張倩

摘要：重大行政決策追責(zé)涉及主體、客體、程序、救濟(jì)等方面的法律問題。立基于法學(xué)理論及有關(guān)重大行政決策追責(zé)的法律規(guī)范和實(shí)踐，可以從追責(zé)主體、追責(zé)權(quán)限、責(zé)任主體三個(gè)方面解讀重大行政決策追責(zé)的主體，從追責(zé)事由、責(zé)任形式、追責(zé)效果三個(gè)方面分析其客體，從形式程序、歸責(zé)原則、責(zé)罰原則三個(gè)角度闡釋其程序，從申辯機(jī)制、舉證責(zé)任分配機(jī)制、申訴機(jī)制三個(gè)方面論述其救濟(jì)。通過(guò)這些論析，大致可以勾勒出我國(guó)重大行政決策追責(zé)機(jī)制的基本法治要素，解決重大行政決策追責(zé)的相關(guān)法律問題。

關(guān)鍵詞：重大行政決策；主體；客體；程序；救濟(jì)

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）08-0050-06

早在2002年，黨的十六大報(bào)告就明確提出改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化，完善重大決策的規(guī)則和程序，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性。此后，我國(guó)就著手建構(gòu)重大決策責(zé)任機(jī)制。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?；诖?，2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》將建立重大行政決策終身責(zé)任追究制作為法治政府建設(shè)的下一個(gè)五年計(jì)劃的重要議題。但迄今為止，真正因決策失誤而被追究責(zé)任的官員并不多見。究其原因，一定程度上是因?yàn)樾姓Q策特別是重大行政決策追責(zé)的理念尚未轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯闹贫?。從法理上講，政治訴求的正當(dāng)性與物理技術(shù)的可行性之間尚未形成有效的銜接機(jī)制。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，重大行政決策責(zé)任追究制度建設(shè)還面臨一些法律障礙和難題，如現(xiàn)行法律對(duì)追責(zé)機(jī)制構(gòu)成要件的規(guī)定不夠明確、精細(xì)、全面。只有研究并破除這些障礙和難題，建立具有可操作性的責(zé)任追究機(jī)制，才能使重大行政決策責(zé)任訴求準(zhǔn)確無(wú)誤地傳輸給具體的責(zé)任主體。本文主要基于中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2016年7月8日起施行）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2016年1月1日起施行）和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（2009年6月30日起施行，以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），以及一些地方出臺(tái)的重大行政決策程序規(guī)則，探討我國(guó)重大行政決策追責(zé)機(jī)制的構(gòu)成要件，以期推動(dòng)這一機(jī)制法治化。

一、重大行政決策追責(zé)的主體

在法理上，主體即享有權(quán)利（力）、承擔(dān)義務(wù)的公民或法人。據(jù)此，可從追責(zé)主體、追責(zé)權(quán)和責(zé)任主體三個(gè)方面對(duì)重大行政決策追責(zé)的主體進(jìn)行分析。

1.追責(zé)主體

第一，追責(zé)主體的范圍。從《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《暫行規(guī)定》以及山東、湖北、四川等省出臺(tái)的重大行政決策程序規(guī)則來(lái)看，重大行政決策的追責(zé)主體包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)、黨組織。各主體內(nèi)部又有不同的執(zhí)行主體，如行政機(jī)關(guān)通常由監(jiān)察部門作為追責(zé)的執(zhí)行主體；司法機(jī)關(guān)由檢察院和法院分工合作，共同擔(dān)任追責(zé)的執(zhí)行主體；黨組織則由紀(jì)檢委員會(huì)作為追責(zé)的執(zhí)行主體。不過(guò)，現(xiàn)有法律沒有明確人民代表大會(huì)中哪一部門擔(dān)任追責(zé)的執(zhí)行主體，對(duì)此，我國(guó)可以考慮借鑒西方國(guó)家的議會(huì)監(jiān)察專員制度，在各級(jí)人大常委會(huì)中設(shè)立專門的監(jiān)督委員會(huì)，行使追責(zé)的執(zhí)行主體職責(zé)。

第二，追責(zé)主體的權(quán)限。從法理上講，重大行政決策所涉行政紀(jì)律責(zé)任由行政機(jī)關(guān)追究，所涉組織紀(jì)律責(zé)任由黨組織追究，涉嫌犯罪的由司法機(jī)關(guān)追究責(zé)任，涉及行政領(lǐng)導(dǎo)人事任免的由人民代表大會(huì)追究責(zé)任。學(xué)界對(duì)上述追責(zé)主體權(quán)限界分的爭(zhēng)議集中在一點(diǎn)，即司法機(jī)關(guān)是否享有重大行政決策合法性審查權(quán)。代表性觀點(diǎn)有二：一是司法機(jī)關(guān)能否審查重大行政決策合法性問題；二是司法機(jī)關(guān)能否審查涉及較多科技知識(shí)的行政決策。前者屬于制度問題，需要通過(guò)制度變革加以解決。后者屬于經(jīng)驗(yàn)問題，可以借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)獲得答案。以美國(guó)為例，美國(guó)司法審查機(jī)制并不因環(huán)境決策具有高度科技性而將其排除在審查范圍之外。筆者認(rèn)為，我國(guó)重大行政決策追責(zé)中應(yīng)適當(dāng)強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的作用，適時(shí)將部分重大行政決策的合法性問題納入司法審查范圍。

第三，追責(zé)主體的順位。在重大行政決策追責(zé)實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位。這種地位主要體現(xiàn)在追責(zé)權(quán)的行使順序上（即由誰(shuí)首先啟動(dòng)追責(zé)程序），而不是體現(xiàn)在權(quán)力位階的高低上。從法理上講，上述四個(gè)追責(zé)主體之間是一種平行關(guān)系，追責(zé)過(guò)程中應(yīng)各負(fù)其責(zé)。

2.追責(zé)權(quán)

第一，追責(zé)權(quán)的性質(zhì)。在法理上，權(quán)力的性質(zhì)決定權(quán)力主體行為的性質(zhì)及其救濟(jì)機(jī)制選擇。由于重大行政決策追責(zé)過(guò)程中常常涉及不同身份的責(zé)任主體及不同形式的責(zé)任，所以行政追責(zé)權(quán)、司法追責(zé)權(quán)、人大追責(zé)權(quán)以及政治追責(zé)權(quán)（簡(jiǎn)稱“追責(zé)四權(quán)”）并存的狀態(tài)普遍存在，但我國(guó)尚未在有關(guān)行政決策的立法中明確規(guī)定“追責(zé)四權(quán)”，也就沒有通過(guò)統(tǒng)一的立法厘定“追責(zé)四權(quán)”之間的關(guān)系及其作用范圍和作用機(jī)制，以致在重大行政決策追責(zé)實(shí)踐中，這四種權(quán)力難以形成合力，有時(shí)甚至導(dǎo)致追責(zé)過(guò)程受阻。鑒于此，我國(guó)亟須完善有關(guān)重大行政決策追責(zé)的法律，明確規(guī)定“追責(zé)四權(quán)”的性質(zhì)。

第二，追責(zé)權(quán)的配置。重大行政決策追責(zé)權(quán)的配置問題涉及“追責(zé)四權(quán)”的配置比例以及各自的內(nèi)部分解和分配問題。權(quán)力配置比例是決定整個(gè)追責(zé)制度性質(zhì)的基本要素，如在行政追責(zé)權(quán)比重偏大的情況下，整個(gè)重大行政決策追責(zé)制度就屬于行政主導(dǎo)型制度?！白坟?zé)四權(quán)”各自的內(nèi)部分解和分配是權(quán)力得以順利運(yùn)行的基本條件。在法理上，重大行政決策追責(zé)權(quán)至少可以分解為告訴權(quán)、調(diào)查權(quán)和審查權(quán)三個(gè)基本單元。以司法追責(zé)權(quán)為例，根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，涉嫌犯罪的重大行政決策的追責(zé)權(quán)歸司法機(jī)關(guān)，其中，偵查權(quán)和起訴權(quán)由檢察院行使，審判權(quán)由法院行使。同理，行政追責(zé)權(quán)也可以分解為告訴權(quán)、調(diào)查權(quán)和審查權(quán)三個(gè)單元，分別交由不同的機(jī)關(guān)行使。其中，告訴權(quán)是對(duì)重大行政決策提起追責(zé)的權(quán)力；調(diào)查權(quán)是對(duì)重大行政決策違法或失誤的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查、收集相關(guān)證據(jù)的權(quán)力；審查權(quán)是根據(jù)事實(shí)和法律，對(duì)重大行政決策責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定并作出最終處理決定的權(quán)力。從現(xiàn)有法律、法規(guī)來(lái)看，行政追責(zé)權(quán)尚未在我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行明確的分解和配置，使得重大行政決策追責(zé)往往陷入啟動(dòng)不易、調(diào)查審查乏力的困境。endprint

第三，“追責(zé)四權(quán)”的關(guān)系。迄今為止，我國(guó)尚未在法律上對(duì)“追責(zé)四權(quán)”作出明確界分，這是導(dǎo)致重大行政決策追責(zé)實(shí)踐中出現(xiàn)不同追責(zé)主體相互推諉、不同追責(zé)權(quán)力彼此抵銷等問題的制度原因。從現(xiàn)有法律規(guī)定和追責(zé)實(shí)踐來(lái)看，“追責(zé)四權(quán)”之間存在主從之分，其中，行政追責(zé)權(quán)的配置權(quán)重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他三種追責(zé)權(quán)。在這個(gè)意義上，我國(guó)重大行政決策追責(zé)機(jī)制具有“行政主導(dǎo)型”同體追責(zé)模式的基本特質(zhì)：行政追責(zé)權(quán)居于主導(dǎo)地位，其他三權(quán)居于輔助地位；行政追責(zé)權(quán)的實(shí)現(xiàn)必須借助于其他三權(quán)。比如，只有啟動(dòng)人大追責(zé)，才可能實(shí)現(xiàn)對(duì)決策者行政職務(wù)的免除；只有發(fā)揮政治追責(zé)權(quán)的作用，才可能實(shí)現(xiàn)對(duì)決策者黨內(nèi)職務(wù)的免除。因此，構(gòu)建行之有效的重大行政決策追責(zé)機(jī)制，必須從法律上理順“追責(zé)四權(quán)”的關(guān)系。

3.責(zé)任主體

行政決策往往是多機(jī)關(guān)、多程序、多處分的集合行為，而非單一、靜止的行政方式，因此，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用“過(guò)程論”思維理論，根據(jù)重大行政決策形成和執(zhí)行的不同階段，確定不同的責(zé)任主體及其責(zé)任分配。

第一，決策復(fù)合性視角的責(zé)任主體。重大行政決策的作出是一個(gè)復(fù)合性行為，它至少涉及決策中樞系統(tǒng)、決策咨詢系統(tǒng)、決策信息系統(tǒng)、決策審批控制系統(tǒng)、決策后評(píng)估系統(tǒng)五個(gè)基本體系，這五個(gè)系統(tǒng)中的具體承辦人、分管領(lǐng)導(dǎo)和主管領(lǐng)導(dǎo)都是潛在的責(zé)任主體。需要說(shuō)明的是，決策中樞系統(tǒng)包括一個(gè)決策機(jī)構(gòu)和最終“拍板”的決策人，在我國(guó)表現(xiàn)為各級(jí)政府全體會(huì)議或常務(wù)會(huì)議和行政首長(zhǎng)。

第二，決策環(huán)套性視角的責(zé)任主體。重大行政決策程序具有環(huán)套性，具體表現(xiàn)為在決策程序中環(huán)套著公民參與、聽證、專家論證、合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體決定等程序。學(xué)界對(duì)合法性審查程序、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序、集體決定程序中的行政官員屬于重大行政決策責(zé)任主體不存在異議，但對(duì)公民參與程序、聽證程序、專家論證程序中的參與人能否作為重大行政決策的責(zé)任主體尚有爭(zhēng)議。由于本文主題所限，筆者不對(duì)這一問題展開論述，僅提出：負(fù)責(zé)組織公民參與程序、聽證程序、專家論證程序的部門應(yīng)該組織而沒有組織的，承擔(dān)相應(yīng)的行政決策責(zé)任。

第三，決策階段性視角的責(zé)任主體。重大行政決策作為調(diào)控行政的一種，與其他調(diào)控行政一樣具有階段性，可以分解為決策作出和決策執(zhí)行兩個(gè)基本階段。每一個(gè)階段都具有綜合性，涉及多個(gè)參與主體，每個(gè)參與主體的行為都對(duì)重大行政決策的作出或執(zhí)行產(chǎn)生直接或間接的作用和影響，因而都應(yīng)當(dāng)對(duì)重大行政決策失誤、失敗承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。也就是說(shuō)，作為重大行政決策的有機(jī)組成部分，不僅決策作出階段的行政人員要承擔(dān)決策責(zé)任，決策執(zhí)行階段的行政人員也要承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任。

二、重大行政決策追責(zé)的客體

在法理上，客體即主體行使的權(quán)利（力）、負(fù)擔(dān)的義務(wù)所指向的對(duì)象。據(jù)此，重大行政決策追責(zé)的客體大致可以分解為追責(zé)事由、責(zé)任形式、追責(zé)效果三個(gè)基本元素。

1.追責(zé)事由

追責(zé)事由是追責(zé)主體對(duì)涉嫌重大決策違法或失誤者進(jìn)行追責(zé)的事實(shí)依據(jù)或理由，也是被追責(zé)人申請(qǐng)責(zé)任豁免的依據(jù)。在法理上，追責(zé)事由可以分為主觀事由和客觀事由：主觀事由是指決策者在決策過(guò)程中存在故意或疏忽且這種心態(tài)與不良后果存在因果關(guān)系；客觀事由是指行政決策已經(jīng)實(shí)施并造成客觀損害后果。參照刑法上的客觀歸責(zé)理論，重大行政決策的客觀歸責(zé)事由可以分解為三個(gè)要素：（1）重大行政決策造成了重大損失或不良影響；（2）損失或不良后果與重大行政決策之間存在常態(tài)上的關(guān)聯(lián)性，即因果關(guān)系；（3）重大行政決策所導(dǎo)致的結(jié)果不屬于法律明文規(guī)定的免責(zé)條件。鑒于重大行政決策內(nèi)在地包括決策咨詢、信息收集、決策中樞、決策執(zhí)行、決策后評(píng)估等多重系統(tǒng)，對(duì)追責(zé)事由也應(yīng)當(dāng)根據(jù)決策行為所處的不同系統(tǒng)進(jìn)行區(qū)別認(rèn)定。我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范并未考慮到重大行政決策的這種復(fù)合性，所規(guī)定的追責(zé)事由僅限定在決策中樞系統(tǒng)，而沒有涉及信息收集、決策執(zhí)行等系統(tǒng)。未來(lái)制定重大行政決策追責(zé)條例時(shí)，應(yīng)將追責(zé)事由的認(rèn)定區(qū)間擴(kuò)展至行政決策的制定、執(zhí)行、評(píng)估等過(guò)程。

2.責(zé)任形式

從法理上講，重大行政決策的責(zé)任形式包括道德責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任等。一般而言，法律責(zé)任對(duì)應(yīng)的是決策的合法性問題，政治責(zé)任對(duì)應(yīng)的是決策的合理性問題，道德責(zé)任對(duì)應(yīng)的是決策的倫理性問題，這三種形式的責(zé)任雖相競(jìng)合，但構(gòu)成要件不同，互不吸收，也互不替代。違法性是承擔(dān)法律責(zé)任的前提，違犯法律的行為必然違背政治紀(jì)律和道德準(zhǔn)則，在這個(gè)意義上，政治責(zé)任和道德責(zé)任可以理解為法律責(zé)任的連帶責(zé)任，在追究重大行政決策法律責(zé)任的同時(shí)需一并追究政治責(zé)任和道德責(zé)任。政治責(zé)任和道德責(zé)任也有其獨(dú)立存在的意義：政治責(zé)任和道德責(zé)任不以違法性為條件，出現(xiàn)重大行政決策失誤或失敗時(shí)需要追究相應(yīng)的政治責(zé)任和道德責(zé)任，但如果該決策沒有違背制定法的明文規(guī)定，就不能追究決策者的法律責(zé)任。政治責(zé)任和道德責(zé)任不可分割，追究重大行政決策的政治責(zé)任時(shí)需連帶追究道德責(zé)任。

對(duì)重大行政決策者具體責(zé)任的追究，尤其是對(duì)位高權(quán)重的行政領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任追究，可能涉及責(zé)任追究的順序問題。一般情況下，法律責(zé)任的追究是啟動(dòng)政治審查和道德譴責(zé)的基本條件。一旦啟動(dòng)重大行政決策追責(zé)，就會(huì)涉及黨內(nèi)職務(wù)處理問題，此時(shí)政治責(zé)任是作為法律責(zé)任的連帶責(zé)任被追究的。與政治責(zé)任一樣，道德責(zé)任也多是以法律責(zé)任的連帶責(zé)任的形式被追究的。

3.追責(zé)效果

追責(zé)效果即追責(zé)主體希望通過(guò)追責(zé)程序達(dá)到的效果，它是衡量重大行政決策追責(zé)機(jī)制效能的重要指標(biāo)。重大行政決策追責(zé)涉及多種形式的責(zé)任，每一種責(zé)任追究都蘊(yùn)含不同的價(jià)值訴求，所欲達(dá)到的效果也存在差異。（1）道德責(zé)任的追究效果。理論上，追究重大行政決策道德責(zé)任的目的有二：一是維護(hù)政府的道義形象；二是維護(hù)政府的公信力。我國(guó)未來(lái)重大行政決策追責(zé)體系有必要納入決策主體向社會(huì)公開道歉、決策失信補(bǔ)償、引咎辭職等機(jī)制。（2）政治責(zé)任的追究效果。現(xiàn)階段，我國(guó)政治責(zé)任的實(shí)現(xiàn)途徑主要有黨組織追究和人大追究?jī)煞N基本形式，其中，黨組織追究是指各級(jí)黨委對(duì)黨政機(jī)關(guān)中由其管理的干部應(yīng)承擔(dān)的重大行政決策政治責(zé)任進(jìn)行追究，人大追究是指各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)其選舉、決定、任免的干部應(yīng)該承擔(dān)的重大行政決策政治責(zé)任進(jìn)行追究。追究重大行政決策的政治責(zé)任意在維護(hù)政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的形象，維護(hù)公權(quán)力行使的嚴(yán)肅性，警示重大行政決策者審慎、負(fù)責(zé)任地行使權(quán)力。（3）法律責(zé)任的追究效果。對(duì)重大行政決策者法律責(zé)任的追究，是現(xiàn)代法治國(guó)家建設(shè)責(zé)任政府的基本條件，意在維護(hù)法律的尊嚴(yán)和秩序?；诜杀旧硭哂械膽土P性、救濟(jì)性、預(yù)防性等功能，追究重大行政決策的法律責(zé)任不僅能夠達(dá)到懲罰和教育違法決策者、維護(hù)決策安全與權(quán)力秩序的效果，還能對(duì)受重大行政決策不當(dāng)影響的法律關(guān)系予以恢復(fù)、矯正，對(duì)重大行政決策侵害的利益予以賠償或補(bǔ)償。endprint

三、重大行政決策追責(zé)的程序

在法理上，程序包括形式程序和實(shí)質(zhì)程序，形式程序指行為的步驟、順序等方面的規(guī)則，實(shí)質(zhì)程序指形式程序的依據(jù)及其價(jià)值取向的正當(dāng)性等方面的法則。據(jù)此，可以從形式程序、歸責(zé)原則、責(zé)罰原則三個(gè)維度來(lái)考察重大行政決策追責(zé)的程序。

1.形式程序

重大行政決策追責(zé)涉及的四種權(quán)力分屬不同的部門、具有不同的性質(zhì)，因而在理論上，重大行政決策追責(zé)有四種不同的運(yùn)行程序。比如，政治問責(zé)需遵循黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的相關(guān)程序，司法問責(zé)需遵循司法裁判的基本程序，人大問責(zé)需遵循人大議事的相關(guān)程序。從現(xiàn)有法律來(lái)看，政治問責(zé)、司法問責(zé)、人大問責(zé)的程序都有據(jù)可循，但行政問責(zé)缺乏統(tǒng)一程序規(guī)定。鑒于此，我國(guó)應(yīng)制定統(tǒng)一的行政決策程序條例，以保證行政問責(zé)的統(tǒng)一性。另外，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法進(jìn)一步明確人大問責(zé)具體由人民代表大會(huì)的何種職能部門實(shí)施；應(yīng)當(dāng)完善行政訴訟的受案范圍，使司法問責(zé)切實(shí)發(fā)揮對(duì)行政決策的司法審查功能。在四種追責(zé)程序并存的情況下，只有實(shí)現(xiàn)四者有序銜接、聯(lián)動(dòng)，才能保證重大行政決策追責(zé)機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)。在現(xiàn)有制度框架下，應(yīng)以行政追責(zé)程序前置為原則，在行政追責(zé)程序終結(jié)之后，再啟動(dòng)其他追責(zé)程序。其他三種追責(zé)程序的運(yùn)行順序是：人大追責(zé)程序優(yōu)先，政治追責(zé)程序次之，司法追責(zé)程序最后。

2.歸責(zé)原則

對(duì)重大行政決策追責(zé)而言，歸責(zé)原則是對(duì)追責(zé)事由的共同特征的抽象和概括，其在重大行政決策追責(zé)機(jī)制中處于基礎(chǔ)性地位。（1）法律責(zé)任的歸責(zé)原則。基于責(zé)任法定原則，法律責(zé)任須以違背法律明文規(guī)定為要件。在一般法律責(zé)任追究中，“違法”通常只是一個(gè)必要條件，而非充分條件。由于重大行政決策涉及重要行政資源配置和社會(huì)利益格局調(diào)整等重大事項(xiàng)，所以重大行政決策追責(zé)必須遵循嚴(yán)格的法治原則，宜采用“違法”歸責(zé)原則，即將“違法”作為構(gòu)成重大行政決策法律責(zé)任的充分且必要條件，將“后果”作為責(zé)任輕重的考量因素而非歸責(zé)要件。由于法律責(zé)任與政治責(zé)任、道德責(zé)任有著必然的內(nèi)在聯(lián)系，所以“違法”也是追究重大行政決策政治責(zé)任和道德責(zé)任的充分且必要條件。（2）政治責(zé)任的歸責(zé)原則。政治責(zé)任通常作為法律責(zé)任的連帶責(zé)任存在，此時(shí)其追究遵循“違法”歸責(zé)原則。實(shí)踐中，政治責(zé)任具有一定的獨(dú)立性。如果一項(xiàng)重大行政決策在形式上是合法的，但違背了政治正確原則，造成了不良后果甚至重大損失，那么，決策制定者和執(zhí)行者都應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任。此時(shí)，政治責(zé)任從法律責(zé)任中獨(dú)立出來(lái)，依據(jù)政治原則或政治紀(jì)律予以追究，即實(shí)行責(zé)任倒查機(jī)制。（3）道德責(zé)任的歸責(zé)原則。道德責(zé)任如果是法律責(zé)任的連帶責(zé)任，就遵循“違法”歸責(zé)原則予以追究。與政治責(zé)任相似，道德責(zé)任也可以獨(dú)立出來(lái)，以道德法則或倫理規(guī)則為依據(jù)，遵循“結(jié)果”歸責(zé)原則予以追究。

3.責(zé)罰原則

涉嫌重大行政決策的責(zé)任人盡管多是位高權(quán)重的行政領(lǐng)導(dǎo)，但其作為一個(gè)公民的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。具體而言，對(duì)重大行政決策者施以處罰或懲戒需遵循四個(gè)原則。（1）責(zé)罰法定原則。該原則是指重大行政決策的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范預(yù)先設(shè)定，出現(xiàn)違法行為或法定責(zé)罰事由時(shí)，按照法律規(guī)定的責(zé)任形式、責(zé)任范圍、責(zé)任方式追究責(zé)任。責(zé)罰法定原則有助于防止責(zé)任擅斷和非法責(zé)罰，需要注意的是，在采用這一原則時(shí)不能實(shí)行有害追溯，即不能根據(jù)事后的法律追究或加重在先行為的責(zé)任。（2）責(zé)罰相當(dāng)原則。該原則相當(dāng)于刑法上的罪刑相當(dāng)原則，指對(duì)于重大行政決策的責(zé)任追究，應(yīng)根據(jù)決策行為的具體情節(jié)，按照行政法上比例原則的要求，使責(zé)罰相當(dāng)，不能小錯(cuò)大懲，更不能大錯(cuò)小懲。（3）過(guò)錯(cuò)推定原則。重大行政決策者需為其決策的合法性、科學(xué)性、適當(dāng)性等承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其在決策中不存在法律、政治或道義上的過(guò)錯(cuò)，否則，就應(yīng)當(dāng)為決策造成的損失或不良后果承擔(dān)責(zé)任。（4）數(shù)責(zé)并罰原則。決策者需要承擔(dān)兩種以上的責(zé)任時(shí)，按一定的順序和原則對(duì)多種責(zé)任進(jìn)行定性，不同性質(zhì)的責(zé)任出現(xiàn)競(jìng)合時(shí)，可以借鑒刑法中的數(shù)罪并罰原則予以處理，即對(duì)決策者的身份和責(zé)任進(jìn)行明確劃分，不同身份所產(chǎn)生的責(zé)任或者同種身份產(chǎn)生的不同性質(zhì)的責(zé)任不能相互替代、抵銷，責(zé)任人需一并承擔(dān)。

四、重大行政決策追責(zé)的救濟(jì)

重大行政決策追責(zé)在本質(zhì)上屬于公務(wù)員懲戒制度的范疇，涉及被懲戒者法定權(quán)力（利）的限制或剝奪，故需遵循正當(dāng)法律程序原則，構(gòu)建行之有效的申辯機(jī)制、舉證責(zé)任分配機(jī)制和申訴機(jī)制。

1.申辯機(jī)制

在司法程序中，為了彰顯程序正義，一般會(huì)賦予被告陳述、申辯的權(quán)利。同理，在重大行政決策追責(zé)這樣一個(gè)具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的程序中，為了維護(hù)被追責(zé)人合法權(quán)益、防止追責(zé)權(quán)濫用，也應(yīng)該賦予被追責(zé)人陳述、申辯的權(quán)利。陳述權(quán)是指被追責(zé)的重大行政決策者就自己作出決策的依據(jù)和理由向追責(zé)主體進(jìn)行陳述的權(quán)利。申辯權(quán)是指被追責(zé)的重大行政決策者就自己作出決策的依據(jù)和理由與追責(zé)主體展開辯論，對(duì)決策依據(jù)和理由作進(jìn)一步說(shuō)明的權(quán)利。

第一，行政追責(zé)中的申辯機(jī)制。我國(guó)《公務(wù)員法》第9章、《行政監(jiān)察法》第5章、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第5章都規(guī)定，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行處分時(shí)，應(yīng)該聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。但很多地方出臺(tái)的針對(duì)重大行政決策追責(zé)的程序規(guī)則中，都沒有提及要聽取被追責(zé)人的陳述和申辯。目前，國(guó)務(wù)院正在制定重大行政決策追責(zé)條例，建議其中明確規(guī)定被追責(zé)人有陳述權(quán)和申辯權(quán)，以保證追責(zé)主體更加全面地了解決策者在決策過(guò)程中的依據(jù)和考量的因素，從而判斷決策是否符合法律規(guī)定和比例原則的基本要求，進(jìn)而更加客觀公正地判斷決策者是否需要承擔(dān)決策責(zé)任以及在多大程度上承擔(dān)決策責(zé)任。

第二，人大追責(zé)中的申辯機(jī)制。根據(jù)我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第8章第46條，在重大行政決策人大追責(zé)程序中，被追責(zé)人有權(quán)進(jìn)行申辯，但其申辯意見能否作為人大常委會(huì)的審查意見，需要經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)主任會(huì)議決定。

第三，政治追責(zé)中的申辯機(jī)制。目前，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究的依據(jù)主要有《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《暫行規(guī)定》。由于《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》沒有明文廢止《暫行規(guī)定》，只是規(guī)定“此前發(fā)布的有關(guān)問責(zé)的規(guī)定，凡與本條例不一致的，按照本條例執(zhí)行”；同時(shí)，由于前兩部條例規(guī)定的內(nèi)容主要是問責(zé)主體、責(zé)任主體、問責(zé)情形、責(zé)任方式等，對(duì)問責(zé)的程序沒有詳細(xì)規(guī)定，而《暫行規(guī)定》第3章專門規(guī)定了“實(shí)行問責(zé)的程序”，所以該章的一些規(guī)定繼續(xù)有效。該章第14條規(guī)定：作出問責(zé)決定前，應(yīng)聽取被問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的陳述和申辯并記錄在案；對(duì)其合理意見，應(yīng)予采納。重大行政決策的政治追責(zé)往往涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)處理問題，因而應(yīng)適用這一規(guī)定。endprint

第四，司法追責(zé)中的申辯機(jī)制。司法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪的重大行政決策進(jìn)行追責(zé)的過(guò)程就是檢察機(jī)關(guān)起訴和法院審判的過(guò)程，所涉及的申辯機(jī)制在我國(guó)《刑事訴訟法》中有詳細(xì)規(guī)定，此不贅述。

2.舉證責(zé)任分配機(jī)制

在重大行政決策的行政問責(zé)程序中，應(yīng)參照行政訴訟法上的“舉證責(zé)任倒置原則”，由被追責(zé)人承擔(dān)決策合法的舉證責(zé)任，失誤事實(shí)、危害后果等的舉證責(zé)任由追責(zé)者承擔(dān)更為合適。在重大行政決策的司法問責(zé)程序中，如果行政決策涉嫌犯罪，則由控訴方承擔(dān)舉證責(zé)任，否則有違“被告不自證其罪”的刑事訴訟法理；如果行政決策涉及賠償，則依據(jù)賠償法上“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，在追責(zé)者與被追責(zé)者之間公平分配舉證責(zé)任。重大行政決策的人大追責(zé)涉及由人大選舉或決定的行政官員的責(zé)任認(rèn)定問題，應(yīng)適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，由被追責(zé)者承擔(dān)對(duì)國(guó)家和人民已盡忠誠(chéng)義務(wù)的舉證責(zé)任，追責(zé)者承擔(dān)決策者沒有對(duì)國(guó)家和人民盡到忠誠(chéng)義務(wù)的舉證責(zé)任。重大行政決策的政治問責(zé)主要涉及決策中領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的認(rèn)定問題，這種責(zé)任兼具政治責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任雙重屬性，有必要實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，由被追責(zé)者對(duì)自己遵守黨的決策紀(jì)律進(jìn)行舉證，追責(zé)者對(duì)被追責(zé)者沒有遵守或沒有完全遵守黨的決策紀(jì)律進(jìn)行舉證。

3.申訴機(jī)制

第一，行政申訴機(jī)制。依據(jù)行政程序?qū)χ卮笮姓Q策進(jìn)行責(zé)任追究，本質(zhì)上屬于行政處分的范疇。我國(guó)《公務(wù)員法》《行政監(jiān)察法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》都規(guī)定了對(duì)處分不服的申訴機(jī)制，2008年中共中央組織部、人社部還印發(fā)了專門的《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》。受到行政追責(zé)的重大行政決策責(zé)任人對(duì)追責(zé)結(jié)果不服的，可以依照這些法律、法規(guī)、規(guī)范性文件中關(guān)于行政申訴的規(guī)定尋求救濟(jì)。

第二，黨內(nèi)申訴機(jī)制。在我國(guó)，各級(jí)黨委是重大行政決策的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者，因此，在重大行政決策追責(zé)程序中，凡是涉及重大行政決策責(zé)任的黨員干部都要受到黨紀(jì)追究，若對(duì)追責(zé)結(jié)果不服，可以依照《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定尋求救濟(jì)。

第三，司法申訴機(jī)制。根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》第241條，行為人涉嫌重大行政決策犯罪的，若對(duì)生效判決或裁定不服，有權(quán)通過(guò)申訴程序?qū)で缶葷?jì)。申訴是提起審判監(jiān)督程序的重要材料來(lái)源，受理申訴的人民法院如果發(fā)現(xiàn)被申訴的判決或裁定確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)提審或者指令下級(jí)人民法院再審；受理申訴的人民檢察院如果發(fā)現(xiàn)被申訴的判決或裁定確有錯(cuò)誤，應(yīng)按照審判監(jiān)督程序向同級(jí)人民法院提出抗訴。

五、結(jié)語(yǔ)

重大行政決策在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中具有不可替代的功能和作用。為確保重大行政決策的科學(xué)性、民主性、合法性、安全性，我國(guó)已經(jīng)將重大行政決策立法提上了議事議程。目前，國(guó)務(wù)院正在著手制定重大行政決策追責(zé)條例。基于上述分析，建議該條例中設(shè)置專門條款，明確規(guī)定重大行政決策追責(zé)的主體、客體、程序和救濟(jì)，形成比較完善的重大行政決策追責(zé)機(jī)制。

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責(zé)任編輯：鄧林endprint