)程中，由于地方官員的晉升存在維穩(wěn)、環(huán)保等問(wèn)題的一票否決壓力，社區(qū)警察往往成為了地方官員政績(jī)考核中最后一塊遮羞布。各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)渴求和對(duì)法律的蔑視，以及社區(qū)居民維權(quán)意識(shí)的覺(jué)醒往往成為社區(qū)警察所面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，社區(qū)警察主動(dòng)壓縮自由裁量權(quán)的使用，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)刻板的規(guī)范程序，以此減輕工作壓力和避免責(zé)任追究。這種規(guī)范性導(dǎo)向并非源自社區(qū)警察法治意識(shí)的增強(qiáng)，其實(shí)質(zhì)只不過(guò)是社區(qū)警察在面對(duì)強(qiáng)大的工作壓力、嚴(yán)苛的責(zé)任追究和自身形象衰敗之時(shí)規(guī)避責(zé)任的權(quán)宜之計(jì)。因此，通過(guò)內(nèi)部管理規(guī)章制度的約束不斷內(nèi)化社區(qū)警察的行為規(guī)范，逐步將服務(wù)價(jià)值內(nèi)化于社區(qū)警察之中，通過(guò)角色認(rèn)同塑造其自我的職業(yè)認(rèn)同，從而改善其行為方式，不失為優(yōu)化社區(qū)治理的一種可行途徑。

四、結(jié)論與討論

從社區(qū)警察的工作屬性來(lái)看，提供公共服務(wù)是社區(qū)警察的一項(xiàng)重要職能。相比于熱情地與轄區(qū)單位和社區(qū)居民打成一片的社區(qū)居委會(huì)，社區(qū)警察更傾向于選擇按照既定的規(guī)章程序認(rèn)真執(zhí)法。由于社區(qū)警察的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，工作壓力大，以及日益嚴(yán)苛的責(zé)任追究，越來(lái)越多的社區(qū)警察正在嘗試通過(guò)遵循規(guī)范程序來(lái)保證最低限度的懲罰，“不求有功，但求無(wú)過(guò)”成為他們的普遍心態(tài)。面對(duì)多方壓力，疲于應(yīng)付的社區(qū)警察一方面在履職中心生倦意，職業(yè)認(rèn)同度和工作積極性不斷下降；另一方面又不得不相互照應(yīng)，以在體制內(nèi)部考核與社會(huì)外部評(píng)價(jià)中維持基本的績(jī)效和形象。這些都使得社區(qū)警察的行為在心態(tài)和價(jià)值取向、規(guī)范性以及內(nèi)部互動(dòng)等各個(gè)方面都表現(xiàn)出獨(dú)特性，準(zhǔn)確理解城市社區(qū)基層警察的這些獨(dú)特性，對(duì)優(yōu)化城市社會(huì)治理體系、提升社會(huì)治理能力具有至關(guān)重要的價(jià)值與意義。

社區(qū)警察的行為受到來(lái)自體制內(nèi)和體制外各種社會(huì)力量，以及社區(qū)警察自身職業(yè)屬性的影響，忽視其中任何一個(gè)要素都無(wú)法準(zhǔn)確解釋社區(qū)警察行為模式所具有的特點(diǎn)。其中，體制內(nèi)的影響變量主要包括社區(qū)警察的招募制度、考核制度和管理制度對(duì)社區(qū)警察整體的警力調(diào)配、行為導(dǎo)向、專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)等方面的結(jié)構(gòu)性影響。體制外的影響變量則主要體現(xiàn)為社會(huì)民情與媒體輿論對(duì)社區(qū)警察的角色期待與工作壓力。這種壓力既包括社會(huì)輿論構(gòu)成的直接壓力，也包括輿論通過(guò)影響社區(qū)警察的上級(jí)主管部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)而對(duì)社區(qū)警察行為所構(gòu)成的間接壓力。更為重要的是，社區(qū)警察行為的制度性導(dǎo)向不清晰，角色壓力來(lái)源多樣化且相互沖突，再加上社區(qū)警察群體年齡、學(xué)歷等結(jié)構(gòu)性要素的諸多不合理之處，最終導(dǎo)致社區(qū)警察行為模式形成一幅極其復(fù)雜和相互矛盾沖突的悖論性圖景。

對(duì)社區(qū)警察行為模式復(fù)雜性特征的揭示，尤其是影響社區(qū)警察行為模式解釋性變量的充分挖掘，對(duì)構(gòu)建科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制，提升社區(qū)警務(wù)水平具有重要的理論啟迪。重塑社區(qū)警察形象，提高社區(qū)警察工作效率，改善社區(qū)警察工作氛圍，應(yīng)該從明確社區(qū)警察的權(quán)責(zé)入手。公安系統(tǒng)應(yīng)嘗試有序擴(kuò)大招警范圍和規(guī)模，提高國(guó)家人均配警比，在數(shù)量和質(zhì)量上提高有效警力的規(guī)模?；鶎优沙鏊鶓?yīng)通過(guò)各警種的明確分工和有效配合，做好內(nèi)勤、刑事和民事等主要方面的人員統(tǒng)籌安排，合理配備社區(qū)警察隊(duì)伍的年齡、性別和專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善社區(qū)警察的考核指標(biāo)和方法，加重其服務(wù)社區(qū)和預(yù)防犯罪的考核權(quán)重?？傊?，針對(duì)當(dāng)前社區(qū)警察行為模式的主要特點(diǎn)，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步完善現(xiàn)有的警務(wù)管理制度，保證基層警力在數(shù)量和質(zhì)量上能夠與基層治理的任務(wù)和需求相匹配，使社區(qū)警察能夠獲得更加清晰的價(jià)值導(dǎo)向和行為規(guī)范，從冗雜的事務(wù)性工作中解放出來(lái)，從而更好地為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。構(gòu)建科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)警察專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)以提升其執(zhí)法和服務(wù)能力，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共關(guān)系的正面引導(dǎo)和宣傳以實(shí)現(xiàn)警民關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，是社區(qū)警務(wù)改革的基本方向。

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（責(zé)任編輯：周中舉）