楊 萍

（200011 上海黃浦區(qū)委黨校 上海）

權(quán)力清單制度存在的問(wèn)題及完善

楊 萍

（200011 上海黃浦區(qū)委黨校 上海）

本文聚焦地方政府權(quán)力清單制度的完善，在對(duì)地方政府及其部門權(quán)力清單出臺(tái)過(guò)程中存在問(wèn)題分析的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)權(quán)力清單實(shí)施后將面臨的問(wèn)題，并探索通過(guò)暢通權(quán)力清單的信息通道、形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制、統(tǒng)一問(wèn)題處置流程等對(duì)策和路徑來(lái)解決問(wèn)題，從而更好地推進(jìn)權(quán)力清單制度的實(shí)施。

權(quán)力清單制度；依法行政；動(dòng)態(tài)管理

權(quán)力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對(duì)其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉，并公之于眾。當(dāng)前，我國(guó)學(xué)者總體上都對(duì)權(quán)力清單制度持肯定態(tài)度，認(rèn)為權(quán)力清單有助于促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府治理法治化和現(xiàn)代化，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行和政府權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行具有重要意義，但也提出權(quán)力清單制度在實(shí)踐中還面臨諸多挑戰(zhàn)。目前，全國(guó)各級(jí)政府及其工作部門都已開(kāi)展了權(quán)力清單的梳理和制定工作，許多地方和部門已經(jīng)率先“曬”出了權(quán)力清單。但從實(shí)際情況看，權(quán)力清單在梳理、制定中及“曬”出后都存在諸多問(wèn)題。地方權(quán)力清單的制定普遍存在著權(quán)力分類不清、界限不明，法律銜接配套不到位、主體單一（政府自己梳理自己），各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。隨著權(quán)力清單制度在各地的全面實(shí)施，這些問(wèn)題將會(huì)影響到權(quán)力清單制度的可持續(xù)性。

一、目前權(quán)力清單推行中存在的突出問(wèn)題

（一）依清單行政與依法行政標(biāo)準(zhǔn)不一致

許多地方政府和部門權(quán)力清單設(shè)定的依據(jù)種類繁多，不但包括國(guó)家法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章，甚至包括中央文件，國(guó)務(wù)院文件，國(guó)務(wù)院部門內(nèi)設(shè)司局文件、省委省政府及其各委辦局的文件，所屬市委市政府等等文件（這些都是俗稱的“紅頭文件”）。但是依法行政的依據(jù)通常是指《立法法》中列出的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章，法院在行政案件審判中如認(rèn)為“紅頭文件”不合法，會(huì)直接認(rèn)定其不合法并不予采納。兩者標(biāo)準(zhǔn)的不同會(huì)導(dǎo)致權(quán)力清單出臺(tái)后如引發(fā)行政訴訟，一旦 “紅頭文件”被法院認(rèn)定不合法，相應(yīng)的權(quán)力清單就必須進(jìn)行調(diào)整、修正。

（二）權(quán)力清單的調(diào)整、管理和監(jiān)督成為個(gè)別地方政府自己規(guī)范自己權(quán)力的游戲

在權(quán)力清單的梳理、制訂過(guò)程中一些為地方政府及部門基于自身的利益，借調(diào)整之機(jī)再次覬覦被讓渡的權(quán)力領(lǐng)域，將有利益的事項(xiàng)列入清單，而將政府要承擔(dān)的責(zé)任，“麻煩”的事推到下級(jí)政府或直接踏出清單，甚至有些將原來(lái)讓渡的權(quán)力又借清單之名重新劃入自身權(quán)力范圍。為防止權(quán)力清單成為個(gè)別地方政府自己規(guī)范自己權(quán)力的游戲，調(diào)整、管理權(quán)力清單的主體還應(yīng)包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾。

（三）權(quán)力清單“曬”出后缺少統(tǒng)一規(guī)范的應(yīng)對(duì)管理措施

全國(guó)各地一些“曬”出的權(quán)力清單的政府或部門在曬出清單后都遇到不少質(zhì)疑和問(wèn)題，可是面對(duì)問(wèn)題卻都缺少一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的應(yīng)對(duì)措施。如上海市南京東路街道在向媒體發(fā)布了”曬“出三份清單的消息后，事后才發(fā)現(xiàn)三份清單存在許多概念性的錯(cuò)誤，面對(duì)新聞媒體和一些街道老信訪戶追要清單詳情的要求，黃浦區(qū)審改辦和南京東路街道只能一邊在內(nèi)部加緊修改，一邊以各種理由應(yīng)付媒體和信訪戶。目前，全國(guó)各級(jí)政府審改辦內(nèi)部、各清單制定部門中都沒(méi)有形成一套權(quán)力清單問(wèn)題應(yīng)對(duì)措施和制度，一旦遇到問(wèn)題只能各自為陣，各搞一套，被動(dòng)應(yīng)付。

二、關(guān)于完善權(quán)力清單制度管理的構(gòu)想

（一）開(kāi)展權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制的調(diào)研

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，權(quán)力清單的調(diào)整和長(zhǎng)效管理不可能由各級(jí)政府審改辦這樣的非常設(shè)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期管理。因此，在全國(guó)層面盡快組建由人大、政協(xié)、法院、檢察院及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成的調(diào)研組，開(kāi)展權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制的調(diào)研，在調(diào)研的基礎(chǔ)上最終建構(gòu)起一套與現(xiàn)有的立法體系、行政法、組織法體系相銜接的、可操作的權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制，通過(guò)這套機(jī)制的運(yùn)行不斷消除三張清單中的錯(cuò)漏和隱患。

（二）建立權(quán)力清單問(wèn)題報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)信息的暢通

暢通權(quán)力清單情況、問(wèn)題信息報(bào)送反饋通道，確保實(shí)時(shí)掌握權(quán)力清單梳理、特別是出臺(tái)運(yùn)行后發(fā)生的新情況，新問(wèn)題。通過(guò)建立權(quán)力清單問(wèn)題報(bào)告制度，要求各級(jí)地方政府的工作部門就本部門權(quán)力清單梳理、特別是“曬”出后發(fā)現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，定期向所屬政府審改辦和上級(jí)主管部門報(bào)告。所屬政府審改辦在對(duì)各工作部門報(bào)告的問(wèn)題匯總分析后定期向上一級(jí)政府審改辦報(bào)告，如事項(xiàng)緊急或重大的，所屬政府工作部門和審改辦也可不受固定時(shí)間限制而即時(shí)報(bào)告。

（三）形成全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的問(wèn)題應(yīng)對(duì)處置的流程

改變當(dāng)前權(quán)力清單“曬”出后，各級(jí)地方政府、工作部門在遇到問(wèn)題時(shí)，在權(quán)力清單調(diào)整、管理上各自為戰(zhàn)、各搞一套的局面，形成全國(guó)統(tǒng)一的問(wèn)題應(yīng)對(duì)處置制度。目前，可暫由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門牽頭在全國(guó)審改辦內(nèi)部先形成一套全國(guó)統(tǒng)一的問(wèn)題應(yīng)對(duì)處置程序。

（四）構(gòu)建人大、政府、司法機(jī)關(guān)自下而上的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

為維護(hù)權(quán)力清單的公信力及合法性、正當(dāng)性，清單全面“曬”出后，調(diào)整和管理工作決不能由政府自己?jiǎn)为?dú)實(shí)施，必須將人大、政協(xié)、法院、檢察院及社會(huì)公眾納入進(jìn)來(lái)。要理順人大、司法機(jī)關(guān)與政府權(quán)力清單調(diào)整、管理之間的關(guān)系，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成人大、政府、司法機(jī)關(guān)自下而上的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)上下級(jí)人大之間，上下級(jí)政府之間、人大、政府、司法機(jī)關(guān)相互之間的聯(lián)動(dòng)及時(shí)對(duì)權(quán)力清單的調(diào)整問(wèn)題進(jìn)行處理。

［1］周慶智.《控制權(quán)力：一個(gè)功利主義視角——縣政’權(quán)力清單”辨析》［J］，哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014年5月.

［2］郁建興，許夢(mèng)曦.《權(quán)力清單：地方政府公共權(quán)力監(jiān)管的新起點(diǎn)》［J］.浙江經(jīng)濟(jì)，2014年第7期.

［3］趙勇，馬佳錚.《大城市推行權(quán)力清單制度的路徑選擇——以上海市Y區(qū)為例》［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015年3月.

楊萍，上海黃浦區(qū)委黨校講師。