胡鞍鋼,姜佳瑩, 郎曉娟

(1.清華大學(xué) 國(guó)情研究院，北京 100084;2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 工商管理學(xué)院,湖北 武漢 430073)

?

國(guó)家五年規(guī)劃戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的公共政策分析

胡鞍鋼1,姜佳瑩1, 郎曉娟2

(1.清華大學(xué) 國(guó)情研究院，北京 100084;2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 工商管理學(xué)院,湖北 武漢 430073)

在五年規(guī)劃的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)過(guò)程中，不同的規(guī)劃環(huán)節(jié)，需要采用不同的公共政策分析方法：首先是對(duì)五年規(guī)劃戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的背景進(jìn)行分析，在這一過(guò)程中，需搜集大量的信息和數(shù)據(jù)，宜采用情景診斷法描述過(guò)往政策的運(yùn)作效果，討論當(dāng)前及今后需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題；第二是運(yùn)用混合掃描模型明確政策方向，提出未來(lái)五年的重大任務(wù)及應(yīng)對(duì)策略；第三是目標(biāo)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，需要從系統(tǒng)觀視角出發(fā)，以“頂層設(shè)計(jì)”視角，構(gòu)建整體目標(biāo)框架體系，該階段采用系統(tǒng)規(guī)劃方法；第四，確定政策目標(biāo)之后，需要對(duì)不同政策方案加以評(píng)估，選擇政策方案，采用制度評(píng)估法。最后，還要通過(guò)政策評(píng)估督促政策的實(shí)施。目前，五年規(guī)劃的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)中還存在一些有待改進(jìn)的方面，如：規(guī)劃定位不清晰，規(guī)劃銜接和決策機(jī)制不健全，規(guī)劃編制及實(shí)施缺乏法律依據(jù)等。未來(lái)，應(yīng)加強(qiáng)五年規(guī)劃的立法及法律保障。

五年規(guī)劃；戰(zhàn)略設(shè)計(jì)；公共政策

一、引 言

五年規(guī)劃是中國(guó)政府最重大的公共政策之一，是未來(lái)五年國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖和發(fā)展戰(zhàn)略框架。當(dāng)前，我國(guó)正在編制第十三個(gè)五年規(guī)劃，2015年10月29日，中共十八屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，全會(huì)研究了“十三五”時(shí)期我國(guó)發(fā)展的一系列重大問(wèn)題，就制定“十三五”規(guī)劃提出若干建議。新一輪五年規(guī)劃的制定進(jìn)入《綱要》初稿形成階段。

五年規(guī)劃是一個(gè)“無(wú)所不包”的政策籃子，是一個(gè)總體政策，謀劃未來(lái)五年政府要在哪些領(lǐng)域、哪些方面采取哪些措施、出臺(tái)哪些政策，布局未來(lái)政府要做什么事。五年規(guī)劃隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷豐富和完善，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和探索規(guī)律。但是，長(zhǎng)久以來(lái)，一直沒(méi)有一套系統(tǒng)的公共政策方法來(lái)設(shè)計(jì)和分析五年規(guī)劃，五年規(guī)劃的實(shí)踐積累豐富而理論解釋不足，本文嘗試首次將公共政策分析方法引入五年規(guī)劃制定過(guò)程的分析中，從理論的角度對(duì)五年規(guī)劃的制定步驟進(jìn)行解釋。

五年規(guī)劃的制定過(guò)程是五年規(guī)劃整個(gè)戰(zhàn)略過(guò)程的重要部分，決定著規(guī)劃的質(zhì)量，影響規(guī)劃的實(shí)施效果。因此，科學(xué)的規(guī)劃制定過(guò)程至關(guān)重要。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，我國(guó)發(fā)展規(guī)劃的制定程序也逐步完善，規(guī)劃的制定過(guò)程大體包括：中期評(píng)估、前期調(diào)研、形成基本思路、黨中央《建議》起草、通過(guò)黨中央《建議》、起草規(guī)劃《綱要》草案、公眾建言獻(xiàn)策、銜接論證、廣泛征求內(nèi)外部意見(jiàn)、審議通過(guò)并發(fā)布《綱要》十個(gè)步驟[1]。規(guī)劃制定后到規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃的評(píng)估，再到下一輪的規(guī)劃制定，五年規(guī)劃是一個(gè)戰(zhàn)略循環(huán)過(guò)程，歸納起來(lái)，五年規(guī)劃的戰(zhàn)略過(guò)程可以分為以下五個(gè)環(huán)節(jié)：規(guī)劃背景分析、明確政策方向、設(shè)計(jì)規(guī)劃目標(biāo)、選擇政策方案、規(guī)劃的實(shí)施與評(píng)估。

在五年規(guī)劃的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)過(guò)程中，不同的規(guī)劃環(huán)節(jié)，需要采用不同的公共政策分析方法。

首先是對(duì)規(guī)劃戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的背景分析。在這一過(guò)程中，需搜集大量的信息和數(shù)據(jù)，并通過(guò)情景診斷方法來(lái)描述過(guò)往政策、尤其是上一期五年規(guī)劃相關(guān)政策的運(yùn)作效果，進(jìn)而討論在當(dāng)前的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境背景下急需解決的關(guān)鍵問(wèn)題。第二是進(jìn)入“明確方向”環(huán)節(jié)，采取“混合掃描”策略，綜合運(yùn)用“理性主義”和“漸進(jìn)主義”原則，針對(duì)前一階段所明確的“關(guān)鍵問(wèn)題”，提出新一輪五年規(guī)劃的重大任務(wù)，探討應(yīng)采取何種應(yīng)對(duì)策略，需要對(duì)已有政策進(jìn)行何種程度的修正；第三是目標(biāo)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，采用系統(tǒng)規(guī)劃方法，針對(duì)具體的政策制定分目標(biāo)；第四是在目標(biāo)確定的基礎(chǔ)上，擬定若干可能的政策實(shí)施方案并加以評(píng)估，在這個(gè)環(huán)節(jié)中，需要把握的原則是“激勵(lì)相容”機(jī)制的構(gòu)建，能夠使政府和市場(chǎng)形成“雙輪驅(qū)動(dòng)”，國(guó)家與社會(huì)形成合力，以共同促進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最后，還需要設(shè)計(jì)規(guī)劃評(píng)估機(jī)制，督促規(guī)劃政策在實(shí)際運(yùn)行中的有效實(shí)施，如圖1所示。

二、以情景診斷法分析規(guī)劃背景

在國(guó)家五年規(guī)劃制定的前期階段，需要充分了解當(dāng)前我國(guó)面臨的基本國(guó)情，以及當(dāng)前全球發(fā)展的整體形勢(shì)，預(yù)測(cè)未來(lái)不同情境下可能的發(fā)展方向和趨勢(shì)，評(píng)估上一階段國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施效果。同樣，在具體的政策設(shè)計(jì)過(guò)程中，也只有對(duì)政策背景有較為詳盡的了解，充分掌握相關(guān)信息，才能設(shè)計(jì)出高質(zhì)量的公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

因此，需要對(duì)政策運(yùn)行的環(huán)境和條件進(jìn)行“診斷”。情景診斷的目標(biāo)是找出公共政策所要解決的關(guān)鍵“問(wèn)題”，并在對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分解的過(guò)程中探討導(dǎo)致問(wèn)題的“原因”和可能的“解決策略”，從而設(shè)計(jì)出科學(xué)合理并具有現(xiàn)實(shí)可行性的公共政策。

1.對(duì)政策運(yùn)行的國(guó)際國(guó)內(nèi)背景進(jìn)行觀察、描述和總結(jié)，并進(jìn)行橫向和縱向比較。

在完成當(dāng)前五年規(guī)劃的評(píng)估分析之后，設(shè)計(jì)下一個(gè)五年規(guī)劃之前，應(yīng)進(jìn)一步診斷當(dāng)前政策運(yùn)行的國(guó)際國(guó)內(nèi)背景，分析存在的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。從國(guó)際上看，需要分析和討論當(dāng)前世界政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要趨勢(shì)和新動(dòng)向，重點(diǎn)關(guān)注其中凸顯的主要問(wèn)題、新的危機(jī)和契機(jī)，并討論是否可以通過(guò)適當(dāng)?shù)墓舱咴O(shè)計(jì)，化“危機(jī)”為“契機(jī)”。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，需要結(jié)合對(duì)前期公共政策運(yùn)作效果的評(píng)估和分析結(jié)果，討論當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要特征、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，從而判斷公共政策設(shè)計(jì)所需要面對(duì)的實(shí)際情景。在進(jìn)行背景分析過(guò)程中，除了對(duì)分析對(duì)象本身進(jìn)行描述之外，還需要進(jìn)行類(lèi)比分析，對(duì)國(guó)內(nèi)外的背景情況進(jìn)行橫向和縱向比較，充分把握公共政策運(yùn)行的整體“情景”。如在“十二五”實(shí)施過(guò)半時(shí)，即在2013年3月至2013年12月，對(duì)“十二五”規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行中期評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，對(duì)“十二五”時(shí)期的發(fā)展情況進(jìn)行分析判斷，并對(duì)之后的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)。2015年10月26日至29日召開(kāi)中共十八屆五中全會(huì)，全會(huì)高度評(píng)價(jià)了“十二五”時(shí)期我國(guó)發(fā)展取得的重大成就，審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》(以下簡(jiǎn)稱《建議》)，《建議》對(duì)“十二五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、生態(tài)文明建設(shè)、人民生活水平、外交、對(duì)外開(kāi)放、文化等的發(fā)展情況進(jìn)行了全面的分析，認(rèn)為“‘十二五’規(guī)劃目標(biāo)即將勝利實(shí)現(xiàn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、國(guó)防實(shí)力、國(guó)際影響力又上了一個(gè)大臺(tái)階?！蓖瑫r(shí)，《建議》分析了“十三五”時(shí)期我國(guó)發(fā)展環(huán)境的基本特征，指出，“十三五”時(shí)期“我國(guó)發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我們要準(zhǔn)確把握戰(zhàn)略機(jī)遇期內(nèi)涵的深刻變化，更加有效地應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，繼續(xù)集中力量把自己的事情辦好，不斷開(kāi)拓發(fā)展新境界。”這些前期研究工作為之后制定“十三五”規(guī)劃提供了重要的基礎(chǔ)支持，是擬定“十三五”時(shí)期發(fā)展方向的重要依據(jù)。

2.定義問(wèn)題，探索原因

通過(guò)描述分析和類(lèi)比分析，對(duì)當(dāng)前政策運(yùn)行的背景有基本了解后，還需要進(jìn)一步凝練出對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要的關(guān)鍵問(wèn)題，并討論這些問(wèn)題的解決方案，哪些可以由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決，哪些需要公共政策的介入和干預(yù)，哪些可以在前期政策基礎(chǔ)上進(jìn)行小幅度修正，哪些需要根本性、機(jī)制性的變革。在這一過(guò)程中，可利用權(quán)威的宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和計(jì)量方法進(jìn)行因果關(guān)系判斷，以及討論相應(yīng)的影響因素和可能的公共政策建議。2013年底，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)采取直接委托的方式，開(kāi)展十三五規(guī)劃前期重大問(wèn)題及基本思路研究；2014年4月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了25個(gè)前期研究的重大課題，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式組織社會(huì)力量開(kāi)展研究。與此同時(shí)，中央財(cái)經(jīng)委也直接委托有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)開(kāi)展“十三五”規(guī)劃《建議》的專(zhuān)題研究。國(guó)家發(fā)改委吸收相關(guān)研究成果及意見(jiàn)和建議，在此基礎(chǔ)上形成“十三五”規(guī)劃基本思路。這就為之后的調(diào)查研究、廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)、起草黨中央建議提供了基礎(chǔ)。2015年10月召開(kāi)的十八屆五中全會(huì)研究了“十三五”時(shí)期我國(guó)發(fā)展的一系列重大問(wèn)題，就制定“十三五”規(guī)劃提出若干建議。全會(huì)分析認(rèn)為，從國(guó)際上看，“十三五”時(shí)期“國(guó)際金融危機(jī)深層次影響在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期依然存在，全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易增長(zhǎng)乏力，保護(hù)主義抬頭，地緣政治關(guān)系復(fù)雜變化，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅交織，外部環(huán)境不穩(wěn)定不確定因素增多。”同時(shí)，從國(guó)內(nèi)來(lái)看，“發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題仍然突出，主要是發(fā)展方式粗放，創(chuàng)新能力不強(qiáng)，部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重，企業(yè)效益下滑，重大安全事故頻發(fā)；城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡；資源約束趨緊，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)；基本公共服務(wù)供給不足，收入差距較大，人口老齡化加快，消除貧困任務(wù)艱巨；人們文明素質(zhì)和社會(huì)文明程度有待提高；法治建設(shè)有待加強(qiáng)；領(lǐng)導(dǎo)干部思想作風(fēng)和能力水平有待提高，黨員、干部先鋒模范作用有待強(qiáng)化。我們必須增強(qiáng)憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，著力在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)動(dòng)力、化解矛盾、補(bǔ)齊短板上取得突破性進(jìn)展?！薄督ㄗh》為之后的規(guī)劃《綱要》編制提供了重要指導(dǎo)。

3.廣泛搜集和征求意見(jiàn)，凝聚共識(shí)

在這種討論和分析過(guò)程中，除了由專(zhuān)業(yè)的研究機(jī)構(gòu)收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料進(jìn)行分析之外，也需要通過(guò)向社會(huì)不同群體廣泛征求意見(jiàn)和展開(kāi)公共討論，使信息搜集更為全面，并能夠在一些方向性的關(guān)鍵問(wèn)題上更好地形成社會(huì)共識(shí)。在對(duì)“十二五”規(guī)劃進(jìn)行中期評(píng)估階段，除了各部門(mén)、地方進(jìn)行評(píng)估及委托智庫(kù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方評(píng)估之外，還包括廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，深入基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、召開(kāi)座談會(huì)等形式廣泛征求意見(jiàn)。之后還有專(zhuān)門(mén)的公眾建言獻(xiàn)策活動(dòng)，以“十二五”規(guī)劃的編制為例，“十二五”規(guī)劃制定時(shí)期，依托國(guó)家信息中心設(shè)置了“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策辦公室，公眾可以通過(guò)網(wǎng)站留言、電子郵件、手機(jī)短信、來(lái)電、來(lái)函、來(lái)訪等多種形式，多種渠道提出對(duì)“十二五”規(guī)劃編制的建議。同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委還請(qǐng)全國(guó)總工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、貿(mào)促會(huì)、殘聯(lián)、工商聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會(huì)，共同協(xié)助開(kāi)展“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策活動(dòng)，并召開(kāi)專(zhuān)場(chǎng)討論會(huì)聽(tīng)取各黨群機(jī)構(gòu)代表的建議，100名左右的不同行業(yè)、不同系統(tǒng)的代表參加了座談會(huì)，發(fā)展委領(lǐng)導(dǎo)和“十二五”規(guī)劃起草組成員聽(tīng)取了他們的建議。

從總體上說(shuō)，在運(yùn)用情景診斷方法開(kāi)展背景分析的過(guò)程中，需要把握分析過(guò)程中的“統(tǒng)籌性”和“動(dòng)態(tài)性”原則。所謂“統(tǒng)籌性”，既要在分析過(guò)程中把握“統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局”，正確判斷當(dāng)前世界發(fā)展大勢(shì)和格局，以及準(zhǔn)確定位中國(guó)在世界的角色、作用和地位；又要注意統(tǒng)籌人與自然、人與人、城鄉(xiāng)、區(qū)域之間、不同產(chǎn)業(yè)、部門(mén)間的發(fā)展格局，從而能夠從整體和大局出發(fā)，判斷關(guān)鍵的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。所謂“動(dòng)態(tài)性”，則是要以發(fā)展的眼光看問(wèn)題，并充分考慮公共政策本身對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的影響，真正面對(duì)困難和矛盾，化“危機(jī)”為“轉(zhuǎn)機(jī)”，化“挑戰(zhàn)”為“機(jī)遇”。經(jīng)過(guò)以上步驟，基本完成了公共政策設(shè)計(jì)之前的信息搜集和情景診斷工作，在此基礎(chǔ)上可以開(kāi)展下一階段的目標(biāo)確定和政策框架構(gòu)建工作。

三、以混合掃描模型明確政策方向

明確政策方向是五年規(guī)劃公共政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵，這需要整合之前的信息搜集和評(píng)估結(jié)論，從戰(zhàn)略角度和宏觀高度厘清當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大關(guān)系和主要矛盾，從“頂層設(shè)定”的角度，高屋建瓴地?cái)M定若干可能的發(fā)展整體方案，并加以評(píng)估和選擇，由此來(lái)確定公共政策的總體思路和指導(dǎo)方針。

在方案和路徑的選擇過(guò)程中，一方面需要遵循“理性主義”所提供的基本原則，構(gòu)建程序化的決策設(shè)計(jì)框架，同時(shí)也需要考慮到實(shí)際情況下的“有限理性”問(wèn)題，結(jié)合“漸進(jìn)主義”分析思路，參考過(guò)去已有政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況，選擇最適合的公共政策目標(biāo)和方案。

1.理性主義模型：提供基本思路

“理性主義模型”在大量的政府決策程序中成為指導(dǎo)性的基本原則。一項(xiàng)理性的政策之所以理性，是因?yàn)樗浴吧鐣?huì)收益最大化”為目標(biāo)，即政府應(yīng)當(dāng)選擇給社會(huì)帶來(lái)的收益最大限度超過(guò)所付成本的政策[2]。在選擇政策時(shí)，決策者必須：(1)知道社會(huì)上所有的價(jià)值取向以及它們各自的分量；(2)知道所有可行的政策選擇；(3)知道每一項(xiàng)政策選擇產(chǎn)生的社會(huì)后果；(4)對(duì)每一項(xiàng)政策選擇計(jì)算成本收益比；(5)選擇最有效的替代政策[2]。

然而，正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主赫伯特·西蒙在《管理行為》(Administrative Behavior，1947)中所指出的那樣：人們?cè)跊Q策中只有“有限理性”，不可能真正找到完美的決策，現(xiàn)實(shí)世界中，只能堅(jiān)持“滿意”而非“最大化”的原則。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中，由于存在著利益取向不同的團(tuán)體和個(gè)人，通常不存在完全一致的“社會(huì)利益”，也很難在各種不同維度的成本和收益之間進(jìn)行比較。此外，現(xiàn)實(shí)決策還受到過(guò)往決策帶來(lái)的“沉沒(méi)成本”、“路徑依賴”和決策部門(mén)間協(xié)調(diào)等問(wèn)題的影響。因此，現(xiàn)實(shí)中的決策很難做到“完全理性”的“社會(huì)效益最大化”。理性決策模型更大的作用在于為公共政策分析提供基本思路和政策的總體方向，判斷當(dāng)前決策可能面對(duì)的障礙并討論可行的克服策略。

2.漸進(jìn)主義模型：探索整體方向

查爾斯·林德布洛姆在對(duì)完全理性的決策模型進(jìn)行批評(píng)時(shí)，提出相對(duì)的“漸進(jìn)主義”模型(1959)，認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜決策中，往往是根據(jù)過(guò)往政策的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行小幅的調(diào)整，并根據(jù)環(huán)境變化而持續(xù)改進(jìn)，以期逐漸接近目標(biāo)[3]。從這一思路出發(fā)，“漸進(jìn)主義”并不主張?jiān)诿恳淮蔚臎Q策中都進(jìn)行基于成本收益分析的政策方案選擇，而是強(qiáng)調(diào)在已有的政策基礎(chǔ)上進(jìn)行修正，不以選擇“最優(yōu)方案”為目標(biāo)，而是選擇“與現(xiàn)行政策最接近的方案”。新一輪五年規(guī)劃的制定并不是完全拋棄原有政策，制定一個(gè)全新的規(guī)劃方案，而是在前一個(gè)五年規(guī)劃政策基礎(chǔ)上進(jìn)行修改及創(chuàng)新，根據(jù)新的環(huán)境和發(fā)展形勢(shì)的變化做出調(diào)整和改進(jìn)，對(duì)原有目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和提升。

漸進(jìn)主義的思路雖然具有現(xiàn)實(shí)意義，但也因其決策過(guò)程中的過(guò)于保守而遭受批評(píng)。阿米泰·埃茨奧尼(AmitaiEtzioni，1967)認(rèn)為，理性主義模型固然有其不切實(shí)際之處，但漸進(jìn)主義模型只關(guān)注短期目標(biāo)，無(wú)法適用于那些重大的“基本決策”。因此，真正適當(dāng)?shù)姆绞绞菍⑸鲜鰞煞N方法結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建“混合掃描”模式：同時(shí)包括方向性的“基本決策”和起到鋪墊或者執(zhí)行效果的“漸進(jìn)決策”過(guò)程[4]。

3.混合掃描模型：結(jié)合“理性主義”與“漸進(jìn)主義”

1967年，哥倫比亞大學(xué)社會(huì)學(xué)教授阿米泰·埃澤奧尼(AmitaiEtzioni) 在《混合掃描理論：決策的第三種方法》一書(shū)中提出了混合掃描決策模型(Mixed Scanning)?；旌蠏呙枘Ｐ驮噲D綜合理性決策和漸進(jìn)決策的優(yōu)點(diǎn)，它既不像理性模式一樣要求決策者擁有完備的決策資源，也避免了漸進(jìn)主義容易忽視重大變革機(jī)遇的缺點(diǎn)。

混合掃描模型主張?jiān)凇盎緵Q策”的制定過(guò)程中形成廣泛共識(shí)，同時(shí)有效運(yùn)用信息技術(shù)和社會(huì)科學(xué)中的分析手段，來(lái)控制“漸進(jìn)決策”的制定和執(zhí)行，使其能夠朝著基本決策的目標(biāo)方向不斷前進(jìn)。這就將公共決策過(guò)程中的“科學(xué)化”、“民主化”、“制度化”三大要求有機(jī)地結(jié)合在一起，從而設(shè)計(jì)出科學(xué)合理、執(zhí)行有力的公共決策。

國(guó)家五年規(guī)劃的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，在主要目標(biāo)和政策導(dǎo)向等“頂層設(shè)計(jì)”上，體現(xiàn)出充分掌握信息、目標(biāo)導(dǎo)向、重視評(píng)估總結(jié)等“理性主義”決策模型的特性，從而能夠較好地判斷當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體形勢(shì)，為未來(lái)五年的發(fā)展方向做出“基本決策”。

同時(shí)，在實(shí)現(xiàn)標(biāo)的具體政策體系設(shè)計(jì)中，則較好地運(yùn)用了“科學(xué)化、民主化、制度化”原則，設(shè)計(jì)出詳盡的具體政策，并反映在各個(gè)篇章中，由此形成的規(guī)劃綱要，則既能明確我國(guó)未來(lái)宏觀政策的導(dǎo)向、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展方向，又能給出具有可行性的保障措施和機(jī)制構(gòu)建框架，有利于各職能部門(mén)和各級(jí)地方政府在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步延伸，在各個(gè)層級(jí)形成具體的“漸進(jìn)決策”，并最終促成整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、以系統(tǒng)規(guī)劃方法設(shè)計(jì)政策目標(biāo)

“系統(tǒng)分析的研究方法有三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的基本范疇：(1)行為研究；(2)價(jià)值研究；(3)規(guī)范研究。行為研究解決的是‘是什么’的問(wèn)題；價(jià)值研究回答‘喜好什么？’；而規(guī)范研究要解答‘應(yīng)該是什么？’。系統(tǒng)分析同時(shí)要研究經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及政治這三個(gè)方面的可行性。最后完成的系統(tǒng)改進(jìn)和設(shè)計(jì)的質(zhì)量，直接和所進(jìn)行的研究的質(zhì)量聯(lián)系在一起?！盵5]行為研究中，尊重客觀實(shí)際是最重要的，要排除各種干擾和主觀因素；價(jià)值是資源能源分配的指導(dǎo)原則，在一個(gè)短時(shí)間內(nèi)，一個(gè)系統(tǒng)的價(jià)值應(yīng)該是相對(duì)穩(wěn)定的，正是由于一個(gè)系統(tǒng)或一個(gè)政策的好壞必須從不同的集團(tuán)、個(gè)人和社會(huì)的角度來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，因此，價(jià)值研究是政治分析中的重要環(huán)節(jié)；在規(guī)范研究中，政策才能確定或創(chuàng)造出待選擇的方案，也才產(chǎn)生與可行性相聯(lián)系的問(wèn)題。馬克思主義認(rèn)識(shí)論認(rèn)為，規(guī)范研究的結(jié)果只有在將來(lái)才能由實(shí)踐所證實(shí)，但現(xiàn)在可以由政策分析進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)[6]。

政策過(guò)程本身是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，涉及面廣。對(duì)政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)，首先應(yīng)該在設(shè)計(jì)思想中充分凸顯以人為本的科學(xué)發(fā)展觀和中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化社會(huì)理念，其次應(yīng)該充分體現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性，并及時(shí)反映當(dāng)前國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最重要的挑戰(zhàn)和契機(jī)，在目標(biāo)體系框架的構(gòu)建中既要保障對(duì)各個(gè)重大關(guān)系和矛盾的全面覆蓋，又要突出重點(diǎn)，明確核心任務(wù)。在具體目標(biāo)的設(shè)計(jì)方法上，需要參考過(guò)去已有的相關(guān)國(guó)內(nèi)指標(biāo)體系和重要的國(guó)際目標(biāo)，按照系統(tǒng)論的思想加以整合，體現(xiàn)關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性；此外，設(shè)計(jì)出具有可觀測(cè)、可定量、可比較、可評(píng)估以及具有明顯時(shí)限的指標(biāo)，把政治意愿、政策導(dǎo)向和客觀可行性結(jié)合起來(lái)，按照綜合平衡與相互補(bǔ)充的原則構(gòu)建指標(biāo)體系，并在具體量化指標(biāo)的確定中充分考慮現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展趨勢(shì)，注意留有余地。

五年規(guī)劃的目標(biāo)設(shè)計(jì)，需要從系統(tǒng)觀的視角出發(fā)，以“頂層設(shè)計(jì)”的視角，構(gòu)建整體的目標(biāo)框架體系。在這一過(guò)程中，首先需要在整體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，總結(jié)公共政策的核心目標(biāo)，從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，設(shè)計(jì)框架化的目標(biāo)體系，保證政策目標(biāo)能夠覆蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最急需解決的關(guān)鍵矛盾和問(wèn)題。其次，需要明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)幾個(gè)主要方面的分目標(biāo)，并從系統(tǒng)論視角出發(fā)，注重各目標(biāo)之間的相互聯(lián)系、相互影響和相互制約，形成多管齊下、齊頭并進(jìn)的目標(biāo)體系。第三，需要構(gòu)建一套能夠覆蓋各個(gè)目標(biāo)要求的量化指標(biāo)體系，以確保目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)政策中的執(zhí)行。

十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，在全面建成小康社會(huì)目標(biāo)要求的基礎(chǔ)上，圍繞經(jīng)濟(jì)、人民生活、社會(huì)、生態(tài)、制度提出“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo): 經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)，人民生活水平和質(zhì)量普遍提高，國(guó)民素質(zhì)和社會(huì)文明程度顯著提高，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，各方面制度更加成熟更加定型。同時(shí)，要“完善發(fā)展理念”。實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)，必須牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念。

以國(guó)家“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)設(shè)計(jì)為例，這是我國(guó)第一個(gè)“綠色發(fā)展”規(guī)劃，其提出背景是資源和能源已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重約束。放眼全球，世界正處在第四次工業(yè)革命的關(guān)鍵時(shí)期，綠色增長(zhǎng)和綠色經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為世界潮流，把握機(jī)遇、引領(lǐng)第四次工業(yè)革命，推動(dòng)綠色發(fā)展，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)是十分重要的機(jī)遇。因此，在規(guī)劃設(shè)計(jì)中將“綠色發(fā)展”作為關(guān)鍵詞，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)中國(guó)的生態(tài)赤字盡快轉(zhuǎn)向生態(tài)盈余，是基于中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的洞見(jiàn)，并能得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可，指引中國(guó)未來(lái)的發(fā)展方向。從指標(biāo)構(gòu)成來(lái)看，“十二五”規(guī)劃進(jìn)一步增加了氣候變化指標(biāo)，綠色發(fā)展比重達(dá)到43%?！笆濉币?guī)劃專(zhuān)設(shè)“綠色發(fā)展 建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”一篇，將“綠色發(fā)展”作為生態(tài)建設(shè)原則。同時(shí)，“十二五”規(guī)劃在“十一五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，增加了積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化、加強(qiáng)水利和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)兩項(xiàng)重要內(nèi)容，并將應(yīng)對(duì)全球氣候變化放在首要位置。“十二五”規(guī)劃的具體政策目標(biāo)設(shè)計(jì)中，資源環(huán)境指標(biāo)由“十一五”規(guī)劃的7個(gè)提高到8個(gè)，占總數(shù)比重由27.2%提高至33.3%，并特別注意這些指標(biāo)的適用性。

“十二五”規(guī)劃明確了綠色發(fā)展的激勵(lì)約束機(jī)制。首次將深化資源型產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)保收費(fèi)改革作為五年規(guī)劃改革的攻堅(jiān)方向。要求強(qiáng)化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核，合理控制能源消費(fèi)總量，把綠色發(fā)展貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)?！笆濉币?guī)劃首次提出實(shí)行“生態(tài)安全”戰(zhàn)略。對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)，保障生態(tài)安全，明確國(guó)家生態(tài)屏障布局，實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)生態(tài)修復(fù)工程，呵護(hù)生態(tài)環(huán)境，為中華民族子孫后代留下美好的綠色家園[7]。

五、以制度評(píng)估方法選擇政策方案

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，由于“交易費(fèi)用”的存在，在社會(huì)公共事務(wù)中，同時(shí)存在著“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”。其中，“市場(chǎng)失靈”與“外部性”有關(guān)，諸如國(guó)防、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等等具有較強(qiáng)的“正外部性”的“公共品”，投入成本較高，且其受益人具有“非排他性”，依賴私人投入會(huì)面臨“投入激勵(lì)不足”的問(wèn)題，必須由政府來(lái)承擔(dān)。同時(shí)，類(lèi)似環(huán)境污染、資源過(guò)度消耗等具有“負(fù)外部性”的行為，也必須由政府來(lái)加以干預(yù)，通過(guò)征收相應(yīng)的稅收，將外部性成本“內(nèi)在化”或直接加以管制等方式，減少或補(bǔ)償這類(lèi)“負(fù)外部性”行為對(duì)社會(huì)整體福利帶來(lái)的損失。

而“政府失靈”的存在，則是因?yàn)檎块T(mén)及其決策者、執(zhí)行者本身的行為也受到“交易費(fèi)用”的制約。由于政府與市場(chǎng)之間、政府內(nèi)部的不同層級(jí)之間都受到“信息不對(duì)稱”的影響，同時(shí)存在著“委托—代理”問(wèn)題，政府部門(mén)做出的決策和干預(yù)可能并不能如預(yù)想中那樣提高經(jīng)濟(jì)效率或促進(jìn)社會(huì)公平，甚至可能出現(xiàn)“南轅北轍”的困境。充分了解市場(chǎng)和社會(huì)的多方面信息，制定適宜的決策程序和規(guī)則，構(gòu)建能夠充分反映和傳達(dá)社會(huì)需求的“偏好顯示機(jī)制”，能夠在一定程度上克服“政府失靈”，確保政策目標(biāo)的有效實(shí)施。

在公共政策設(shè)計(jì)中注意體現(xiàn)激勵(lì)相容機(jī)制，有利于同時(shí)應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”，保障政策在實(shí)踐中順利運(yùn)行。設(shè)計(jì)激勵(lì)相容機(jī)制，需要考察在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境和條件下，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)公共政策目標(biāo)所面臨的促進(jìn)要素和約束條件，厘清哪些可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決，哪些需要政府的干預(yù)和介入；并進(jìn)一步討論哪些因素阻礙了市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，如何通過(guò)制度構(gòu)建加以完善；同時(shí)考慮政府干預(yù)的適當(dāng)手段，對(duì)常用的政策工具，如稅收、補(bǔ)貼、管制等加以分析，探討相關(guān)重點(diǎn)示范工程建設(shè)的必要性和可行性。

確定政策目標(biāo)之后，需要對(duì)不同的政策方案加以評(píng)估，以選擇在現(xiàn)實(shí)中最可行的政策，這是公共政策設(shè)計(jì)的主體內(nèi)容。設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主要任務(wù)和政策，基本原則是激勵(lì)相容，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)力量的有機(jī)結(jié)合。在具體方法上，通過(guò)建立意見(jiàn)征集、方案討論、修改反饋程序來(lái)整合各方信息并形成共識(shí)；同時(shí)，總結(jié)吸收不同地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展的實(shí)踐創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探討相應(yīng)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制和體制改革方案。在這一過(guò)程中，針對(duì)不同的分目標(biāo)特征，提出不同的主要任務(wù)和政策取向，在此基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和已有的相關(guān)政策，構(gòu)建相應(yīng)的政策支持環(huán)境、保障措施和評(píng)價(jià)體系，并注意各類(lèi)政策間的相互關(guān)聯(lián)性，形成共同促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有機(jī)整體。

以“十二五”規(guī)劃為例，在國(guó)家“十二五”規(guī)劃中，政策框架的構(gòu)建來(lái)源于實(shí)踐中的集成創(chuàng)新。在許多地區(qū)開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)大都源于一些獨(dú)特的政策創(chuàng)新。研究者一方面需要通過(guò)科學(xué)的方法進(jìn)行調(diào)研和總結(jié)，找到地方和企業(yè)創(chuàng)新案例成功的關(guān)鍵原因，同時(shí)探討其具體的作用機(jī)制和可推廣性，最終在總結(jié)大量案例的基礎(chǔ)上，提出有利于國(guó)家轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的綜合政策框架體系。

在政策設(shè)計(jì)過(guò)程中，需運(yùn)用“科學(xué)化、民主化、程序化”原則，構(gòu)建一套制度化的意見(jiàn)采納和反饋體系，通過(guò)多層次的意見(jiàn)征集和對(duì)政策草案的反復(fù)修改，廣泛了解社會(huì)不同領(lǐng)域、不同群體的態(tài)度、意見(jiàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在討論和修改過(guò)程中逐漸形成社會(huì)共識(shí)。這種程序設(shè)計(jì)，既有利于通過(guò)詳實(shí)的信息收集避免政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行中出現(xiàn)偏誤，又能提高市場(chǎng)和社會(huì)各方面對(duì)公共政策的認(rèn)知，提高政策的實(shí)際運(yùn)作績(jī)效。

在政策設(shè)計(jì)之初廣泛征求意見(jiàn)，全面考慮政策涉及的不同群體在利益傾向上的多樣化特征，設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)措施，一方面有利于在反復(fù)的意見(jiàn)征集和討論過(guò)程中達(dá)成社會(huì)共識(shí)，另一方面也有助于政策設(shè)計(jì)者克服信息不對(duì)稱帶來(lái)的疏漏。五年規(guī)劃的制定過(guò)程中，多個(gè)環(huán)節(jié)都有調(diào)研訪談、座談會(huì)、專(zhuān)家意見(jiàn)、公眾建言獻(xiàn)策等形式的征求意見(jiàn)。五年規(guī)劃的制定過(guò)程本身也是一個(gè)不斷征集信息和達(dá)成共識(shí)的過(guò)程。

以“十二五”規(guī)劃的設(shè)計(jì)為例，國(guó)家“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)框架體系，是一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)的綜合系統(tǒng)。這是黨的十七大報(bào)告所提出的全面開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色“五大建設(shè)”的要求，在系統(tǒng)觀的設(shè)計(jì)思路下，“五大建設(shè)”相互影響、相互作用，成為一個(gè)綜合的有機(jī)整體。而“十二五”規(guī)劃的具體政策設(shè)計(jì)，也緊密?chē)@現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從“五大建設(shè)”出發(fā)，注重整體系統(tǒng)觀，并注重實(shí)踐中已有的成功案例和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。此外，在政策設(shè)計(jì)中，還會(huì)在體現(xiàn)出“整體性”的同時(shí)突出重點(diǎn)，解決關(guān)鍵問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)支持政策和支撐機(jī)制的構(gòu)建。

具體來(lái)看，新農(nóng)村建設(shè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展格局優(yōu)化這三方面的政策，雖然主要對(duì)應(yīng)于“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，著重解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，如城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡、區(qū)域發(fā)展不均衡等等；但其中與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，以及主體功能區(qū)相關(guān)的政策，同時(shí)也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)積極影響。同樣，科教興國(guó)和人才強(qiáng)國(guó)等提高創(chuàng)新能力的戰(zhàn)略，對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和社會(huì)、文化建設(shè)都有極為重要的作用。公共服務(wù)體系的完善、社會(huì)管理創(chuàng)新和政治文明建設(shè)的推進(jìn)等，其具體的政策設(shè)計(jì)涵蓋了一系列制度體系的完善，具有同時(shí)促進(jìn)社會(huì)建設(shè)和政治建設(shè)的效果。文化創(chuàng)新相關(guān)政策不僅有利于文化繁榮、創(chuàng)新和全民族文明素質(zhì)的提高，也為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治乃至生態(tài)文明的構(gòu)建提供了良好的人力資本和文化土壤。改革攻堅(jiān)、對(duì)外開(kāi)放水平的提高以及國(guó)防建設(shè)等則著眼于整個(gè)政策實(shí)施內(nèi)外部環(huán)境的改善，為“十二五”規(guī)劃各項(xiàng)政策的實(shí)施和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)打下更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。最后，還有相應(yīng)的責(zé)任制度、考評(píng)制度、監(jiān)測(cè)評(píng)估制度以及協(xié)調(diào)管理體系構(gòu)建，來(lái)保障規(guī)劃政策的實(shí)施。

六、以政策評(píng)估督促政策實(shí)施

在具體政策制定之后，需要在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中開(kāi)展基于過(guò)程的監(jiān)測(cè)考核和基于結(jié)果的政策評(píng)估，對(duì)具體的運(yùn)行效果和存在的不足之處，分析內(nèi)部和外部影響因素，弄清在未來(lái)的政策設(shè)計(jì)過(guò)程中該如何進(jìn)行修正，以及需要進(jìn)行何種程度的修正。

具體內(nèi)容包括：診斷前期政策的核心目標(biāo)及其執(zhí)行成果，運(yùn)用目標(biāo)一致性等評(píng)估方法評(píng)價(jià)各個(gè)分目標(biāo)的完成程度，并賦予相應(yīng)的權(quán)重，做出整體評(píng)分；在前期政策已經(jīng)給出相應(yīng)量化指標(biāo)體系的情況下，這一過(guò)程將進(jìn)行得更為順利。其次，討論影響目標(biāo)完成情況的各個(gè)因素，分析其中存在的經(jīng)驗(yàn)和可改進(jìn)之處。最后，在此評(píng)價(jià)和分析基礎(chǔ)上討論未來(lái)的政策，是需要延續(xù)、深化前期政策的目標(biāo)，還是需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行方向上的修改；同時(shí)，總結(jié)前期政策的運(yùn)行情況對(duì)未來(lái)政策設(shè)計(jì)帶來(lái)的啟示。

五年規(guī)劃的評(píng)估就是通過(guò)評(píng)估來(lái)評(píng)價(jià)五年規(guī)劃的實(shí)施效果，總結(jié)五年規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。規(guī)劃評(píng)估是五年規(guī)劃編制與實(shí)施的一個(gè)重要的中間環(huán)節(jié)。一般來(lái)說(shuō)，五年規(guī)劃實(shí)施過(guò)半時(shí)，就開(kāi)始對(duì)其實(shí)施進(jìn)行評(píng)估，從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)，分析新時(shí)期的階段特征，進(jìn)行新的實(shí)踐，并開(kāi)始準(zhǔn)備新一輪五年規(guī)劃的編制工作。對(duì)五年規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行階段性評(píng)估，對(duì)未達(dá)到預(yù)期效果的方面進(jìn)行分析，從而能夠?qū)σ?guī)劃進(jìn)行及時(shí)的修正；通過(guò)階段性評(píng)估，根據(jù)規(guī)劃實(shí)施環(huán)境的變化，提出下一輪五年規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)該注意及解決的問(wèn)題。

規(guī)劃評(píng)估的主要目的有三個(gè)：一是為規(guī)劃的進(jìn)一步實(shí)施與規(guī)劃調(diào)整提供依據(jù)。二是對(duì)政府的工作進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督與評(píng)價(jià)。三是為新的規(guī)劃編制與實(shí)施提供借鑒。同時(shí)，“五年規(guī)劃”評(píng)估是全局性評(píng)估，對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)也對(duì)戰(zhàn)略形勢(shì)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略步驟、戰(zhàn)略可行性等進(jìn)行分析。

根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制與政府責(zé)任的不同，國(guó)家五年規(guī)劃的指標(biāo)分為約束性指標(biāo)*十屆全國(guó)人大四次會(huì)議2006年3月14日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》第48章規(guī)定：“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門(mén)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核。”和預(yù)期性指標(biāo)兩類(lèi)(前文有述)?！皣?guó)家五年規(guī)劃”評(píng)估主要是基于目標(biāo)一致性的方法，通過(guò)對(duì)五年規(guī)劃目標(biāo)的約束性指標(biāo)和主要預(yù)期性指標(biāo)等量化指標(biāo)進(jìn)行對(duì)照分析，對(duì)五年規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度做出評(píng)估，根據(jù)指標(biāo)的完成率，總結(jié)評(píng)估五年規(guī)劃目標(biāo)的執(zhí)行情況，對(duì)規(guī)劃指標(biāo)完成情況不佳的原因進(jìn)行分析和判斷，衡量我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的局限性與優(yōu)越性。同時(shí)根據(jù)對(duì)未來(lái)規(guī)劃實(shí)施背景的分析，提出新一輪五年規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)該解決的問(wèn)題，可以為新一輪五年規(guī)劃的修正提供重要的研究基礎(chǔ)。

我國(guó)從“十五”計(jì)劃開(kāi)始引入中期評(píng)估，“十一五”規(guī)劃編制時(shí)期正式確立中期評(píng)估制度，并引入了第三方評(píng)估，委托國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)國(guó)情研究院和世界銀行駐華辦事處三家機(jī)構(gòu)分別做獨(dú)立分析，三家機(jī)構(gòu)所提交的評(píng)估報(bào)告作為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)起草中期評(píng)估報(bào)告的重要參考。“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估由發(fā)改委牽頭，組織政府各部門(mén)和各地方開(kāi)展內(nèi)部評(píng)估，邀請(qǐng)清華大學(xué)國(guó)情研究院、中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所開(kāi)展第三方獨(dú)立評(píng)估，通過(guò)調(diào)查研究、發(fā)放問(wèn)卷的方式廣泛征求意見(jiàn)，并會(huì)同國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及有關(guān)部門(mén)對(duì)單項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告及初步評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行審核。國(guó)家發(fā)改委集中各方意見(jiàn)，負(fù)責(zé)起草“十二五”規(guī)劃《綱要》實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告，提請(qǐng)國(guó)家“十二五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)論證后，連同論證意見(jiàn)，上報(bào)國(guó)務(wù)院審核。審核通過(guò)后，再提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委通過(guò)實(shí)地調(diào)研，聽(tīng)取匯報(bào)，初步審查報(bào)告的形式，開(kāi)展“十二五”中期評(píng)估預(yù)審查。

七、五年規(guī)劃戰(zhàn)略設(shè)計(jì)中的不足

隨著實(shí)踐的發(fā)展，五年規(guī)劃的過(guò)程逐漸改進(jìn)，規(guī)劃質(zhì)量不斷提高，規(guī)劃在引領(lǐng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。與此同時(shí)，規(guī)劃體系及規(guī)劃過(guò)程中仍存在一些有待改進(jìn)的方面：

第一，規(guī)劃定位不清晰。從根本上講，我國(guó)五年規(guī)劃在內(nèi)容上還沒(méi)有很好地處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，在應(yīng)由政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域，規(guī)劃的內(nèi)容不夠?qū)崳辉诒緫?yīng)由市場(chǎng)發(fā)揮主要作用的領(lǐng)域，干預(yù)過(guò)多，結(jié)果扭曲了市場(chǎng)信號(hào)；而在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的領(lǐng)域，為社會(huì)力量參與所提供的平臺(tái)和環(huán)境不夠。具體表現(xiàn)為：在公共產(chǎn)品和服務(wù)等由政府配置資源的領(lǐng)域，規(guī)劃內(nèi)容不夠?qū)?，約束性不夠強(qiáng)；在環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)等具有極大外部性的領(lǐng)域，規(guī)劃不夠?qū)崳辉诋a(chǎn)業(yè)發(fā)展等本應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的領(lǐng)域，規(guī)劃內(nèi)容過(guò)多，導(dǎo)致扭曲了市場(chǎng)信號(hào)，帶來(lái)一系列問(wèn)題，如，“十二五”規(guī)劃提出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之后，銀行貸款、基金、政府投資都轉(zhuǎn)到這一領(lǐng)域，帶來(lái)了產(chǎn)能的嚴(yán)重過(guò)剩。

第二，規(guī)劃銜接和決策機(jī)制不健全，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容及規(guī)劃制定的碎片化。目前，在五年規(guī)劃決策中，通常以征求部門(mén)意見(jiàn)的形式進(jìn)行規(guī)劃銜接，很難起到實(shí)際銜接的作用?，F(xiàn)有的五年規(guī)劃制定過(guò)程一方面有利于部門(mén)之間的信息和意見(jiàn)交換，另一方面也造成了嚴(yán)重的規(guī)劃制定的部門(mén)化、碎片化問(wèn)題。

一是規(guī)劃內(nèi)容的碎片化與部門(mén)化。現(xiàn)有的規(guī)劃制定體制下，往往是在表面“統(tǒng)一”的原則和目標(biāo)之下，規(guī)劃內(nèi)容碎片化和部門(mén)化，難以體現(xiàn)規(guī)劃總體戰(zhàn)略目標(biāo)的要求。例如，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理，可持續(xù)發(fā)展，需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、改善宏觀調(diào)控方式；減少過(guò)度投資和產(chǎn)能過(guò)剩，需要進(jìn)行一系列的體制改革，才能實(shí)現(xiàn)。但是在以往的規(guī)劃中，環(huán)境問(wèn)題似乎只是環(huán)保部門(mén)的任務(wù)，其他部門(mén)只是發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，至于產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響、如何在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中體現(xiàn)生態(tài)文明的目標(biāo)，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)涉及。

二是規(guī)劃決策過(guò)程的部門(mén)化、碎片化。隨著決策權(quán)力的分散和利益的多元，發(fā)展規(guī)劃制定變成各部門(mén)爭(zhēng)奪行政資源和擴(kuò)張權(quán)力的過(guò)程。因?yàn)椋彩橇腥雵?guó)家五年規(guī)劃的就使得部門(mén)和地方在資源配置、項(xiàng)目爭(zhēng)取中處于有利地位。除了直接參與制定規(guī)劃等正式渠道之外，部門(mén)地方會(huì)通過(guò)各種途徑和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、編制部門(mén)加強(qiáng)溝通，反映自身的政策訴求。同時(shí)還會(huì)通過(guò)人大、政協(xié)、學(xué)者等間接途徑來(lái)反映政策訴求。

三是政策制定和執(zhí)行的扭曲。規(guī)劃制定的部門(mén)化、碎片化也造成了政策制定和執(zhí)行的扭曲。在執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)于不符合部門(mén)、地方利益的指標(biāo)和任務(wù)，部門(mén)與地方往往選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行。這使得使國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)無(wú)法貫穿政府工作的各個(gè)方面，影響規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

規(guī)劃制定過(guò)程的“部門(mén)化”、“碎片化”傾向，使得規(guī)劃制定無(wú)法反映長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益，削弱了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的整體性和協(xié)調(diào)性。

第三，規(guī)劃編制及實(shí)施缺乏法律依據(jù)。首先，規(guī)劃編制程序缺乏法制安排。由于缺乏規(guī)劃編制的法律程序，規(guī)劃編制程序往往由規(guī)劃牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)擬定，很多部門(mén)缺乏規(guī)劃編制和公共政策制定方面的理論知識(shí)，擬定的規(guī)劃編制程序具有很大的隨意性，缺乏規(guī)劃研究、專(zhuān)家咨詢、跨部門(mén)協(xié)商、公眾參與等環(huán)節(jié)，或者流于形式，導(dǎo)致規(guī)劃無(wú)法真實(shí)地反映社會(huì)需求和民眾訴求，難以真正解決發(fā)展中面臨的問(wèn)題和難題。在規(guī)劃決策過(guò)程中，往往體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)主觀意志比較明顯，缺乏對(duì)領(lǐng)導(dǎo)主觀決策的制約和問(wèn)責(zé)機(jī)制，同時(shí)，采納專(zhuān)家意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)不夠。其次，規(guī)劃實(shí)施缺乏法律依據(jù)。目前，五年規(guī)劃的編制依據(jù)是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2005]33號(hào))，并沒(méi)有明確的法律文件對(duì)五年規(guī)劃的定位、性質(zhì)、作用、與其他規(guī)劃(如專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、年度計(jì)劃)的關(guān)系等進(jìn)行法律意義上的明確規(guī)定，極大地影響了五年規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

八、結(jié) 語(yǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)提出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，五年規(guī)劃作為政府的“有形之手”，成為市場(chǎng)機(jī)制的重要補(bǔ)充，在未來(lái)的實(shí)踐中，五年規(guī)劃應(yīng)給市場(chǎng)和社會(huì)更多的空間去發(fā)揮作用，減少規(guī)劃對(duì)微觀領(lǐng)域的干預(yù)，同時(shí)積極鼓勵(lì)、充分利用市場(chǎng)和社會(huì)力量承擔(dān)一部分公共服務(wù)職能，促進(jìn)“有形之手”與市場(chǎng)“無(wú)形之手”的有效結(jié)合。

黨的十八屆四中全會(huì)首次專(zhuān)題討論依法治國(guó)問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的重要性，在這一背景下，五年規(guī)劃走上法制化軌道是必然趨勢(shì)，也是必然要求。五年規(guī)劃的法制化需要一部專(zhuān)門(mén)的《發(fā)展規(guī)劃法》，首先應(yīng)更加明確五年規(guī)劃的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。五年規(guī)劃是指導(dǎo)國(guó)家發(fā)展的階段性戰(zhàn)略綱領(lǐng)，為其他部門(mén)、地方及專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃提供指導(dǎo)思想，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“頂層設(shè)計(jì)”。其次，將五年規(guī)劃編制程序法制化，減少主觀干預(yù)的影響。五年規(guī)劃應(yīng)建立“總和—分解式”編制體制，構(gòu)建“總體規(guī)劃—實(shí)施計(jì)劃”有機(jī)銜接的體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制和執(zhí)行的相對(duì)分離，避免規(guī)劃成為承載部門(mén)權(quán)利和利益的載體。再次，以法律保障五年規(guī)劃的有效實(shí)施。應(yīng)以專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃法對(duì)五年規(guī)劃的制定、修改進(jìn)行硬性規(guī)定和約束，使五年規(guī)劃不受政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)變更等因素的影響，確保五年規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)。

[1] 王紹光，鄢一龍.獨(dú)家揭秘“十三五”規(guī)劃如何出爐？[EB/OL].海外網(wǎng)，2015-10-28，http://opinion.haiwainet.cn/n/2015/1028/c456317-29299766.html.

[2] [美]托馬斯·戴伊.理解公共政策[M].彭勃等譯.北京：華夏出版社，2004：15.

[3] CHARLES E. LINDBLOM. The Science of "Muddling Through"[J]. Public Administration Review,1959,19(2):79-88.

[4] AMITAIETZIONI.Mixed Scanning:A 'Third' Approach to Decision Making[J].Public Administration Review,1967,27(5):385-392.

[5] [美]克朗(Krone，R.M).系統(tǒng)分析和政策科學(xué)[M].陳東威譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1985：47.

[6] 林德金.政策研究方法論[M].延邊大學(xué)出版社，1989：31-35.

[7] 胡鞍鋼.“十二五”規(guī)劃如何體現(xiàn)綠色發(fā)展[EB/OL]，2011-03-08，《中外對(duì)話》，https://www.chinadialogue.org.cn/article/show/single/ch/4149-China-s-green-era-begins-.

HU An-gang1, JIANG Jia-ying1, LANG Xiao-juan2

(1.Institute of Contemporary China Studies, Tsinghua University, Beijing 100084, China;2.School of Business Administration, Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan Hubei 430073,China)

(責(zé)任編輯：劉 越)

A Public Policy Analysis on the Strategic Designing of National Five-Year Plans

Different methods of public policy analysis should be used at different stages of the strategic designing of the Five-Year Plans. First, in the process of analyzing the background of the Five-year Plans designing, a large sum of information and data should be collected,and situation diagnosis method should be adopted to describe the efficiency and performance of the past policies and to explore the solutions for current key issues or problems that will emerge in the future.Second, the mixed-scanning model should be applied to identify a clear policy direction and the major missions and strategies for the next five years.Third, the target designing should be approached from the perspectives of "system outlook" and "top designing", to construct a general target frame with the systematic planning method. Fourth, after the policy objective is chosen, the system evaluation method should be utilized to evaluate and determine the best policies. Finally, policy assessment is also essential for pushing forward the implementation process. Presently, some improvements are demanded in the design of the Five-Year Plans, such as the unclear positioning, imperfect cohesive devices and decision-making mechanism, and lack of legal basis in the making and implementation of the plans. Legalization of the Five-Year Plans should be strengthened in the future.

Five-Year Plan, strategic design, public policy

2016-06-29

胡鞍鋼，男，清華大學(xué)國(guó)情研究院院長(zhǎng)，公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。研究方向：中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與發(fā)展政策。

姜佳瑩，女，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，清華大學(xué)國(guó)情研究院助理研究員。研究方向：發(fā)展規(guī)劃，智庫(kù)建設(shè)與發(fā)展等。

郎曉娟，女，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院講師。研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)。

F124

A

1672-8106(2016)04-0001-09