鄂立志

摘要：中俄兩國(guó)在邊境管理方面已經(jīng)建立了三級(jí)代表聯(lián)系制度，但還存在著合作范圍狹窄、法律法規(guī)不健全、邊境管理部門職責(zé)不明確等問(wèn)題。因此，須完善兩國(guó)邊境管理方面的法律法規(guī)，建立兩國(guó)間專門的邊境管理合作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)邊境地區(qū)居民的法律法規(guī)宣傳教育，開展中俄邊境聯(lián)合執(zhí)法。

關(guān)鍵詞：中國(guó)：俄羅斯：邊境管理

中國(guó)和俄羅斯是歐亞大陸上最大相毗鄰國(guó)家，兩國(guó)間的邊界線達(dá)4300多公里。從1689年《尼布楚條約》的簽訂到今天“一路一帶”戰(zhàn)略的提出，兩國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都進(jìn)行了深入交流，中俄兩國(guó)間的國(guó)家關(guān)系也在不斷深化。作為邊境地區(qū)的管理部門，要想有效維護(hù)邊境地區(qū)正常生活、生產(chǎn)秩序，打擊各種違法犯罪活動(dòng)就必須進(jìn)行有效的境外合作，“邊境管理工作的境外合作，是指我國(guó)邊境管理部門為了更有效的管理邊境地區(qū)，而與鄰國(guó)或者境外相關(guān)部門進(jìn)行的活動(dòng)?！彼谛再|(zhì)上屬于涉外合作，合作的主體包括解放軍邊防部隊(duì)、外交部門、公安邊防部門等。作為邊境管理的一部分，境外合作在打擊跨國(guó)犯罪、維護(hù)邊境安全方面發(fā)揮著重大作用。中俄雙方于1996年就建立了三級(jí)代表聯(lián)系制度，隨后兩國(guó)邊境部門多次簽訂《合作協(xié)議》與《會(huì)晤紀(jì)要》，為兩國(guó)邊境地區(qū)警務(wù)合作打下了法律基礎(chǔ)。但兩國(guó)邊境域外合作在合作的機(jī)構(gòu)、渠道、方式等方面還存在許多不足。這些問(wèn)題的解決不僅能夠維護(hù)兩國(guó)公民的利益、維護(hù)中俄邊境地區(qū)的安全，還有利于兩國(guó)關(guān)系朝更好方向發(fā)展。

一、中俄邊境管理的法律依據(jù)

“邊境管理是公安邊防部門依據(jù)國(guó)家邊境的法律、法規(guī)、以及與鄰國(guó)簽訂的有關(guān)條約、協(xié)議、規(guī)范，約束在邊境地區(qū)的單位和個(gè)人的行為，處理邊境上發(fā)生的一切邊境管理有關(guān)的問(wèn)題的一系列工作”。邊境管理的法律依據(jù)包括國(guó)際法、兩國(guó)國(guó)內(nèi)法律、地方邊境法律以及兩國(guó)政府間簽署的條約、協(xié)議。

（一）國(guó)際法律

中俄兩國(guó)間簽署過(guò)許多協(xié)議、條約，但對(duì)于沒(méi)有規(guī)定的某些情況須依據(jù)國(guó)際法的普遍原則及慣例來(lái)處理。如中俄共同締結(jié)或加入許多與國(guó)際警務(wù)合作有關(guān)的國(guó)際公約：中國(guó)于1992年通過(guò)了《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、1988簽署了《聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》、1996年加入《聯(lián)合國(guó)海洋公約》等。

（二）國(guó)內(nèi)法律

雖然我國(guó)沒(méi)有專門的邊境管理法律，但是在許多相關(guān)的法律中，都制定了多項(xiàng)涉及邊境管理的法律規(guī)定，如我國(guó)的《刑法》、《國(guó)防法》、《出入境管理?xiàng)l例》、《出境入境管理法》、《邊境管理區(qū)通行證管理辦法》等。而俄羅斯的《國(guó)界法》對(duì)國(guó)界的劃定、保衛(wèi)、邊境地區(qū)居民的通行等方面也做了規(guī)定。

（三）中俄雙邊條約、協(xié)議

中俄邊境管理部門自開展合作以來(lái)經(jīng)常舉行會(huì)晤會(huì)談，簽署了多份協(xié)議，如1996年簽署的《中俄引渡條約》、1996年簽署的《中國(guó)公安部和俄羅斯濱海邊疆區(qū)全面合作協(xié)議》、1997年簽署的《中國(guó)內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳和俄羅斯赤塔州內(nèi)務(wù)局會(huì)談紀(jì)要》、2006年簽署的《中國(guó)公安部和俄羅斯內(nèi)務(wù)部關(guān)于建立打擊跨國(guó)犯罪聯(lián)合工作組的議定書》等。

二、中俄邊境管理合作現(xiàn)狀

中俄邊境管理的主體部門包括公安部門、解放軍邊防部門、外交部門等。由于外交部門負(fù)責(zé)邊境談判，簽訂條約、協(xié)議，因此其特殊性會(huì)在其他兩部門中體現(xiàn)。

（一）中俄邊境警務(wù)合作現(xiàn)狀

中俄邊境警務(wù)合作包括黑龍江省與遠(yuǎn)東地區(qū)的合作、內(nèi)蒙古與外貝加爾邊疆區(qū)的合作、吉林省與濱海邊疆區(qū)的合作。俄遠(yuǎn)東地區(qū)的猶太自治州、阿穆爾州、哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)、濱海邊疆區(qū)與我國(guó)黑龍江省毗鄰，兩地邊境線達(dá)3000多公里。因此，中俄邊境警務(wù)合作是以俄遠(yuǎn)東內(nèi)務(wù)局與黑龍江省公安廳合作為主。雙方警務(wù)合作開始于1993年，之后雙方定期舉行會(huì)談會(huì)晤，曾簽署多份《合作協(xié)議》與《會(huì)晤紀(jì)要》，為中俄邊境警務(wù)合作提供了法律依據(jù)。2004年6月，黑龍江省公安廳與俄遠(yuǎn)東安全機(jī)關(guān)簽署了《會(huì)談紀(jì)要》，目的是共同打擊兩國(guó)邊境的跨國(guó)犯罪和外國(guó)人犯罪。2004年8月，俄遠(yuǎn)東內(nèi)務(wù)機(jī)關(guān)與黑龍江省公安廳簽訂《會(huì)晤紀(jì)要》，制定了司法和警務(wù)合作四項(xiàng)機(jī)制，分別為定期會(huì)晤機(jī)制、辦案協(xié)作機(jī)制、情報(bào)交流機(jī)制與聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和聯(lián)絡(luò)官制度。2011年7月，黑龍江公安邊防總隊(duì)佳木斯軍分區(qū)與俄邊防軍代表聯(lián)合組成的中俄邊境聯(lián)合檢查組，對(duì)同江市八岔鄉(xiāng)等地段的漁民管理工作進(jìn)行了實(shí)地考察。2013年8月，為保持中俄邊境安全穩(wěn)定，中俄警方開展代號(hào)為“東方2013”邊防聯(lián)合行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊跨境犯罪、非法越境、越界活動(dòng)。2015年3月，俄濱海邊疆區(qū)內(nèi)務(wù)局工作組與黑龍江省公安廳反恐總隊(duì)舉行反恐專題會(huì)晤。雙方強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)中俄邊境地區(qū)的反恐情報(bào)信息交流，密切警務(wù)協(xié)作，有效打擊偷越邊境的犯罪活動(dòng)。

俄外貝加爾邊疆區(qū)與我國(guó)內(nèi)蒙古自治區(qū)接壤，邊境線長(zhǎng)達(dá)1000多公里。自1995年兩地開展警務(wù)合作以來(lái)，雙方在打擊邊境犯罪情報(bào)交流、聯(lián)合執(zhí)法合作等方面取得顯著成果。兩地建立了高層互訪、定期會(huì)晤、互通情報(bào)等合作機(jī)制，在打擊邊境跨國(guó)犯罪、維護(hù)邊境地區(qū)安全方面發(fā)揮著重要作用。而吉林省琿春市與俄濱海邊疆區(qū)合作更多是在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等方面，雖然有相應(yīng)的警務(wù)合作，但是在范圍、效果等方面并不明顯。

（二）中俄邊防部隊(duì)交流現(xiàn)狀

解放軍邊防部隊(duì)主要負(fù)責(zé)邊界軍事防衛(wèi)及與軍事防衛(wèi)有關(guān)的工作，如擔(dān)負(fù)著保衛(wèi)邊疆、抵抗侵略、打擊非法出入境、維護(hù)邊疆地區(qū)穩(wěn)定等神圣使命。1995年12月，中國(guó)國(guó)防部與俄羅斯國(guó)防部邊防總局共同簽署《中俄邊防合作協(xié)議》，揭開了兩國(guó)邊防合作的序幕。2004年10月，兩國(guó)共同簽署《中俄國(guó)界東段補(bǔ)充協(xié)定》，確定兩國(guó)全部邊界線的走向，為兩國(guó)邊防合作和管理創(chuàng)造了更為有利的條件。2008年10月，中俄兩國(guó)政府在黑瞎子島上舉行了界碑揭幕儀式，黑瞎子島西側(cè)近171平方公里的陸地及其所屬水域正式劃歸中國(guó)。2012年9月在黑龍江省綏芬河地區(qū)的邊防部隊(duì)與俄羅斯格羅捷科沃地區(qū)的邊防部隊(duì)開展了針對(duì)中俄邊境秩序的共同檢查行動(dòng)。類似于這樣的聯(lián)合檢查行動(dòng)在中俄邊境是十分普遍的。2014年10月在中國(guó)琿春地段與俄羅斯哈桑舉行了中俄“邊防合作-2014”實(shí)兵聯(lián)合演練，此次演練的目的是打擊兩國(guó)邊境地區(qū)嚴(yán)峻的非法越境、走私、恐怖主義、販毒等類型的犯罪活動(dòng)，提高兩國(guó)邊境地區(qū)的應(yīng)對(duì)跨國(guó)犯罪的能力。

多年來(lái)，中俄邊境通過(guò)舉行會(huì)談會(huì)晤、聯(lián)合執(zhí)法巡邏、舉辦文體聯(lián)誼活動(dòng)等方式增進(jìn)了雙方友誼。雖然兩國(guó)邊境建立了三級(jí)代表聯(lián)系制度，但兩國(guó)邊境在合作上還存在諸多障礙因素，兩地至今都沒(méi)有超越地區(qū)的邊境合作機(jī)構(gòu)，沒(méi)有將邊境合作上升到一定高度。所以中俄邊境管理中的域外合作效果并沒(méi)有達(dá)到最佳，還有很大提升空間。

三、存在的問(wèn)題

（一）法律法規(guī)方面的問(wèn)題

1.邊境法律不健全

目前我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)專門的《邊境管理法》，這就使得邊境管理部門在邊境的多項(xiàng)工作上缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，給邊境管理工作帶來(lái)許多困難。中俄邊境管理中，除打擊走私、販毒、恐怖主義等嚴(yán)重刑事犯罪有法可依外，其他邊境涉外事件的處理則缺少明確的法律規(guī)定，這造成部分涉外事件處理滯后、拖延，少數(shù)涉及邊境管理的違法分子沒(méi)有受到相應(yīng)的處罰，違法活動(dòng)也沒(méi)能得到有效控制“2008年6月，中俄邊境居民非法換物，依據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，邊境出現(xiàn)非法換物應(yīng)交由海關(guān)緝私隊(duì)處理，而緝私隊(duì)因非法換物問(wèn)題發(fā)生在境外，拒絕接收處理違法人員，這也暴露出我國(guó)法律仍存在盲區(qū)，尤其是涉及兩國(guó)邊境的法律法規(guī)并不完善?！?/p>

2.懲罰力度不統(tǒng)一

邊境管理部門在具體事件懲處上標(biāo)準(zhǔn)不一。一種情況是處罰過(guò)輕或不予處罰，導(dǎo)致打擊力度不夠，這樣就會(huì)放縱違法犯罪分子。如中方邊境人員受利益驅(qū)使，到境外非法作業(yè)（如采集、捕撈等），“按照我國(guó)相關(guān)法律，只給予拘留5天或者罰款500元的處理，有時(shí)甚至出現(xiàn)不按規(guī)定處理、私自釋放破壞邊境秩序人員的問(wèn)題”。而俄方出臺(tái)的《邊境法》，對(duì)違反邊境管理法規(guī)事件處理較重，對(duì)越境非法作業(yè)人員進(jìn)行判刑處理。另一種情況是處罰過(guò)重或個(gè)別邊境人員濫用職權(quán)，損害當(dāng)事人利益，引起不必要的行政訴訟。

3.法律意識(shí)淡薄

首先，邊境居民方面。邊境地區(qū)一般經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且地理位置較偏遠(yuǎn)，邊境居民對(duì)邊境管理法律法規(guī)缺乏最基本的了解，加之政府宣傳力度不夠，使得邊境居民法律意識(shí)淡薄。在中俄兩國(guó)邊境時(shí)常出現(xiàn)越境采集、捕撈、狩獵等違法行為。其次，邊境管理人員方面。在2015年3月發(fā)生了俄方將鹵水片當(dāng)成冰毒事件。這次事件暴露出邊境管理部門的疏漏，沒(méi)能及時(shí)了解俄法律相關(guān)規(guī)定。以前對(duì)鹵水片俄方是不檢查的，但俄對(duì)相關(guān)法律條款做了修改，中方出入境管理人員對(duì)修改后的法律規(guī)定并未及時(shí)掌握，才導(dǎo)致此次事件發(fā)生。作為出入境管理人員，及時(shí)、全面了解兩國(guó)邊境管理的法律規(guī)定，才會(huì)避免類似事件發(fā)生。

（二）邊境合作范圍狹窄

中俄邊境交流的不斷發(fā)展，要求邊境管理部門擴(kuò)大域外合作范圍。當(dāng)前，中俄邊境合作主要集中于打擊兩國(guó)邊境嚴(yán)重的刑事犯罪，如販毒、走私、恐怖主義等類型的犯罪，而在其他領(lǐng)域合作較少。面對(duì)中俄邊境嚴(yán)峻的跨境犯罪活動(dòng)，邊境管理部門必須擴(kuò)大合作范圍，這樣才能適應(yīng)邊境管理的新形勢(shì)、維護(hù)兩國(guó)邊境地區(qū)安全。

（三）邊境管理部門職責(zé)不明確，存在交叉

在中俄邊境地區(qū)解放軍邊防部隊(duì)、邊防派出所以及地方派出所分工不明確表現(xiàn)在：首先，解放軍邊防部隊(duì)擔(dān)負(fù)著邊界防衛(wèi)、管理任務(wù)，行使國(guó)家賦予的對(duì)國(guó)家邊界的管轄權(quán)。但其余職能部門因此認(rèn)為，邊境管理是邊防部隊(duì)一家的事，形成了多家管卻多家不管，只有邊防部隊(duì)管理的局面，無(wú)法充分發(fā)揮多家管邊的合力作用。其次，武警邊防部隊(duì)主要負(fù)責(zé)打擊非法出入境，維護(hù)邊防地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，維持邊防地區(qū)社會(huì)治安，進(jìn)行邊防出入境檢查、巡邏等。具體來(lái)說(shuō)，兩只邊防部隊(duì)都參加巡邏，除了解放軍邊防部隊(duì)沒(méi)有邊防檢查任務(wù)之外，二者具體任務(wù)分工不是很明確。最后，在我國(guó)邊境地區(qū)地方派出所與邊防派出所同時(shí)存在，必然會(huì)導(dǎo)致職責(zé)不明確和搶辦案、推諉扯皮等后果。

（四）在合作機(jī)構(gòu)及合作方式方面的問(wèn)題

首先，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，中俄兩國(guó)邊境目前沒(méi)有統(tǒng)一的對(duì)外合作機(jī)構(gòu)且兩國(guó)邊境管理機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系不一、處理業(yè)務(wù)問(wèn)題的運(yùn)行機(jī)制也不同。因此，在境外犯罪證據(jù)調(diào)查、跨界情報(bào)交流上合作較難。雖然中俄邊境建立了三級(jí)代表聯(lián)系制度，但黑龍江省與遠(yuǎn)東、內(nèi)蒙古與赤塔州、吉林省與濱海邊疆區(qū)都是各自進(jìn)行合作，至今沒(méi)有跨地區(qū)合作機(jī)構(gòu)。其次，從合作方式上看，中俄邊境合作存在著邊境合作多、內(nèi)地交往少的現(xiàn)狀。大多數(shù)合作都在邊境地區(qū)開展，而邊境公安機(jī)關(guān)的權(quán)限有限，一些犯罪分子逃往內(nèi)地后再被抓獲的概率就會(huì)很小。因此，在中俄邊境合作的重點(diǎn)地區(qū)，有必要給予邊境地區(qū)警務(wù)機(jī)構(gòu)更高級(jí)別的權(quán)限。

四、解決問(wèn)題的對(duì)策

（一）法律規(guī)范方面

第一，雖然與俄毗鄰的黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)制定了地方性邊境管理?xiàng)l例，但其內(nèi)容不全面、效率較低，無(wú)法滿足當(dāng)前中俄邊境管理的需要。因此，應(yīng)盡快將《邊境管理法》等有關(guān)邊境管理的法律納入人大立法計(jì)劃。盡快制定和出臺(tái)《邊境管理法》，為中俄邊境管理提供法律依據(jù)。第二，要增強(qiáng)法規(guī)可操作性。對(duì)中俄邊境管理的相關(guān)法律文件，如合作協(xié)議、會(huì)晤紀(jì)要，要不斷完善和細(xì)化，明確邊境管理各部門職責(zé)，以協(xié)議、紀(jì)要形式規(guī)定雙方執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)限，增強(qiáng)相關(guān)法律規(guī)范的可操作性。邊境管理部門在執(zhí)法時(shí)要明確各部門的職責(zé)權(quán)限，避免互相推諉或多部門監(jiān)管。解放軍部隊(duì)負(fù)責(zé)一線巡邏和警戒，邊防檢查站負(fù)責(zé)口岸查驗(yàn)。而邊防派出所、公安檢查站負(fù)責(zé)打擊犯罪、維持邊境地區(qū)治安，各個(gè)部門要明確職責(zé)。第三，要加大查辦力度，秉公執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，依法加大對(duì)邊境地區(qū)違法犯罪分子打擊力度，特別是對(duì)影響較大的案件要嚴(yán)厲打擊，消除影響。

（二）合作機(jī)制方面

首先，由于中俄兩國(guó)邊境機(jī)構(gòu)職能和權(quán)限不同，兩國(guó)不僅要開展對(duì)口合作，還要開展交叉合作。如我國(guó)邊境警務(wù)機(jī)構(gòu)不僅要和俄羅斯邊境內(nèi)務(wù)部門展開合作，還要與俄羅斯邊防局、邊境檢察機(jī)關(guān)、邊境安全機(jī)關(guān)等部門合作。其次，中俄邊境管理部門處理涉外事務(wù)時(shí)，必須要根據(jù)具體事件采取靈活的合作方式，除現(xiàn)有的中俄三級(jí)代表聯(lián)系制度外，還須進(jìn)行情報(bào)交流、人員培訓(xùn)、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合演習(xí)等方面合作。第三，要設(shè)立專門的對(duì)俄交流合作機(jī)構(gòu)，各個(gè)部門可以通過(guò)這個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)溝通、交流、互通情報(bào)。該機(jī)構(gòu)以打擊各類中俄跨國(guó)犯罪為宗旨，收集、分析兩國(guó)間的犯罪信息，確保雙方在情報(bào)交流上能及時(shí)傳遞、快速反應(yīng)。

（三）要做好邊境管理法律法規(guī)的宣傳教育，增強(qiáng)當(dāng)?shù)鼐用竦倪吔缫庾R(shí)

邊境管理部門可以通過(guò)廣播、電視等渠道，結(jié)合邊境地區(qū)的相關(guān)案例，對(duì)邊境地區(qū)居民廣泛地進(jìn)行有關(guān)邊境法律法規(guī)的宣傳教育。發(fā)放中俄邊境管理法律法規(guī)的宣傳單，就當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、容易混淆的法律問(wèn)題，特別對(duì)邊境地區(qū)經(jīng)商和出入境等方面的問(wèn)題進(jìn)行解答。使邊境地區(qū)群眾深切認(rèn)識(shí)到邊境犯罪對(duì)社會(huì)對(duì)國(guó)家的巨大危害，自覺(jué)維護(hù)和遵守邊境管理的法律法規(guī)。

（四）開展中俄邊境聯(lián)合執(zhí)法

中俄邊境管理部門在現(xiàn)有合作框架下，應(yīng)針對(duì)某些重點(diǎn)類型犯罪進(jìn)行信息交流，如對(duì)販毒、走私、恐怖主義等案件線索、情報(bào)等進(jìn)行快速通報(bào)。雙方溝通后可開展聯(lián)合行動(dòng)。如2014年8月，為有效預(yù)防和打擊中俄跨境犯罪活動(dòng)，猶太自治州邊防管理局與佳木斯邊防支隊(duì)聯(lián)合開展界江清查專項(xiàng)行動(dòng)。此次聯(lián)合行動(dòng)，有效促進(jìn)了中俄界江管理工作交流，有效震懾和打擊了越界捕撈、走私、偷渡等跨境違法犯罪活動(dòng)。

（五）建立雙邊執(zhí)法交流協(xié)作機(jī)制

2015年發(fā)生的俄警方將我國(guó)居民攜帶的鹵水片當(dāng)成毒品事件，主要是因?yàn)槎矸綀?zhí)法人員對(duì)中方國(guó)情和法律規(guī)定不夠了解、中方執(zhí)法人員對(duì)俄方法律修改也未能及時(shí)掌握。因此，要建立兩國(guó)執(zhí)法人員的交流機(jī)制，除現(xiàn)有的聯(lián)絡(luò)官制度外，還應(yīng)互派執(zhí)法人員到對(duì)方學(xué)習(xí)與交流，了解對(duì)方的執(zhí)法環(huán)境、法律和政策，交流和分享兩國(guó)的辦案經(jīng)驗(yàn)（如犯罪類型、特點(diǎn)、作案手段等）。

在新的國(guó)際反恐形勢(shì)下，中俄兩國(guó)間的邊境管理合作就顯得尤為重要，邊境地區(qū)的和諧與穩(wěn)定，關(guān)系著當(dāng)?shù)鼐用竦纳?、關(guān)系著鄰國(guó)間的友好和睦，更關(guān)系著兩國(guó)國(guó)家的安全。我們相信，經(jīng)過(guò)不斷地探索與努力，中俄邊境管理的域外合作將向更深層次發(fā)展。