李利文++申彬++彭勃??

“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的外在表現(xiàn)有“利益內(nèi)卷化”和“組織內(nèi)卷化”，支配這種外在表現(xiàn)的中介因素實質(zhì)是“認知內(nèi)卷化”?！罢J知內(nèi)卷化”強調(diào)在基層社會治理創(chuàng)新中創(chuàng)新主體基于一定的社會圖式而不斷強化某一思維，從而導(dǎo)致這一思維所附帶的問題不斷受到強化，但解決問題的方式卻沒有實質(zhì)突破。本文以上海市XH區(qū)物業(yè)管理深化改革為例，采用觀察法和文獻分析法對基層社會治理創(chuàng)新主體的行為和話語進行分析，發(fā)現(xiàn)基層社會治理創(chuàng)新主體在自動化認知期的社會圖式是“基層社會治理內(nèi)容很復(fù)雜，而社會力量又很薄弱，因此，政府部門應(yīng)該給予幫扶”。在隨后的控制性認知期，基層政府部門通過調(diào)研和走訪所輸入的信息進一步強化了這種社會圖式。最后在表征印證期，“利益內(nèi)卷化”和“組織內(nèi)卷化”印證了“認知內(nèi)卷化”在基層社會治理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”中的中介作用。

利益內(nèi)卷化；組織內(nèi)卷化；認知內(nèi)卷化；社會圖式

D63-31A0039-13

〔基金項目〕國家社會科學基金重點項目“地方重大民生專項規(guī)劃編制中的公眾參與機制研究”（13AZD089）

〔作者簡介〕李利文，上海交通大學國際與公共事務(wù)學院博士研究生；

申彬，上海交通大學公共政策與治理創(chuàng)新研究中心研究人員；

彭勃，上海交通大學國際與公共事務(wù)學院教授，博士生導(dǎo)師，上海，200030。

一、文獻回顧與問題提出

國家與社會關(guān)系理論一直是解釋基層社會治理的重要理論范式。改革開放以來，社會逐漸從國家中脫離出來，國家的許多制度和創(chuàng)新在名義上都指向全能政府的弱化和社會自治的加強，黨的十八屆三中全會還明確提出“創(chuàng)新社會治理體制，增強社會發(fā)展活力”。然而，國家為實現(xiàn)其管理和秩序的需要，社會力量并未得到“沒有約束的發(fā)展”，國家力量實質(zhì)上還在不斷下沉，并通過“分類控制”〔1〕、“行政吸納”〔2〕和“嵌入式監(jiān)管”〔3〕等方式實現(xiàn)國家意志。近年來，社會基層治理創(chuàng)新層出不窮，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心和北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心等學術(shù)機構(gòu)甚至還發(fā)起了“中國社會創(chuàng)新獎”，但這些新現(xiàn)象和新影響背后隱藏的仍然是國家的行政邏輯。如全國到處蔓延的“網(wǎng)格化管理”，其實質(zhì)是“透過信息平臺進行權(quán)威整合與行政力量下沉，實現(xiàn)社會控制的目標”〔4〕；上海正在大力推行的“鎮(zhèn)管社區(qū)”逆行政化創(chuàng)新“并沒有完全跳出行政邏輯的思維，改革的結(jié)果是有限共治和行政下沉”〔5〕等。由此可見，由國家主導(dǎo)的基層社會治理創(chuàng)新實質(zhì)上走向了“內(nèi)卷化（Involution）”。

“內(nèi)卷化”一詞源于拉丁語，原意是“轉(zhuǎn)或卷起來”，主要包括三種類型，分別是“文化內(nèi)卷化”、“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”和“國家內(nèi)卷化”。美國人類學家戈登威澤（Alexander Goldenweiser）首先用該概念來描述一類文化模式，即“既沒有辦法穩(wěn)定下來，也沒有辦法使自己轉(zhuǎn)變到新的形態(tài)，取而代之的是不斷地在內(nèi)部變得更加復(fù)雜”?！?〕后來，格爾茨（Clifford Geertz）受此啟發(fā)，在《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化：印度尼西亞生態(tài)變遷的過程》一書中提出了“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化（Agricultural Involution）”，認為“印尼爪哇地區(qū)農(nóng)業(yè)部門在外部擴張（包括農(nóng)業(yè)的外延性擴展）受到限制的條件下，只能向內(nèi)使耕作趨向精細化和復(fù)雜化，以此在農(nóng)業(yè)內(nèi)部自我消化增長的勞動力，同時又不至于造成人均收入下降”?！?〕后來，黃宗智也對長三角地區(qū)“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”進行了研究，發(fā)現(xiàn)了“無發(fā)展的增長”。杜贊奇（Prasenjit Duara）則主要將其運用于國家權(quán)力的描述，認為“國家內(nèi)卷化（State-Involution）”是“國家與社會舊模式的復(fù)制、延伸和精致化”。〔8〕由此可見，“內(nèi)卷化”的基本含義是指外部擴張受到限制的條件下而出現(xiàn)并不能帶來實質(zhì)性發(fā)展的內(nèi)部不斷精細化和復(fù)雜化的過程。

“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”主要是指在國家主導(dǎo)下的基層社會治理改革創(chuàng)新中，由于受國家框架和資源數(shù)量的限制，以強化社會自治為目標的改革逐漸為國家力量不斷下沉和精細化所取代的過程，且這一過程并不能帶來實質(zhì)性的社會發(fā)展，其主要表現(xiàn)為“組織內(nèi)卷化”和“利益內(nèi)卷化”。“組織內(nèi)卷化”主要是指在以強化社會自治為目標的社會治理創(chuàng)新中，基層政府通過組織結(jié)構(gòu)的不斷精細化和復(fù)雜化來提供社會服務(wù)和解決社會矛盾的過程?！袄鎯?nèi)卷化”是指在以強化社會利益為目標的社會治理創(chuàng)新中，基層政府通過新的制度安排使部分組織和個人利益不斷強化和內(nèi)嵌于社會制度的過程。目前關(guān)于“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的研究主要集中在兩個方面，一是以賀雪峰為代表的“鄉(xiāng)村社會治理內(nèi)卷化”，一是以何艷玲為代表的“城市社會治理內(nèi)卷化”。

“鄉(xiāng)村社會治理內(nèi)卷化”研究主要集中在兩方面。一是“利益內(nèi)卷化”。在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村治理中的各利益主體行為邏輯及相關(guān)關(guān)系發(fā)生了重大變化，鄉(xiāng)村社會中出現(xiàn)了一個地方政府與地方勢力結(jié)盟的全新結(jié)構(gòu)?！?〕鄉(xiāng)村混混逐漸從鄉(xiāng)村社會“邊緣人”向經(jīng)濟精英轉(zhuǎn)型，與鄉(xiāng)村治理組織形成利益同盟。〔10〕在資源分配中，灰黑勢力主動拉攏基層組織官員，在土地開發(fā)等事項中，基層政權(quán)反而向灰黑勢力求援?！?1〕在國家資源輸送的利益鏈條中，權(quán)力尋租者、地方富人與灰黑勢力、謀利型的機會主義農(nóng)民等幾個行動主體相賴相生，形成分利秩序，普通民眾被排除在外，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)內(nèi)卷化?！?2〕二是“組織（制度）內(nèi)卷化”。在基層治理主體結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織都出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”，其社會服務(wù)、社會管理職能退化，自利性、贏利性和掠奪性動機增強。〔13〕建立新型農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織是深化農(nóng)村社會經(jīng)濟改革的重要內(nèi)容，但其沒有發(fā)揮出應(yīng)有的功能。合作社雖然在數(shù)量上有了迅速增長，但并沒有使小農(nóng)經(jīng)濟的性質(zhì)發(fā)生實質(zhì)性改變，沒有出現(xiàn)預(yù)期的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的革新和演變?！?4〕另外，還有研究關(guān)注改革開放以來我國實行的村民自治制度，認為不應(yīng)該理所當然地認為其會不斷強化并進行線性發(fā)展，也應(yīng)注意其“內(nèi)卷化”。〔15〕總之，“鄉(xiāng)村社會治理內(nèi)卷化”已經(jīng)改變了鄉(xiāng)村利益關(guān)系結(jié)構(gòu)和組織生長方式，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)缺失和鄉(xiāng)村社會秩序混亂，從而引發(fā)新的鄉(xiāng)村治理危機。

“城市社會治理內(nèi)卷化”研究主要集中在兩個議題上。一是城市社區(qū)自治。當前國家主導(dǎo)下的城市社區(qū)建設(shè)，實際上是國家權(quán)力觸角重新延伸到城市基層生活的過程，而這種權(quán)力的延伸與滲透是以內(nèi)卷化為特征的?！?6〕何艷玲和蔡禾首先指出了中國城市基層自治組織中出現(xiàn)的“內(nèi)卷化”問題，認為在居委會組織變革中，雖然新的組織要素（例如社區(qū)代表大會、居委會委員的直選等）已經(jīng)產(chǎn)生，但居委會組織變革真正要指向的組織性質(zhì)和實際運作機制卻沒有根本改變，在一定意義上，原有的居委會組織性質(zhì)還得到了加強?！?7〕后來一些學者試圖對城市社區(qū)自治中的“內(nèi)卷化”進行解讀。如張付強從空間轉(zhuǎn)移、權(quán)力轉(zhuǎn)移和利益轉(zhuǎn)移三方面對西方國家社區(qū)自治改革的成功經(jīng)驗進行分析，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個“內(nèi)卷化規(guī)避”的空間模型，認為社區(qū)自治改革的成功運行必須同時具備空間轉(zhuǎn)移的發(fā)展取向、權(quán)力轉(zhuǎn)移的路徑協(xié)調(diào)、利益轉(zhuǎn)移的民主保障和實質(zhì)性參與四項內(nèi)容?！?8〕還有學者從社會資本角度進行解讀，認為差序倫理造就的人情化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的個體性社會資本直接滲透于當前中國城市社區(qū)的微觀權(quán)力運行中，是基層政權(quán)內(nèi)卷化背后的隱性邏輯?！?9〕二是城市農(nóng)民工。新生代農(nóng)民工的“內(nèi)卷化”主要表現(xiàn)在社會交往〔20〕、社會流動和社會認同三個方面。在融入城市過程中，新生代農(nóng)民工雖然進入城市空間，但其就讀的學校大多是農(nóng)民工子弟學校，接觸和交往的對象主要還是農(nóng)民工群體；由于受戶籍政策等制度性影響，原本處于弱勢地位的新生代農(nóng)民工很難通過個人努力從社會底層向上流動；新生代農(nóng)民工向往城市生活，卻經(jīng)常受到來自城市居民的偏見和歧視，缺乏城市歸屬感和認同感，容易產(chǎn)生自卑心理和怨恨情緒。這些都使得新生代農(nóng)民工在城市融入過程中受到限制，使其在農(nóng)民工群體內(nèi)部關(guān)系不斷分化，進而可能拉幫結(jié)派，結(jié)成團伙，產(chǎn)生犯罪問題。總之，“城市社會治理內(nèi)卷化”的不斷發(fā)展使城市基層政府結(jié)構(gòu)不斷膨脹，各部門之間的利益不斷嵌入和深化，整個城市社會治理體系的剛性越來越強，彈性越來越弱。

從我國“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的已有研究來看，無論是“鄉(xiāng)村社會治理內(nèi)卷化”，還是“城市社會治理內(nèi)卷化”，其主要表現(xiàn)為“組織內(nèi)卷化”和“利益內(nèi)卷化”，而且“利益內(nèi)卷化”在一定程度上還內(nèi)在地推動著“組織內(nèi)卷化”。雖然許多學者對基層社會治理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”現(xiàn)象都有過細致的觀察，但目前對其成因和作用機制研究還不深入。如現(xiàn)有研究中出現(xiàn)的幾個解釋變量，“社會資本”太過宏大，而且社會資本本身的內(nèi)涵也十分寬泛，不能很好地從微觀視角進行剖析；“制度環(huán)境”太過寬泛，尤其是在“內(nèi)卷化”多因分析中很難厘清何種制度在起根因性作用；“非協(xié)調(diào)約束”只是從組織理論視角強調(diào)了組織形式與組織運作的分離，還未深入挖掘這種機制的內(nèi)在成因；“理性約束”太過功利化，基于利益最大化的理性假設(shè)在實際社會中可能適用有限；“內(nèi)卷化規(guī)避”的空間模型過于強調(diào)空間、權(quán)力、利益和參與等因素的綜合性作用，因而缺乏“內(nèi)卷化”成因的細致分析。從總體上看，現(xiàn)有解釋變量大都側(cè)重從“客觀”視角對其進行解釋，而缺乏從主觀視角對“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”成因進行解釋。經(jīng)過對上海市XH區(qū)物業(yè)管理改革長達半年多的調(diào)研和觀察，發(fā)現(xiàn)“社會認知”主觀變量在“社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”中發(fā)揮著重要中介作用。社會圖式和“內(nèi)卷化”機制在相互嵌入的整合作用下形成“認知內(nèi)卷化”，而主觀的“認知內(nèi)卷化”變量，一方面促進了“組織內(nèi)卷化”和“利益內(nèi)卷化”的加深，另一方面“認知內(nèi)卷化”在一定的外在條件刺激下進一步精細化和復(fù)雜化。因此，本文將通過構(gòu)建一個“認知內(nèi)卷化”模型來對“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”成因機制做進一步探究。

二、模型構(gòu)建：“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的一種新解讀方式

“認知內(nèi)卷化”模型是建立在“內(nèi)卷化”和“社會認知”兩個概念的基礎(chǔ)之上的，這里在借鑒西方相關(guān)理論的基礎(chǔ)上先對兩個概念的內(nèi)在機理進行簡要的學理分析，然后在此基礎(chǔ)上試圖構(gòu)建一個一般的解釋模型，以期能夠為我國“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”提供一種全新的解讀方式。

（一）“內(nèi)卷化”的外在表征與內(nèi)在邏輯

為明確“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的內(nèi)在機制和社會后果，這里首先將其內(nèi)涵與西方公共管理學中的相關(guān)理論進行簡要的比較分析?！盎鶎由鐣卫韯?chuàng)新內(nèi)卷化”實質(zhì)包含三層含義：一是基層社會治理主體受到資源和其他方面的限制；二是基層社會治理的指向目標被暗中替換；三是基層行政力量不斷精細化和復(fù)雜化，有兩個重要表現(xiàn)，分別是“利益內(nèi)卷化”和“組織內(nèi)卷化”?！袄鎯?nèi)卷化”同樣包含三層含義：一是利益向外擴張受到限制；二是公共利益為個人利益所替換；三是個人利益與制度結(jié)構(gòu)不斷深化和內(nèi)嵌?！袄鎯?nèi)卷化”的直接后果是“關(guān)系生產(chǎn)”，即公共利益目標為私人利益目標所俘獲，以利益關(guān)系的不斷加強來獲取資源分配；其社會表象是社會主體之間非生產(chǎn)性活動（如人情往來、游說、疏通、拉關(guān)系、走后門等）增多，而社會發(fā)展卻停滯不前。西方的“尋租理論（Rent-seeking Theory）”實質(zhì)上能很好地詮釋“利益內(nèi)卷化”現(xiàn)象。尋租理論認為尋租就是用較低的賄賂成本獲得較高的收益或超額利潤，租金是指支付給資源所有者款項中超過那些資本在任何可替代的途徑中所得款項的那一部分，是超過機會成本的收入。〔21〕尋租實質(zhì)上是一種非生產(chǎn)性活動，不會增加任何新產(chǎn)品和新財富，只是生產(chǎn)了“社會關(guān)系”，并通過“社會關(guān)系”影響資源分配。尋租是政府干預(yù)市場的后果之一，政府介入市場的程度越高，尋租產(chǎn)生的概率也就越大?？梢?，“利益內(nèi)卷化”與“尋租理論”在表征上具有高度相似性，在邏輯上具有高度契合性。

“組織內(nèi)卷化”同樣也包含三層含義：一是組織發(fā)展受到資源等方面限制；二是組織目標被異化或被替換；三是組織自身不斷膨脹和精細化。“組織內(nèi)卷化”的直接后果是組織結(jié)構(gòu)不斷復(fù)制和膨脹，間接后果是因組織膨脹帶來的權(quán)力也在不斷生產(chǎn)。如組織內(nèi)行政人員、行政層級、行政部門的增加，都是機構(gòu)復(fù)制和權(quán)力生產(chǎn)的表現(xiàn)。這些“增長”卻不能帶來社會效率，反而制約了社會發(fā)展，是一種典型的非生產(chǎn)性行為。西方行政學中的帕金森定律（Parkinsons Law）在一定程度上與“組織內(nèi)卷化”暗合。帕金森定律是英國“民眾行政理論家”帕金森在對組織機構(gòu)的無效活動進行調(diào)查和分析中提出的關(guān)于組織機構(gòu)臃腫低效的形成原因的定律。其包括兩個法則，第一是增加部屬法則，即一個行政官員想增加的是下級而不是對手，因為這既可以減少競爭對手，又可以提高自己的地位；第二是增加工作量法則，即隨著部屬增加和人員增多，行政官員彼此之間也人為地制造了工作、增加了工作量。帕金森還在此基礎(chǔ)上提出了繁瑣定律，即各級行政機構(gòu)一旦建立，內(nèi)部勢必設(shè)滿各種委員會、董事會等機構(gòu)，而一些比較重要的事情必須通過他們才能解決?！?2〕可見，帕金森定律與“組織內(nèi)卷化”在表征上和邏輯上也具有高度的契合性和相似性。

（二）“社會認知”的內(nèi)在機制

社會認識（Social Cognition）研究興起于20世紀70年代，20世紀90年代得到迅猛發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)成為社會心理學中一個非?；钴S的研究領(lǐng)域。社會認知是指人們?nèi)绾芜x擇、解釋、識記和使用社會信息來做出判斷和決定。社會認知有兩種類型，分別是自動化社會認知和控制性社會認知。一般而言，社會認知的形成路徑是從社會圖式中提取信息而進行自動化思維的過程，即人們在信息獲取過程中會基于自身的社會圖式采用一種無意識的、不帶意圖的、自然而然的并且不需要努力的自動化思維（Automatic Thinking）。圖式（Schemas）是指經(jīng)過對來自社會環(huán)境的信息進行選擇和加工后在人腦中組織起來的認知系統(tǒng)。圖式和概念在人們的頭腦中所處位置的優(yōu)越性決定了這些圖式和概念被提取的可能性。雖然社會圖式是我們做出選擇和解釋的重要向?qū)?，但當社會圖式被證明是錯誤的之后，其仍然具有持久性。自證預(yù)言（Self-fulling Prophecy）就是這樣起作用的：（1）人們對其他人怎樣產(chǎn)生一個預(yù)期；（2）這會影響他們?nèi)绾螌Υ?；?）而這種對待方式又會導(dǎo)致那個人的行為與人們最初的預(yù)期相一致，使得這一預(yù)期成為現(xiàn)實。〔23〕自證預(yù)言的啟動前提是社會圖示在個人頭腦中起著重要作用，而社會圖式在一定程度上也會受到社會偏見的影響，即刻板效應(yīng)或內(nèi)隱社會認知。邁爾斯指出了這種刻板效應(yīng)或內(nèi)隱社會認知的三種內(nèi)在邏輯。一是類別化，即認知過程中進行自動類別化，這會夸大群體內(nèi)部的一致性和群體之間的差異性；二是獨特性，即一個與眾不同的個體會使我們意識到在其他情形下注意不到的差異，這可能導(dǎo)致人與行為之間的錯誤相關(guān)（Illusory Correlation）；三是歸因，即將人的行為歸結(jié)于內(nèi)在品質(zhì)，這會導(dǎo)致利群偏差。〔24〕

第二種是控制性社會認知，即一種有意識、有意圖、有目的、需要努力的控制性思維（Controlled Thinking）。人們通?？梢宰杂傻亻_啟和關(guān)閉這類思維，這類思維對自動化社會認知具有制衡作用。人們在同一時間內(nèi)只能對一件事情進行有意識的、控制性較強的思考。但人們心不在焉時或動機水平較低時，很難進行控制性思維。這種情況下人們更可能接受錯誤信息并很難進行抑制思考（Thought Suppression），即避免想到那些自己寧愿忘掉的事情?？刂菩哉J知的另一種思維是反事實推理（Counterfactual Thinking），即在心理上改變過去的某些環(huán)節(jié)，以便想象事情有可能不同。但長期沉溺于反事實推理可能給人情緒產(chǎn)生負面影響。

（三）“認知內(nèi)卷化”模型構(gòu)建

本文認為在“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的成因機制中人的主觀“認知”起著重要作用?；凇皟?nèi)卷化”的內(nèi)在邏輯和“社會認知”的內(nèi)在機制，本文提出了“認知內(nèi)卷化”概念，強調(diào)在基層社會治理創(chuàng)新中創(chuàng)新主體基于一定的社會圖式而不斷強化某一思維的現(xiàn)象，導(dǎo)致這一思維所附帶的問題不斷受到強化，但解決問題的方式卻沒有實質(zhì)突破?！盎鶎由鐣卫韯?chuàng)新內(nèi)卷化”實質(zhì)上是一個不斷發(fā)展的過程，在其形成過程中主要包括三個階段：

1.自動化認知期。在該階段基層社會治理創(chuàng)新主體會基于個人的社會圖式來自動地、無意識地、無意圖地、不帶目的地、自然而然地對基層社會問題進行理解，但社會圖式本身所附帶的社會偏見和自證預(yù)言等在政策制定過程中都可能會影響其對基層社會問題的客觀選擇和判斷。

2.控制性認知期。在該階段創(chuàng)新主體會啟動有目的、有意識、有意圖、要努力的控制性思維，控制性思維啟動的目的在于制衡自動化思維，克服自動化思維中一些具有偏見或不客觀的思維觀念?？刂菩运季S的啟動實質(zhì)就是新信息和新知識的輸入，當輸入的信息和知識與自動化認知期的社會圖式一致時，原有的社會圖式則得到強化，同時原有社會圖式所附帶的問題也得到強化，這樣就形成了“認知內(nèi)卷化”。

3.表征印證期。實質(zhì)上以上兩個階段已經(jīng)形成了“認知內(nèi)卷化”，“認知內(nèi)卷化”支配“利益內(nèi)卷化”和“組織內(nèi)卷化”的機制將通過“認知內(nèi)卷化”和“組織內(nèi)卷化”的進一步加深而得到驗證。而且“利益內(nèi)卷化”與“組織內(nèi)卷化”加深的表征是很容易觀察到的，這也是許多基層治理研究者判斷基層社會出現(xiàn)問題的重要依據(jù)。

正是基于以上內(nèi)在邏輯，本文引入了解釋“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的一個新的解釋變量“認知內(nèi)卷化”，并提出以下理論假設(shè)：“認知內(nèi)卷化”是導(dǎo)致“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的重要中介變量。即“認知內(nèi)卷化”是引發(fā)“利益內(nèi)卷化”和“組織內(nèi)卷化”加深的重要環(huán)節(jié)（見圖1）。

從2015年3月至2015年12月我們對上海市XH區(qū)物業(yè)管理深化改革進行了長達半年多的觀察和調(diào)研，調(diào)研對象包括相關(guān)政府干部、專業(yè)學者、物業(yè)律師等，該研究在主要運用觀察法、座談會的同時，輔之以文獻分析法，對獲取的大量政策文獻進行分析，以確保經(jīng)驗材料的完整性。另外，基于研究需要，本文對調(diào)研的地名和人名進行了化名處理。雖然“認知內(nèi)卷化”很難通過直接觀察發(fā)現(xiàn)，但作者根據(jù)調(diào)研對象的一系列行為和話語表現(xiàn)來進行推理，從而提煉出“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的根因邏輯。故此，本文以物業(yè)管理深化改革為個例來驗證“認知內(nèi)卷化”模型的合理與否，并試圖探尋“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的內(nèi)在邏輯。

三、模型解構(gòu)：以上海市XH區(qū)物業(yè)管理深化改革為例

上海市XH區(qū)根據(jù)十八大、十八屆三中全會和習近平總書記的一系列講話，加快落實市委《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理 加強基層建設(shè)的意見》，落實《上海市關(guān)于加強本市住宅小區(qū)綜合治理工作的意見》和《上海市加強住宅小區(qū)綜合治理三年行動計劃（2015-2017年）》。區(qū)住房保障與房屋管理局（簡稱房管局）從2015年3月起就開始醞釀進行物業(yè)管理深化改革工作，2015年9月中旬正式啟動，2015年9月至10月進入試點小區(qū)調(diào)研期和改革方案明晰期，2015年11月進入試點運行期。在這一改革推進過程中，相關(guān)政府干部、專業(yè)學者和物業(yè)律師都參與其中，并對深化物業(yè)管理改革方案產(chǎn)生重要影響，下面將分三個時期對其行為和話語進行分析。

（一）自動化認知期：物業(yè)管理深化改革的醞釀與啟動

這一階段主要通過房管局課題開題報告會和物業(yè)管理深化改革動員會反映相關(guān)人員對物業(yè)管理深化改革的“社會圖式”。這一階段反映的是各相關(guān)主體對物業(yè)管理深化改革的最初印象，也是各相關(guān)主體利用已有的知識結(jié)構(gòu)來表達問題的時期，其所反映的觀點應(yīng)該是不帶目的、不帶意圖、自覺自發(fā)的。因此，這一階段形成的觀點將成為推動物業(yè)管理深化改革的基調(diào)。在具體調(diào)研中我們主要看到三種表述較多且基本統(tǒng)一的觀點。

1.物業(yè)管理問題十分復(fù)雜。物業(yè)管理紛繁復(fù)雜，涉及的主體多、內(nèi)容多，由此衍生的問題和矛盾也十分復(fù)雜，許多基層干部反映有一種“剪不斷、理還亂”的感覺。更有一些基層干部抱怨社區(qū)物業(yè)管理工作具有極大的反彈性，一些問題和矛盾在解決之后，沒隔多長時間又冒出來了，社區(qū)物業(yè)管理缺乏長效解決機制。根據(jù)在房管局課題開題報告會和物業(yè)管理深化改革動員會中各政府干部、專家學者和物業(yè)律師等的反映，主要總結(jié)出以下四類反映突出的問題（表1），他們認為這些問題錯綜復(fù)雜，長期沒有得到有效解決。

在物業(yè)管理深化改革試點工作動員會議議程中TL街道辦事處代表的發(fā)言很好地體現(xiàn)了大量基層干部共有的心聲。

“TL街道有住宅物業(yè)小區(qū)67個，面積約400萬平方米。其中商業(yè)房小區(qū)34個，售后房小區(qū)26個，混合型小區(qū)7個，共有35家物業(yè)服務(wù)企業(yè)，已成立業(yè)委會的有61個。作為一個人口密集的居住型城市社區(qū)，TL街道住宅小區(qū)的物業(yè)管理面臨著各種矛盾和問題，主要包括（1）物業(yè)公司入不敷出，嚴重影響物業(yè)管理水平；（2）維修資金和公益性收入的監(jiān)管及維修資金二次籌集問題；（3）混合型小區(qū)的管理問題?！保╓YGL-20150916）

上海市人大常委會法工委領(lǐng)導(dǎo)在XH區(qū)物業(yè)管理深化改革試點工作動員會上甚至說：“物業(yè)管理搞好了，街道一半以上的任務(wù)就完成了。”（WYGL-20150916）

XH區(qū)委副書記在XH區(qū)物業(yè)管理深化改革試點工作動員會中總結(jié)其過去多次調(diào)研的經(jīng)驗和感想中也提到：

“在‘滿意在XH的大走訪過程中，我們?nèi)罕姺从匙疃嗟木褪俏飿I(yè)管理問題。我們現(xiàn)在人大代表、政協(xié)委員最不能解決的、最要上交的也是物業(yè)管理問題。居委會干部60%以上的精力就是在做和物業(yè)管理相關(guān)的工作?！保╓YGL-20150916）

以上材料都反映了許多市級、區(qū)級和街道層面的政府干部以及相關(guān)專家學者都認為物業(yè)管理問題十分復(fù)雜，需要多方主體通力合作才能在一定程度上得到有效解決。

2.社會力量仍舊薄弱。社會治理創(chuàng)新中社會主體力量仍然不強是許多政府干部和專家學者的普遍感受，一些政府干部甚至表示，政府非常希望社會力量能夠承接政府分離出來的社會職能，讓其充分發(fā)揮自治功能，實現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)，這樣政府的負擔實際也減輕了，但他們認為雖然現(xiàn)在政府采取了很多措施鼓勵和培育社會力量，但總體上而言，社會力量還很薄弱，還不能承接政府轉(zhuǎn)移的社會職能。我們在“社會協(xié)商機制研究”課題的暑期調(diào)研中，一位來自XH區(qū)委組織部的代表說：

“群眾的自治能力不強，只有在參與的過程中才能得到提高。參與能力不是天生的，不是開個會就能提高的，只有在參與中才能懂得溝通、怎么遵守規(guī)則?！保╔SJZ-20150901）

其表示社區(qū)協(xié)商機制構(gòu)建的最大難點在于群眾自治能力還不夠，這也從側(cè)面體現(xiàn)了社會自治力量還很薄弱。

XH區(qū)房管局局長RY在開題報告會上依據(jù)以往諸多研究的經(jīng)驗基礎(chǔ)也強調(diào)社會力量參差不齊，認為目前應(yīng)該重點對其進行分類研究?！瓣P(guān)鍵問題是理順關(guān)系，主要問題是政府缺失、市場缺失、自治能力不強，我們要選擇一些小區(qū)，面上的調(diào)研工作我想也沒有很大的意義了，以前做了很多很多，也可以整理出很多條，應(yīng)該集中在不同類型小區(qū)，做一些調(diào)查摸底工作?！保↘TBG-20150824）

中共上海市社會工作委員會領(lǐng)導(dǎo)MT在物業(yè)管理深化改革動員會上同樣指出業(yè)主和居民的自治意識和自治能力還不強：“在業(yè)主和居民方面存在不少問題，比如現(xiàn)在居民的法治素養(yǎng)和文明意識有待提高，有的對物業(yè)管理的知識不很了解。根據(jù)社科院的一項調(diào)查，只有五分之一的受訪居民了解《物權(quán)法》《物業(yè)管理條例》《上海市物業(yè)管理住宅規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)。部分群眾守法意識和義務(wù)觀念也不很強，有的片面追求私利，也不考慮是否侵害其他業(yè)主的權(quán)益和公共利益。只愿享受權(quán)利，不愿承擔義務(wù)，在我們居民中還是屢見不鮮的。”（WYGL-20150916）

上海市司法局領(lǐng)導(dǎo)MJ在物業(yè)管理深化改革動員會上還對業(yè)委會的自治結(jié)構(gòu)和自治能力表示擔憂：

“現(xiàn)在業(yè)委會有的搞監(jiān)事會，有的不搞；有的制度已經(jīng)明確了，有的還沒有；反正什么的都有?，F(xiàn)在（即使）制度明確的話，它的結(jié)構(gòu)和現(xiàn)在發(fā)展的狀況，如果直接把它當做一個組織來研究的話，問題還有很多，現(xiàn)在它還不是法人組織，沒有法人資格，作為權(quán)利組織的話，它叫代表大會，或者全體業(yè)主大會，而實際上也是不能實現(xiàn)的?！保╓YGL-20150916）。

XH區(qū)委副書記ML在物業(yè)管理深化改革動員會上甚至對傳統(tǒng)社區(qū)自治主體居委會的能力也同樣表示擔憂：

“一些物業(yè)管理問題居委會根本無法解決，RY（XH區(qū)房管局領(lǐng)導(dǎo)）正在研究籌建的物業(yè)管理指導(dǎo)中心是全市首創(chuàng)，我覺得很好。這些事情最有能力去做的其實就是我們行業(yè)管理部門，因為我們街道的推廣能力還是有限的?！保╓YGL-20150916）

從以上材料可以看出許多政府領(lǐng)導(dǎo)都認為社會力量還很薄弱，無論是個體層面的居民和業(yè)主，還是組織層面的業(yè)委會和居委會，其自治力量還很薄弱，無法有效承接政府轉(zhuǎn)移的社會職能。

3.政府應(yīng)該適當幫扶。在調(diào)研過程中我們還發(fā)現(xiàn)許多基層政府干部都有一種介入物業(yè)管理的潛意識，這種潛意識是出于自發(fā)主動、自然而然的，而不是有目的、有預(yù)謀的。他們認為基層物業(yè)管理工作十分復(fù)雜，面臨的矛盾和問題也十分多，而社會自治力量又十分薄弱，因此，政府應(yīng)該發(fā)揮好社會治理的職能，適當?shù)亟槿肷鐓^(qū)管理，幫助社區(qū)自治主體管好社區(qū)。而管好社區(qū)最好的辦法就是利用基層政府的權(quán)力成立更多的指導(dǎo)中心、調(diào)解委員會等組織機構(gòu)。其中XH區(qū)委副書記ML在物業(yè)管理深化改革動員會上談到物業(yè)收費問題時就說：

“物業(yè)公司的收費標準、管理標準怎樣確定？漲價怎么漲？這里其實都要我們‘條的部門來牽頭，上次我和RY（XH區(qū)房管局領(lǐng)導(dǎo)）還討論，業(yè)委會要考核嗎？也要考核。業(yè)委會要審批嗎？也要?，F(xiàn)在有很多問題，就沒有一個有公信力的站出來，業(yè)委會要監(jiān)督吧，誰來監(jiān)督？還有物業(yè)公司，物業(yè)公司收費標準到底是什么？一元五的（服務(wù)）標準是什么？那老百姓不滿意可以做解釋工作，你為什么做不到人家四塊五的（服務(wù)標準），因為你的物業(yè)管理費就是一塊五，一塊五的（服務(wù)）標準是這個啊！那么這個物業(yè)公司做到了沒有，若做到了，你就不能亂提意見！如果你要一塊五的（服務(wù)）標準享受四塊五的（服務(wù)），那么這個小區(qū)物管費就要漲價啦！那這些東西誰來定，一定要我們‘條里面專業(yè)部門站出來，所以我覺得現(xiàn)在房管局要成立一個物業(yè)管理指導(dǎo)中心?！保╓YGL-20150916）

針對物業(yè)收費與定價問題，LY街道辦事處的代表也在物業(yè)管理深化改革動員會上表達了其看法：

“成立LY物業(yè)管理綜合中心，作為物業(yè)管理的‘專家門診，作為物業(yè)企業(yè)的市場定價機制的‘評判員，根據(jù)LY社區(qū)的實際情況，提供物業(yè)管理的合理定價，為物業(yè)企業(yè)的選聘提供透明、公開的市場指導(dǎo)價，為社區(qū)里的物業(yè)企業(yè)選聘定標準?！保╓YGL-20150916）

一些專業(yè)學者雖然沒有表示要成立相關(guān)機構(gòu)來對物業(yè)管理進行規(guī)范，但其觀點中也隱含著建立規(guī)范機構(gòu)的必要性：

“有一個奇怪的地方就是，物業(yè)管理企業(yè)有一個行業(yè)協(xié)會，我們今天也來了物業(yè)管理行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，但是業(yè)委會是沒有對應(yīng)的行業(yè)性質(zhì)組織存在的 ，我們從法律上講，像居委會一樣，上海不可能成立一個大的業(yè)委會的聯(lián)合會。不搞也可以，但在上海同時要面對幾千個業(yè)主委員會，怎么辦呢？”（KTBG-20150824）

雖然上述材料列舉的例子有限，但政府應(yīng)該適當介入物業(yè)管理的想法相當普遍，這些想法不僅來自基層行政部門的政府領(lǐng)導(dǎo)，還來自基層行政執(zhí)法的一線工作人員。由此可見基層社會力量對政府的高度依賴性。

（二）控制性認知期：物業(yè)管理深化改革調(diào)研

從物業(yè)管理改革深化的醞釀和啟動階段來看，基層政府干部、專業(yè)學者等主體的社會圖式顯示了一種較強的內(nèi)在張力，一方面基層干部希望推動社會力量發(fā)展，另一方面，他們認為社會力量還很薄弱，無法有效承接基層政府轉(zhuǎn)移的部分社會職能。因而，許多基層干部的潛意識中存在著“政府應(yīng)該介入市場和社會”的觀念。上一階段是一個自動化認知階段，而這一階段則是控制性認知階段，即基層干部將通過深入實地走訪、問卷調(diào)查和組織召開座談會等方式，來分析當前社區(qū)物業(yè)管理的現(xiàn)狀，以彌補主觀認知的不足，防止自動化認知的內(nèi)隱偏見。

XH區(qū)房管局就這次物業(yè)管理深化改革試點主要選取了6個街道12個小區(qū)作為典型進行調(diào)研。其選取的12個試點小區(qū)非常具有代表性，覆蓋了各類型的小區(qū)，其中5個為商品房小區(qū)，2個為售后房（含公房）小區(qū)，5個為混合型小區(qū)。住宅總面積768萬平方米，非居住物業(yè)6萬平方米，除了一個小區(qū)實施自治管理外，其他小區(qū)均有物業(yè)服務(wù)企業(yè)覆蓋。在此次調(diào)研之前，也即在物業(yè)管理深化試點工作動員會上，房管局對試點街道房辦主任和試點小區(qū)居民黨組織負責人進行了培訓(xùn)。此次調(diào)查和走訪的主要內(nèi)容包括小區(qū)房屋類型、居住情況、公用設(shè)施設(shè)備清單、物業(yè)管理收費、公共收益情況、物業(yè)管理人員配備情況、業(yè)委會情況、居委會情況、物業(yè)管理人員工資福利情況、小區(qū)主要矛盾和問題等。這次摸底調(diào)研的主要目的是充分掌握物業(yè)管理領(lǐng)域的具體情況，提出具有高效性、有針對性、具體、可復(fù)制的實施方案。但這些調(diào)研和走訪并沒有改變房管局和基層政府干部的前期認知，反而加重了其對前期認知的認可。從問卷調(diào)研結(jié)果來看，這主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.物業(yè)服務(wù)總體情況不容樂觀。市場機制在解決社區(qū)問題中的績效表現(xiàn)并不優(yōu)良，首先從物業(yè)經(jīng)營情況來看：

“2014年物業(yè)服務(wù)企業(yè)平均利潤率僅為229%，平均每家企業(yè)盈利水平約為3萬元。從抽樣調(diào)查的情況來看，12個試點小區(qū)中7個項目虧損，3個項目盈利，2個項目持平，虧損率達到5833%，虧損主要集中在售后房項目和混合型項目。”（《XH區(qū)“物業(yè)管理深化試點工作”前期調(diào)研情況分析》）

從物業(yè)管理和服務(wù)工作人員的結(jié)構(gòu)來看，不同房產(chǎn)類型和不同居住數(shù)量小區(qū)之間的差別較大（表2）。從整體上而言，保潔、保綠和維修工等人員的基本配備還是很薄弱。

“從試點小區(qū)抽樣調(diào)查情況來看，一線從業(yè)人員年齡整體偏大，以40至60歲為主；薪酬水平整體偏低，月工資收入維持在最低工資標準2280左右的占5873%，2500元至3000元的占2795%，3000元以上的占1332%?！保ā禭H區(qū)“物業(yè)管理深化試點工作”前期調(diào)研情況分析》）

物業(yè)服務(wù)總體感知差，還來自調(diào)研主體在深入社區(qū)調(diào)研中的深刻感受。HX區(qū)房管局領(lǐng)導(dǎo)在總結(jié)這次調(diào)研工作中說：

“住宅小區(qū)中的矛盾糾紛成因相當復(fù)雜，有物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的問題，也有業(yè)主自我管理的問題，有業(yè)主不文明居住引發(fā)的鄰里矛盾，更有歷史原因引發(fā)的深層次問題。這些矛盾涉及的主體多元復(fù)雜，當事人的權(quán)利義務(wù)也交錯紛雜不易梳理，而且矛盾糾紛的解決結(jié)果往往會形成強烈的連鎖反應(yīng)。”（WYGL-20151027）

由上述材料可知，基層政府干部通過這次調(diào)研和走訪，對物業(yè)管理的認識更為深入和具體。也論證了他們之前認為基層物業(yè)管理錯綜復(fù)雜、矛盾叢生的觀點。這些調(diào)研感知作為一種“客觀信息”，輸入基層干部的認知系統(tǒng)之中，進一步強化了之前的社會圖式。

2.物業(yè)收費價格機制尚未理順。從整個基層調(diào)研和座談會內(nèi)容來看，物業(yè)收費問題是物業(yè)管理深化改革的核心問題，許多物業(yè)矛盾的產(chǎn)生都是由于物業(yè)收費問題而引發(fā)的。從實踐調(diào)研的結(jié)果來看，市場力量和社會力量在解決小區(qū)物業(yè)管理問題上表現(xiàn)力不從心。具體而言，從物業(yè)收費標準上看，1996年上海制訂了售后房物業(yè)服務(wù)標準，但十多年來勞動力、水電耗能、維修材料等物業(yè)成本不斷上升，2012年起通過售后公房物業(yè)服務(wù)收費標準分步到位的調(diào)整方案，一定程度上緩解了物業(yè)管理經(jīng)營虧損的情況。但在商品房小區(qū)，情況則繼續(xù)惡化。

“商品房部分物業(yè)由于要通過業(yè)主大會決議進行提價，業(yè)主不理解不支持，實際操作和實施較為困難，一直沒有能夠進行提價。從而出現(xiàn)了商品房的物業(yè)收費價格比售后房低的‘倒掛現(xiàn)象?！保ā禭H區(qū)“物業(yè)管理深化試點工作”前期調(diào)研情況分析》）

XJH街道辦事處負責人表示，在商品房小區(qū)，業(yè)主對物業(yè)公司的不信任是物業(yè)收費標準提高的一個重要障礙?！拔飿I(yè)公司一直想來調(diào)整物業(yè)管理費，但這方面的壓力比較大，主要來自業(yè)主。比如當時物價是一塊六，后來要調(diào)整，調(diào)整了以后業(yè)主就上訪，我們那時候是晚上值班，被兩個業(yè)主抓出去點停車數(shù)量，說物業(yè)管理公司在虛報，其實像類似的問題在我們商品房小區(qū)當中還是蠻多的。一旦物業(yè)公司要上調(diào)物業(yè)管理費，業(yè)主會以各種理由來阻止?！保╓YGL-20151027）

他表示現(xiàn)在物業(yè)公司的財務(wù)也不透明，即使比較透明，也起不到實質(zhì)性作用?！艾F(xiàn)在公司也這樣，填一個表，收入多少，支出多少，然后物業(yè)虧損多少，但具體的、細化的都沒有，我們審計也很難審出來，我們也有審計，但很難看出貓膩出在什么地方。”（WYGL-20151027）

FL街道辦事處負責人表示，現(xiàn)在他所負責的小區(qū)在物業(yè)管理收費問題上已經(jīng)陷入了“雞生蛋還是蛋生雞”的循環(huán)了。

“小區(qū)業(yè)主認為物業(yè)提價機制存在一個很大的問題，老百姓說，你要提價先提高管理水平，我看到的水平提高了的話，我就允許提價。物業(yè)公司說，現(xiàn)在價格上不去，人力資源也不夠，成本也收不回來，我沒辦法提高這個質(zhì)量。這就出現(xiàn)兩者前后之間互相扯皮、互相不買賬的問題?！保╓YGL-20151027）

XT街道辦事處負責人提出了一個現(xiàn)在物業(yè)管理中一個普遍存在且極其棘手的問題?！爸饕拿芙裹c就是關(guān)于物業(yè)管理費的標準問題，很多業(yè)主到居委會和房辦來的時候，他們說，物業(yè)費他們不在乎掏多少，但服務(wù)一定要提高，那么具體說服務(wù)提高有什么具體的標準，如保安、保潔、保綠、保修，比如說存在什么短板的地方，要說得更明白一點，也可以提出更具體的要求。小區(qū)的業(yè)主對于這一點反倒比較模糊，就一個概念，服務(wù)要再上去一點，至于說哪個短板要上去一點，沒有！這就給我們工作造成麻煩，就是說有一個感覺做得不好，但是又提不出具體哪里不好?！保╓YGL-20151027）

從上述材料來看，市場力量在解決社會問題的過程中明顯力不從心，關(guān)鍵在于市場在和市民談判之前已經(jīng)失去信任，而在重構(gòu)與業(yè)主的信任過程中又能力不足，因而陷入社區(qū)管理的惡性循環(huán)。這些爭論進一步強化了基層政府干部對基層市場力量的負面認知，認為市場力量在解決社會問題上能力不足。

3.業(yè)委會自治能力十分有限。小區(qū)中社會力量薄弱似乎也成了這次調(diào)研的共識，業(yè)委會在選舉換屆過程中矛盾重重。不要說業(yè)委會作為社區(qū)矛盾的重要化解機制，其自身反而成為社區(qū)矛盾的“生產(chǎn)機器”。許多物業(yè)收費問題、公共空間使用問題、社區(qū)和諧問題等都是由業(yè)委會自身引發(fā)的。這些現(xiàn)象強化了基層政府干部對業(yè)主委員會能力不強的負面認知。

“在組建或者換屆中，籌備組中的業(yè)主代表不符合規(guī)定條件，籌備組在工作中違反相關(guān)程序；業(yè)委會侵害業(yè)主利益，公益收益和維修資金使用不按程序和規(guī)定；業(yè)委會在實際工作中不規(guī)范、不透明；一些小區(qū)少部分業(yè)主與業(yè)委會成員之間、業(yè)委會成員內(nèi)部之間、業(yè)委會與物業(yè)企業(yè)之間因見解不同或利益沖突產(chǎn)生矛盾，發(fā)展到積怨，導(dǎo)致互相拆臺，影響物業(yè)管理的相關(guān)工作等等。”（《XH區(qū)“物業(yè)管理深化試點工作”前期調(diào)研情況分析》）

XJH街道辦事處負責人也表示了此方面的隱憂?！耙呀?jīng)好幾年沒有業(yè)委會，業(yè)委會組建不起來，小區(qū)幾方面的矛盾，業(yè)主和物業(yè)公司，業(yè)主和政府，這些矛盾錯綜復(fù)雜，也是亟需我們法律的思維來解決?！保╓YGL-20151027）

上海市人大法工委負責人在此次調(diào)研總結(jié)會上也指出：

“‘三駕馬車六匹馬，政府一架馬車，市場一架馬車，社會一架馬車，每架馬車都有兩匹馬在拉，政府這架馬車有房管局和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有關(guān)管理部門，市場這一塊有物業(yè)管理公司和專業(yè)服務(wù)公司，社會也有兩匹馬，就是業(yè)委會和居委會。今天的介紹，就暴露出來了，這六匹馬中有些是瘸腿的，有的是病的，所以系統(tǒng)治理用到這里也是蠻恰當?shù)?。”（WYGL-20151027）

從上述材料來看，此次調(diào)研并沒有發(fā)現(xiàn)以業(yè)委會為代表的社會力量在解決基層物業(yè)管理問題上發(fā)揮著積極作用，相反，更多的調(diào)研信息顯示業(yè)委會等社會自治力量還不成熟、不健全，其本身就是社會矛盾的制造者，也是社會治理的重要對象。通過此次調(diào)研，之前在基層干部中形成的社會圖式得到進一步強化，而不是緩解。

（三）表征印證期：物業(yè)深化改革的方案明晰與試點運行

實質(zhì)上，上述兩個階段中“認知內(nèi)卷化”已經(jīng)形成，即基層政府干部作為社區(qū)物業(yè)管理改革創(chuàng)新的重要推動主體，其關(guān)于“物業(yè)管理問題十分復(fù)雜，而社會自治力量又十分薄弱，因此， 政府適當幫扶十分必要”的思維模式已經(jīng)在調(diào)研走訪中得到強化，而從其解決手段來看，無非是加強領(lǐng)導(dǎo)和設(shè)立更多的機構(gòu)來進行協(xié)調(diào)，這又陷入了之前基層政府解決問題的一般模式，實質(zhì)上沒有新的突破。在這一階段，“認知內(nèi)卷化”所引起的“利益內(nèi)卷化”和“組織內(nèi)卷化”在下述材料中將得到印證。

1.“利益內(nèi)卷化”?！袄鎯?nèi)卷化”是指在以強化社會利益為目標的社會治理創(chuàng)新中，基層政府通過新的制度安排使部分組織和個人利益不斷強化和內(nèi)嵌于社會制度的過程。通過這幾次調(diào)研和座談會的討論，政府各個部門之間達成的共識越來越清晰，方案也越來越明確，那就是通過政府權(quán)力再生產(chǎn)成立更多的精細化的解決社區(qū)物業(yè)管理問題的協(xié)調(diào)機構(gòu)。似乎這一共識與各個政府部門之間的利益是高度相融的。首先，街道辦的態(tài)度是政府應(yīng)該加強領(lǐng)導(dǎo)、積極介入。XJH街道辦事處負責人在談到解決物業(yè)管理費用問題時就提議：“（政府）幫助物業(yè)公司和業(yè)主建立一個公平的議價平臺，在一個比較公平的平臺上來達成一個物業(yè)管理的費用?！保╓YGL-20151027）

LY街道對此與XJH街道的提議在利益協(xié)調(diào)上也是一致的?！笆袌鲆庾R不是很強，調(diào)費難度比較大。下一步計劃，加強和房辦一同對居委會和業(yè)委會的領(lǐng)導(dǎo)。”（WYGL-20151027）

XH區(qū)社建辦負責人從社建辦自身角度也談到了下一步應(yīng)該采取的對策。“從社建辦角度來講，業(yè)委會的建立和運作機制需要進一步規(guī)范，很多問題與業(yè)委會本身人員以及建立過程中發(fā)生的矛盾是有關(guān)系的，因為其沒建立好，導(dǎo)致我們后續(xù)的工作不能做，還有業(yè)委會主任這些核心人物怎樣通過其他方式（來進行管理），如居委會書記兼任，剛才我看到12個小區(qū)中幾乎就沒有（兼任的），這次市委文件里‘加強居民區(qū)建設(shè)中就提到，要進一步探索居委會主任去兼任。第二就是文件中提到，在業(yè)委會把印章圖章拿掉導(dǎo)致業(yè)委會無法運作時，居委會是可以接盤的，但是在具體操作過程中，大家也反映難度很高的，并不是像文件說的那么簡單，因此，需要更多部門投入這一塊?！保╓YGL-20151027）

上海市司法局相關(guān)負責人也表示 ：“從我們司法局來講，我們前期的人民調(diào)解委員會或者居委會的調(diào)委會參與鄰里之間的矛盾糾紛可能會比較多一些，但是參與大規(guī)模的物業(yè)費糾紛調(diào)解上可能力度是不夠的，因為在居委會的調(diào)委會的成員很多（就）住在這個小區(qū)里，他自身可能就有這個訴求，或者其自身就對物業(yè)服務(wù)不滿意。而物業(yè)公司也會對他們產(chǎn)生一些不信任，所以物業(yè)調(diào)節(jié)糾紛的這個平臺還要放到街道這個層面，因為更加宏觀一些，更加超脫一些，更加能夠平衡雙方的利益。”（WYGL-20151027）

BJYK律師事務(wù)所物業(yè)專業(yè)律師對未來物業(yè)深化改革的方向也表示些許期許：“物業(yè)管理收費矛盾確實很突出，我們上個禮拜代表協(xié)會去了市高院一趟，物業(yè)管理案件難以及時處理，他們也想和市物業(yè)管理協(xié)會搞一個調(diào)解機制，現(xiàn)在PD區(qū)已經(jīng)有了，PD區(qū)司法局已經(jīng)和房管部門搞了一個調(diào)解機制了。因為現(xiàn)在法律訴訟程序太慢，不是法官偷懶，而是案子實在太多，我們?nèi)シㄔ?，說5名法官審理物業(yè)管理案子1000件，那這怎么處理？上海市25萬案件，有5萬是物業(yè)管理的案件，估計還有很多是不給受理的，所以這個只有通過調(diào)解機制來解決?！保╓YGL-20151027）

從以上多個組織和部門的利益視角來看，都希望政府能夠積極介入物業(yè)管理。實質(zhì)上各個部門在討論過程中都在不斷強化各部門的利益，顯然，政府積極介入，對街道辦、社建辦、法工委、司法局和律師事務(wù)所等都是有利的，因而，他們期望通過政府的改革舉措將組織利益嵌合于制度結(jié)構(gòu)之中。這種“利益內(nèi)卷化”只是“社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的外在表現(xiàn)，而推動“利益內(nèi)卷化”的更深層次因素則是“認知內(nèi)卷化”，只有所有部門在認知上達成利益共識，“利益內(nèi)卷化”才可能順利地表現(xiàn)出來。

2.“組織內(nèi)卷化”?！袄鎯?nèi)卷化”進一步推動了“組織內(nèi)卷化”的發(fā)展，即在以強化社會自治為目標的社會治理創(chuàng)新中，基層政府通過組織結(jié)構(gòu)的不斷精細化和復(fù)雜化來提供社會服務(wù)和解決社會矛盾的過程。其實在這次改革方案明晰之前，許多基層部門已經(jīng)通過組建相關(guān)部門和機構(gòu)來處理物業(yè)管理工作。如：“TL街道于2011年成立住宅小區(qū)綜合管理工作聯(lián)席會議辦公室，堅持條塊結(jié)合，以塊為主，專職負責協(xié)調(diào)和處理轄區(qū)內(nèi)物業(yè)管理綜合事務(wù)和糾紛，指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)主大會、業(yè)主委員會的組建和日常運作。通過定期召開聯(lián)席會議，推動專業(yè)單位工作進小區(qū)，發(fā)揮黨建聯(lián)建作用等，切實強化小區(qū)綜合管理合力。”（WYGL-20150916）

類似于TL街道這樣的組織機構(gòu)在其他基層社會治理創(chuàng)新中屢見不鮮，這一次XH區(qū)物業(yè)管理深化改革方案中也有類似舉措：

“結(jié)合物業(yè)深化試點和物業(yè)糾紛人民調(diào)解實際工作需要，在全區(qū)構(gòu)建‘1+13+3+X的物業(yè)糾紛人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，‘1是指區(qū)級層面的物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會及辦公室，‘13是指設(shè)在各街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會的物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作室，‘3是指三家社會化中介組織設(shè)立的物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作室，‘X是指在人口規(guī)模較大的大型社區(qū)、商務(wù)樓宇設(shè)立的物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作室?！?（《XH區(qū)“物業(yè)管理深化試點工作”下一步推進安排設(shè)想》）

從上述材料來看，XH區(qū)這次物業(yè)管理深化改革實質(zhì)上是對政府介入市場和社會的機制進一步精細化和復(fù)雜化，試圖通過數(shù)量上的絕對優(yōu)勢來化解基層社會矛盾，陷入了之前深化改革的老路。從整個材料來看“利益內(nèi)卷化”和“組織內(nèi)卷化”只是“認知內(nèi)卷化”的外在表現(xiàn)而已，“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”實質(zhì)上在基層政府干部的社會認知和社會圖式形成的過程中就已經(jīng)開始了。因此，從“內(nèi)卷化”形成的整個鏈條來看，“認知內(nèi)卷化”是基層社會治理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”形成的更重要的、更深層次的中介影響因素。

四、結(jié)語和討論

從已有研究成果和案例分析可知，“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的類型基本上可以歸為三類，即“利益內(nèi)卷化”、“組織內(nèi)卷化”和“認知內(nèi)卷化”。在現(xiàn)有的研究中也有學者提出了其他類型，但這些類型基本可以納入該三種類型之中。如“公共服務(wù)內(nèi)卷化”〔25〕實際上是“組織內(nèi)卷化”的延伸表現(xiàn)，因為組織復(fù)制和精細化的過程實質(zhì)上是一種公共服務(wù)供給過程。這三種“內(nèi)卷化”在因果機制上并不是并列的，“認知內(nèi)卷化”在發(fā)生機制上應(yīng)該先于“利益內(nèi)卷化”和“組織內(nèi)卷化”，“利益內(nèi)卷化”又在一定程度上促進“組織內(nèi)卷化”，“組織內(nèi)卷化”則在一定程度上加深“利益內(nèi)卷化”。

三種類型的“基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”差異較大（見表3）。從外在表現(xiàn)上而言，“組織內(nèi)卷化”最為明顯，容易觀察；“利益內(nèi)卷化”有一定的隱蔽性，但外在表現(xiàn)也較為明顯；“認知內(nèi)卷化”則表現(xiàn)不明顯，難以通過直接觀察獲知。從外在表征上而言，“組織內(nèi)卷化”主要表現(xiàn)為組織結(jié)構(gòu)的復(fù)制和精細化，“利益內(nèi)卷化”則表現(xiàn)為各種勢力與利益之間的聯(lián)合和嵌入，“認知內(nèi)卷化”則表現(xiàn)為刻板效應(yīng)，即用已有的知識結(jié)構(gòu)去評判事物的心理傾向。從理論機理和實質(zhì)支配上而言，“組織內(nèi)卷化”類似于“帕金森定律”，即人的權(quán)力欲望推動機構(gòu)數(shù)量的不斷增長和公共事務(wù)的不斷增加；“利益內(nèi)卷化”類似于“尋租”理論，即通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來影響制度安排和資源分配；“認知內(nèi)卷化”則類似于“自證預(yù)言”，即通過信息輸入來印證預(yù)期目標。從主客觀性上而言，“組織內(nèi)卷化”和“利益內(nèi)卷化”具有客觀性，而“認知內(nèi)卷化”具有主觀性。從鏈條位置上而言，“組織內(nèi)卷化”處于終端，“利益內(nèi)卷化”處于中間或終端的位置，“認知內(nèi)卷化”則處于中間位置。三種類型的“內(nèi)卷化”都表現(xiàn)為“沒有發(fā)展的增長”，即在關(guān)鍵領(lǐng)域沒有實質(zhì)性突破。

“認知內(nèi)卷化”的實現(xiàn)實質(zhì)上經(jīng)歷了三個階段，即自動化認知期、控制性認知期和表征印證期。從上海市XH區(qū)物業(yè)管理深化改革案例可知，自動化認知期內(nèi)，基層社會治理創(chuàng)新主體對基層社會治理內(nèi)容的認知是一種無意識、自動化、無目的、無意圖、不自覺、自然而然的認知過程，即利用已有的社會圖式或知識結(jié)構(gòu)來認知基層社會治理內(nèi)容，這一階段基層社會治理創(chuàng)新主體形成的認知邏輯是“基層社會治理內(nèi)容很復(fù)雜，而社會力量又很薄弱，因此，政府部門應(yīng)該給予幫扶”。在控制性認知期內(nèi)，基層社會治理創(chuàng)新主體利用調(diào)研和走訪獲得的信息輸入，來檢視已有的社會圖式，其最初目的是為了糾正已有社會圖式中可能存在的偏見和刻板印象，但調(diào)查結(jié)果并沒有反轉(zhuǎn)之前的社會圖式，反而加深了基層社會治理創(chuàng)新主體對之前社會圖式的認同。即，已有的知識結(jié)構(gòu)和思維得到更深的強化。在這一階段，“認知內(nèi)卷化”實質(zhì)已經(jīng)形成，因為基層社會治理創(chuàng)新主體的思維定式已經(jīng)形成，其思維發(fā)展只是為了尋求可供證明的已有知識結(jié)構(gòu)合法性的重復(fù)性增長，在解決社會基層問題上沒有可替代的具有突破性的新思維。正是這種“認知內(nèi)卷化”的不斷發(fā)展，推動了表征印證期內(nèi)“利益內(nèi)卷化”和“組織內(nèi)卷化”的發(fā)展。

該個案具有一定的典型性，即集中體現(xiàn)了某一類別的現(xiàn)象的重要特征。〔26〕本文中所采用的案例在一定程度上反映了目前基層社會治理創(chuàng)新中出現(xiàn)的一類困境，即，許多基層政府的社會治理創(chuàng)新都是對基層政府組織的復(fù)制和精細化，通過治理改革新成立一整套系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)來提供公共服務(wù)，加強政府的社會治理。同時，基層政府部門與地方利益之間通過改革等手段進行制度重塑，使地方勢力與基層政府利益深度嵌入，形成“利益聯(lián)盟”。這些現(xiàn)象所生產(chǎn)的內(nèi)容是“權(quán)力”和“關(guān)系”，即權(quán)力不斷蔓延和下沉，關(guān)系不斷深化和鞏固，最終形成“結(jié)塊”，想要打破“結(jié)塊”再恢復(fù)基層社會治理創(chuàng)新的“彈性”非常困難。目前許多人從宏觀社會資本、微觀理性個體等客觀角度去尋找原因，而本文通過實證觀察，發(fā)現(xiàn)人的知識結(jié)構(gòu)和社會圖式等主觀行為層面的“認知內(nèi)卷化”實際上支配著“利益內(nèi)卷化”和“組織內(nèi)卷化”，這在現(xiàn)實案例中是大量存在的。如基層政府大力推行的網(wǎng)格化管理實質(zhì)上就是一種“認知內(nèi)卷化”，即認為社會管理只有“無縫隙”才能做到管理“無死角”，這樣才能在最大程度上確保社會安全，再加之基層政府在公共服務(wù)提供等方面的要求，多個條塊部門在認知上達成共識，利益不斷相互嵌入，而這種社會圖式卻導(dǎo)致了行政權(quán)力過分下沉、網(wǎng)格化剛性過強的負面后果。

本文中所強調(diào)的政府介入都不是基層政府有意圖、有目的地介入社會和市場，而是出于一種無意識、無目的、自然而然地介入，是出于對社會和市場的幫扶，因此，本文將基層政府的這種行為定義為“幫扶式干預(yù)”，而這種行為是在一定的情境中產(chǎn)生的。一方面，市場力量和社會力量的確比較薄弱，市場無法有效提供公共物品，即使是通過外包、轉(zhuǎn)包等手段，社會力量也無法很好地實現(xiàn)自治；另一方面，政府出于上級政府的壓力，承擔壓力體制結(jié)構(gòu)中的配額任務(wù)，而從社會成本的角度而言，這些社會治理的任務(wù)能“甩掉”則應(yīng)“甩掉”，但在自上而下的績效考核和問責制度下，基層政府部門會“心里著急”，不自覺地去介入市場和社會，對其進行“幫扶”。但政府力量越介入，市場和社會對基層政府的依賴性也越強，最后導(dǎo)致政府無法松手，只能通過更為精細化的手段來進一步實現(xiàn)對市場和社會力量的扶持。正是在這一邏輯支配下，市場和社會越扶越弱，甚至在某種程度上喪失了自主性?！皫头鍪礁深A(yù)”實質(zhì)上是一種不自覺的干預(yù)，是行政力量不自覺的擴展過程。

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（責任編輯：周中舉）