●王慧英 郎 佳

論推進我國省域高等教育治理方式改革的基礎與關鍵——基于國內三省高等教育省市共建的實踐分析

●王慧英 郎 佳

省市共管、共建普通高校是使省域高等教育和經(jīng)濟社會發(fā)展全方位受益的政策選擇，是改革區(qū)域高等教育治理方式的途徑，也是化解省級公共財政壓力的現(xiàn)實選擇。省市共管不是簡單的省市分權，要慎重選擇具備條件的城市和省市共管、共建的公辦高校，在發(fā)揮市政府作用的同時，省級政府也要履行財政投入主體責任，做好統(tǒng)籌工作，加強宏觀管理和政治領導，防范學?？赡艿呢攧?、管理乃至政治風險，進而實現(xiàn)高校與城市、教育與經(jīng)濟社會的共同發(fā)展。

省域；高等教育；省市共管；治理

我國普通高校分屬中央和地方管理。其中，中央屬和地方屬普通高校占全國普通高校數(shù)分別為6%和94%，而投入的教育經(jīng)費在高校教育經(jīng)費收入總額中占比卻分別為31%和69%。地方屬普通高校以省級政府為主管理，經(jīng)費以省級政府為主投入，因此，很多省份都面臨著嚴重的高等教育財政和管理壓力。如何發(fā)揮市一級的積極性，通過省市共管、共建，支持高等教育發(fā)展，已成為高等教育治理領域一個重要的現(xiàn)實問題。浙江寧波、福建廈門以及山東省在省市共管、共建普通高校方面進行了探索，期間有成有敗，均為改革區(qū)域高等教育治理結構，促進區(qū)域高等教育發(fā)展提供了可資借鑒的經(jīng)驗和啟示。

一、國內三省推進高等教育省市共管共建的實踐探索

（一）推進省市共管共建普通高校的城市選擇與權力劃分

1.城市的選擇

浙江和福建不約而同地選擇了副省級的計劃單列市進行省市共管、共建普通高校。作為浙江的計劃單列市，2015年寧波全市財政總收入完成2072.6億元，全市一般公共預算支出完成1256.3億元。寧波市域內有6所本科高校（3所公辦高校，2所國有企業(yè)轉制辦學，1所中外合作辦學）。浙江省政府對寧波下放高等教育管理權力，積極創(chuàng)造條件鼓勵寧波成為浙江省高等教育副中心。［1］2005年，寧波市委市政府正式提出服務型教育體系構建的重大戰(zhàn)略，強化對域內高校的管理，推動地方高等教育發(fā)展。同寧波一樣，廈門也是一座副省級的計劃單列市，在地區(qū)生產總值、公共財政收入、地方公共財政收入方面，處于福建省第一位。2014年，廈門市公共財政總收入達921.35億元，占福建省公共財政總收入的24%。福建省與廈門市政府對域內省屬高校集美大學進行省市共建共管，加強市校合作，也取得了良好的成效。

而山東省試點省市共管、共建普通高校則選擇了與浙江、福建相反的路徑。山東沒有選擇濟南、青島這兩座高校資源豐富、教育治理能力強的超大型副省級城市進行共管共建，而是大面積鋪開，一下子選擇了地處8個地級市的8所省屬本科高?！獮H坊學院、濱州學院、泰山學院、臨沂大學、濟寧學院、德州學院、菏澤學院、棗莊學院實行省市共建、以市為主的管理體制，省市共同承擔生均教育經(jīng)費，把共管、共建高校的財政投入的重要責任轉移到了市一級。由于市本級財政的緊張，經(jīng)過一段時間的運行，這8所院校與省屬高校生均經(jīng)費差距較大，嚴重影響了學校的發(fā)展。山東省不得不逐步將8所省市共建以市為主管理的公辦本科高校納入省直接管理，納入省級財政預算。

2.省級政府明確統(tǒng)籌和宏觀管理的責任

實施高等教育的省市共管不是省級不管，而是要在權力下放過程中改革高等教育的治理方式，而明確省級政府的權利責任邊界尤為重要。不同于山東的以市為主，浙江和福建兩省政府在使高等學校擁有更多的辦學自主權，在微觀方面給市級政府和高校留下靈活空間的同時，明確統(tǒng)籌和宏觀管理高等教育發(fā)展的責任。對省市共管、共建的公辦高校，不改變歸屬關系，不改變省本級財政的投入主體地位。

（二）市政府在財政、政策和體制等方面大力支持高等教育發(fā)展

1.劃撥生均教育經(jīng)費、提供專項經(jīng)費

寧波市高教財政根據(jù)公辦學校隸屬性質撥付生均經(jīng)費。同時，寧波市財政也設立專項經(jīng)費，不分學校隸屬性質，鼓勵平等競爭、積極貢獻。

2.幫助共建高校化解債務

福建的集美大學是省重點建設的高校，1994年在五所高校的基礎上合并組建。在實質性合并后，學校發(fā)展面臨巨大的債務壓力。2012年8月22日，福建省政府、廈門市政府簽訂了共建集美大學協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，省市共同幫助集美大學化解銀行貸款債務。廈門市與集美大學用5年時間積極化解銀行貸款債務。截止到2012年12月底，集美大學化債資金到位4.4265億元，其中廈門市按協(xié)議全額支持化債資金3.21億元，占全部償債資金的72.52%。

3.在規(guī)劃、土地和財政方面支持高?；A建設

寧波市政府先后出臺了《關于加快構建服務型教育體系增強服務地方經(jīng)濟社會能力的若干意見》、《關于“十一五”時期完善高等教育發(fā)展體制推進服務型教育體系建設的若干意見》、《關于深化服務型教育體系建設加快培養(yǎng)高素質應用型人才的若干意見》等指導性文件，推動地方高等教育發(fā)展。市財政經(jīng)費投入不斷加大，1999年啟動了高教園區(qū)（南區(qū)）建設工程，總投入達到52.2億元，其中1/4為政府投資，其余為社會投資，6所高校入駐園區(qū)。2005年服務型教育體系構建以來，寧波高等教育投入每年增加不低于5000萬元的專項建設經(jīng)費。園區(qū)規(guī)劃建設占地4.33平方公里，高校占地面積從2000年的 377萬平方米增加到 727萬平方米，固定資產總值從 8億元增加到51億元，教學儀器設備總值從1.5億元增加到9.9億元。［2］

4.在人才引進等各方面給予優(yōu)惠政策

在人事管理方面，集美大學在引進人才方面既具有自主權，也享受廈門市在引進人才方面的優(yōu)惠政策，吸引更多的優(yōu)秀人才加入到師資隊伍中來。

5.從體制上打通行業(yè)參與辦學通道，搭建產學研政合作平臺

寧波市政府出臺《行業(yè)參與教育管理體制改革意見》，給行業(yè)參與辦學以制度認可，成立行業(yè)產業(yè)辦學領導小組，行業(yè)部門和高校領導分任正副主任，從體制上打通行業(yè)參與辦學通道。積極支持構建以企業(yè)為主體的區(qū)域創(chuàng)新體系，引導符合本地社會經(jīng)濟發(fā)展的高校學科專業(yè)與產業(yè)鏈對接，從建設投資環(huán)境和推進產業(yè)政策的角度提供財政專項，鼓勵并促進高校深度開展產學研協(xié)同創(chuàng)新。同時，鼓勵市域內高校和縣級政府在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等方面進行合作共建，在大型公共設施和服務平臺上進行共建共管，并合資共建二級學院或產學研基地。市、縣兩級政府部門對校地共建的項目立項、財政投入、合作辦學等方面予以重點支持等等。［3］

（三）城校結合，自主探索產學研的深度融合，服務城市經(jīng)濟社會發(fā)展

根據(jù)城市經(jīng)濟社會發(fā)展需要，共建高校自主調整學科專業(yè)建設，探索產學研相結合的人才培養(yǎng)模式，為共建市培養(yǎng)適應當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展需要的人才，提供研發(fā)服務。

在寧波市政府的統(tǒng)籌調動下，寧波大學大力加強校企合作，與企業(yè)深入合作，實行基于“平臺+模塊”課程結構體系的人才培養(yǎng)模式；啟動建設了石油化工、機電模具、旅游會展等 10個應用型專業(yè)人才培養(yǎng)基地和 20個職業(yè)教育實習實訓基地。近年來，寧波高校根據(jù)寧波經(jīng)濟社會發(fā)展需要，調整人才培養(yǎng)規(guī)格、目標，積極探索產學研相結合的人才培養(yǎng)模式，積極承擔寧波人才培養(yǎng)和培訓工作。2000年至今在寧波市各高校參與社會培訓的人數(shù)累計達到 30萬人次。

集美大學圍繞廈門市經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和產業(yè)結構調整，整合優(yōu)勢專業(yè)學科資源，組建新專業(yè)和新的研發(fā)平臺，培養(yǎng)緊缺急需人才，開展科技創(chuàng)新，轉化科研成果。學校建立了福建省游艇產業(yè)協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟，服務廈門游艇業(yè)發(fā)展。發(fā)揮航海學科優(yōu)勢，主動與港務局、港務集團等航運企業(yè)對接，研究組建東南國際航運研究中心，為廈門建設東南國際航運中心提供智力和人才支撐。發(fā)揮學科優(yōu)勢，在福建省水產品深加工、廈門市食品安全檢測等方面開展服務；在機械、電子、食品等領域與廈門市開展全方位的交流與合作?！凹来髮W船舶助航技術研究所”與廈門港口管理局合作研發(fā)的“廈門港海上交通信息公共服務平臺”是實現(xiàn)“數(shù)字廈門港”戰(zhàn)略的骨干系統(tǒng)之一。在保障廈門港船舶安全航行、提高港口作業(yè)安全和效率方面做出較大貢獻，使廈門港航信息化建設居于國內先進水平。［4］

二、啟示

（一）省市共管、共建、共推高校轉型發(fā)展是化解省級公共財政壓力的現(xiàn)實選擇

以東北地區(qū)L省為例，2012年至2015年，該省公共財政預算收入由2012年的3103.7億元，下降到2015年的2125.6億元，教育支出也由 2012年的727.3億元，削減至2015年的612.3億元。（圖1）在教育支出中，高等教育的支出情況分別為：2012年304.3億元，2013年299.8億元、2014年303.9億元。（圖2）

圖1 2011-2015年L省公共財政預算收入與教育支出情況（單位：億元）

圖2 2012-2014年L省高等教育支出與教育支出情況（單位：億元）

該省教育支出從2012年開始逐漸下降。從2014年和2015年的數(shù)字可以看出，省本級教育支出已經(jīng)接近極限，公共財政擴大教育支出投入的壓力是巨大的。而推進地方本科院校的轉型發(fā)展，是省級政府推進高等教育改革的重要使命，在公共財政能力有限的情況下，在當前的經(jīng)濟形勢下，省級政府很難從公共財政經(jīng)費中增加對教育支出的投入。因此，省市合理地分擔財政壓力，充分發(fā)揮城市的財政力量，是化解省級政府財政壓力的一種可以嘗試的策略選擇。

（二）超大型城市參與共建、共管高等教育的有利條件

1.超大型城市有能力參與高校共管、共建

在我國的某些省份中，副省級城市的人口規(guī)模、高等教育規(guī)模和發(fā)展水平都高于寧波。這些副省級城市擁有較強的財政能力和行政管理能力。長期以來，市級政府沒有任何管理和支持域內省屬高校發(fā)展的權力，相比之下，其域內的市屬高校近年來發(fā)展迅速。相比省級政府，市級政府在實行有效的產教融合與校企合作，使高校的人才培養(yǎng)工作與區(qū)域產業(yè)發(fā)展精準對接方面更顯優(yōu)勢。一些省份的省屬高校主要分布在省內超大型城市、計劃單列市中，這些城市在整合區(qū)域內企業(yè)等各方力量，協(xié)調行業(yè)企業(yè)參與辦學，打通行業(yè)企業(yè)參與辦學通道等方面具有一定的優(yōu)勢。發(fā)揮市級財政力量，創(chuàng)設省市共建共管的大型公共設施、服務平臺和產學研基地；積極支持構建以企業(yè)為主體的區(qū)域創(chuàng)新體系，引導符合本地社會經(jīng)濟發(fā)展的高校學科專業(yè)與產業(yè)鏈對接；加強市域內高校教學科研協(xié)作，對市域經(jīng)濟和社會建設需要的專業(yè)也可進行專項支持。

2.城市的發(fā)展需要高等教育的力量

以東北地區(qū)的L省為例，S市和D市是該省發(fā)展的龍頭城市，是完善全省區(qū)域創(chuàng)新體系、推進產業(yè)轉型升級以及三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點地區(qū)和中心城市。無論是培育新興產業(yè)、創(chuàng)新科技體系，還是加大城市現(xiàn)代服務業(yè)建設，都需要融合和利用市域內高等教育的力量，而僅僅依靠市屬院校是不夠的。在推進城市建設中，市級政府也必須要和高校合作，開發(fā)面向城市發(fā)展的“智囊?guī)臁?、“信息庫”和“人才庫”。推進地方產業(yè)升級，市級政府也必須要依托高等學校的科研力量。

三、積極慎重推進我國省域高等教育的省市共建

正如前述分析，省市共管、共建高校是省市雙贏、教育和經(jīng)濟社會發(fā)展全方位受益的政策選擇。但高等教育管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，不僅需要較強的財政支持能力，更需要較強的教育管理能力。推進省市共管、共建高校既要積極也要慎重；既要通過共管、共建實現(xiàn)高校與城市、教育與經(jīng)濟社會的共同發(fā)展，也要防范學校安全和穩(wěn)定可能的風險。因此，要慎重選擇參與共管、共建的城市和高校，也要在下放部分管理權力的同時，堅持省級政府對高等教育的統(tǒng)籌和宏觀指導，堅持省級黨政部門對省市共管、共建高校的政治領導。

（一）慎重選擇城市和高校是省市共管、共建的基礎

應該選擇高校資源豐富、教育治理能力強的超大型城市進行共管、共建。近些年來，一方面是省政府的財力難以支持上百所高校的建設，另一方面是一些超大城市集中力量建設市屬高校，使得域內的市屬院校近年來的發(fā)展速度超過一些歷史更長、發(fā)展基礎更好的省屬高校。

以東北L省為例，S和D兩市是該省的龍頭城市，是完善全省區(qū)域創(chuàng)新體系、推進產業(yè)轉型升級以及三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點地區(qū)和中心城市。無論是培育新興產業(yè)、創(chuàng)新科技體系，還是加大城市現(xiàn)代服務業(yè)建設，都需要融合和利用市域內高等教育的力量，而僅僅依靠市屬高校的力量是不夠的。推進智慧型城市建設，政府必須要與高校合作，充分利用高校的人力資源力量，開發(fā)面向城市發(fā)展的城市級“智囊?guī)臁?、“信息庫”和“人才庫”。推進產業(yè)轉型升級，市級政府也必須要依托高等學校的科研力量。忽視市一級政府的財政和管理能力不僅不利于全省高等教育的發(fā)展，也同樣不利于城市乃至全省的經(jīng)濟建設和社會發(fā)展。

超大型城市往往擁有較強的財政和管理能力，完全有能力承接部分高等教育治理權，與域內不同類型高校完全形成相互支持、相互促進的共生格局?？梢哉f，重視并發(fā)揮超大型城市的財政和行政能力，通過省市共建支持高等教育發(fā)展，對省級政府來說具有重大意義，也一定會得到相關城市政府的支持。

（二）省市共管、共建高等學校的關鍵舉措

在不改變公辦高校歸屬關系的前提下，省級政府可以下放部分高等教育管理權給市級政府，充分發(fā)揮共建市政府在調動區(qū)域內各利益相關方共同促進地方經(jīng)濟和社會發(fā)展方面的積極性和要素整合優(yōu)勢，實現(xiàn)城、校的雙贏發(fā)展。

1.市級政府需提供財力與政策支持

首先，發(fā)揮市級政府對其區(qū)域內企業(yè)等各方力量的整合優(yōu)勢，全面創(chuàng)新體制機制，協(xié)調行業(yè)企業(yè)參與辦學，從體制上打通行業(yè)企業(yè)參與辦學的通道。利用城市人才調配優(yōu)勢，促進“雙師型”教師隊伍建設。

其次，運用規(guī)劃、財政和土地政策手段，校地共建二級學院，設立行業(yè)學院或協(xié)同創(chuàng)新中心。鼓勵高校深度開展產學研協(xié)同創(chuàng)新。發(fā)揮市級財政力量，創(chuàng)設省市共建共管的大型公共設施、服務平臺和產學研基地。積極支持構建以企業(yè)為主體的區(qū)域創(chuàng)新體系，引導符合本地社會經(jīng)濟發(fā)展的高校學科專業(yè)與產業(yè)鏈對接。對市域經(jīng)濟和社會建設需要的專業(yè)建設給予專項補貼。

第三，共建高校是以當?shù)卣疄橹鬟M行管理的學校，必須發(fā)揮促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用。充分發(fā)揮市級政府對市域內民辦高校給予一定的財政扶持，并在民辦高校與縣區(qū)政府、企業(yè)和其他社會組織合作方面發(fā)揮協(xié)調作用。

2.省級政府要適度放權

一是賦予市級政府參與省級項目性資源分配的權利。省級政府應在教育治理體系的框架下定位舉辦者和管理者的身份，轉變以往項目性資源的分配方式，引入競爭機制，打破地域、身份界限，面向所有高校。支持“市級財政+域內高校”共同申請，采取第三方評估的方式，確定資源的分配結果。

二是賦予市級教育行政部門參與高校專業(yè)調整的權力。市級教育行政部門參與高校專業(yè)調整的決策，能夠使地方本科院校及時、準確對接市域新型產業(yè)的發(fā)展需求，積極推動高校學科群與共建市地方產業(yè)群的互動融合，準確、及時且多領域地服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求。同時，也有利于地方本科院校的“轉型”發(fā)展。

3.實施民辦院校和省屬職業(yè)學院的省市共管

實施省市共管的核心思想是既強化省級政府統(tǒng)籌，又鼓勵社會參與管理和學校自主辦學。民辦院校和職業(yè)學院的發(fā)展也面臨準確對接行業(yè)需求，與公辦本科院校合理錯位發(fā)展的課題。省級政府應突破體制局限，實施民辦院校和省屬職業(yè)學院的省市共管，鼓勵市級政府為民辦院校和職業(yè)學院提供多樣化的服務，提供必要的財政扶持，并在促進學校與企業(yè)、行業(yè)合作等方面發(fā)揮協(xié)調作用。

總之，省市共管不是簡單地省市分權，也不是省級不管，而是改革現(xiàn)有的區(qū)域高等教育治理方式，使高等教育的治理權向高等學校轉移，向城市轉移，使更多的治理主體參與其中。作為省級政府，要繼續(xù)堅持并強化省級黨政部門的政治領導，保留派遣民辦高校黨委書記（省政府督導專員）的權力。而對于市級政府和高等學校來說，在靈活空間中要緊密結合，共同探索高校建設和城市經(jīng)濟社會建設的發(fā)展之路。

［1］陳新.構建高質量、大眾化、服務型的區(qū)域高等教育體系——高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略思考［J］.中國高教研究，2010，（1）.

［2］張力，劉亞榮.浙江省寧波市域內本科高校公共治理模式分析［J］.中國機構改革與管理，2014，（Z1）.

［3］新契機、新起點、新發(fā)展——省市共建共管集美大學卓有成效http://www.cuepa.cn/cate_13/detail_54104.html

［4］周倩.新型省部共建高校模式的發(fā)展取向與職能發(fā)揮［J］.現(xiàn)代教育管理，2012，（8）.

（責任編輯：劉丙元）

王慧英/遼寧教育研究院民辦教育研究所所長助理，助理研究員，管理學博士，研究方向為民辦教育政策

郎 佳/遼寧教育研究院民辦教育研究所助理研究員，研究方向為民辦教育政策