李月寒，包存寬*

（復旦大學環(huán)境科學與工程系，上海 200433）

升級規(guī)劃環(huán)境影響評價制度 響應規(guī)劃制度改革—基于《生態(tài)文明體制改革總體方案》的思考

李月寒，包存寬*

（復旦大學環(huán)境科學與工程系，上海 200433）

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，空間規(guī)劃的提出是升級現行規(guī)劃制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境的體現。規(guī)劃環(huán)評作為一項政策評價工具，可以引導和約束規(guī)劃決策的生態(tài)性和可持續(xù)性?，F行規(guī)劃環(huán)評制度無論是在評價對象上，還是在功能、層次、內容、程序和強制性上，都已經無法滿足規(guī)劃制度的未來發(fā)展需求。因此，本文提出應同步升級規(guī)劃環(huán)評制度，以響應規(guī)劃制度改革的發(fā)展需求。在此基礎上，本文重點分析了升級規(guī)劃環(huán)評制度的六個要點：促進形成不同規(guī)劃環(huán)評之間的制度合力，加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯動與互動，強調三級規(guī)劃環(huán)評之間的銜接，落實規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度的協同，注重多元主體參與式的規(guī)劃環(huán)評架構建設以及提升規(guī)劃環(huán)評制度的嚴肅性和強制性。

規(guī)劃環(huán)評；制度改革；生態(tài)文明；空間規(guī)劃

引言

2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（簡稱《總體方案》）進一步提出了到2020年需要構建空間規(guī)劃體系等八項生態(tài)文明制度。空間規(guī)劃的提出既是對“多規(guī)合一”合為哪一種規(guī)劃的回答，又是升級規(guī)劃制度、用制度保護生態(tài)環(huán)境的體現。

規(guī)劃環(huán)境影響評價（簡稱“規(guī)劃環(huán)評”）作為規(guī)劃的評價工具，可以承擔生態(tài)文明理念到規(guī)劃編制規(guī)范的“轉譯載體”功能，為生態(tài)文明建設提供有力的制度保障。但從規(guī)劃環(huán)評在我國的實施情況看，執(zhí)行率低、有效性不高等問題突出［1］。規(guī)劃環(huán)評制度之所以步履維艱，一方面是由于規(guī)劃環(huán)評制度滯后于城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等制度開展，受路徑依賴影響［2，3］，編制框架較為成熟的行政規(guī)劃對規(guī)劃環(huán)評制度的“接納度”較低；另一方面是我國現行規(guī)劃環(huán)評存在方法程序不完善、配套制度不健全等問題，導致規(guī)劃環(huán)評在實際操作用中難以發(fā)揮切實作用［4］。以空間規(guī)劃建制為核心的規(guī)劃制度改革亟需同步升級規(guī)劃環(huán)評制度，以滿足規(guī)劃制度改革的未來發(fā)展需求。

1　規(guī)劃環(huán)評制度亟需同步升級

《總體方案》明確了空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)建設活動的基本依據，要以空間規(guī)劃為基礎建立國土空間開發(fā)保護制度。空間規(guī)劃體系的未來發(fā)展方向是升級現行規(guī)劃制度的具體體現?，F行規(guī)劃環(huán)評制度具有如表1所示的問題，阻礙了規(guī)劃環(huán)評對規(guī)劃體系的引導和約束能力。

首先，《總體方案》要求逐步推進“多規(guī)合一”、實現規(guī)劃全覆蓋，而現行規(guī)劃環(huán)評僅對“一地三域十專項”做出了規(guī)劃環(huán)評編制要求，顯然與“一張藍圖”所要求的統(tǒng)一、全面原則存在偏差?，F行規(guī)劃環(huán)評制度并不涵蓋空間規(guī)劃、國民經濟發(fā)展規(guī)劃等“龍頭規(guī)劃”，也未對資源環(huán)境影響更為深遠的戰(zhàn)略決策以及政策等做出評價要求，制約了規(guī)劃環(huán)評參與國家決策的廣度和深度［5］。假如戰(zhàn)略決策、空間規(guī)劃等與生態(tài)文明建設目標存在偏離，局部規(guī)劃開展規(guī)劃環(huán)評也只是“星星之火”，難以燎原。同時，不同規(guī)劃環(huán)評之間各自為政、發(fā)展不均衡、功能定位與作用范圍重疊以及協調性較差，無法響應《總體方案》要求的多規(guī)合一理念。

其次，《總體方案》明確了將規(guī)劃作為空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的藍圖、各類開發(fā)建設活動的基本依據，一方面強調了宏觀性規(guī)劃的戰(zhàn)略性，另一方面強調了具體性規(guī)劃與項目、建設之間的聯動性。然而現行宏觀性規(guī)劃環(huán)評，往往依賴項目環(huán)評的評價框架和技術方法，無法滿足宏觀性規(guī)劃的指南性和引領性等頂層戰(zhàn)略屬性。同時，現行規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評、建設項目之間存在信息傳遞錯位或是斷裂［6］。2011年發(fā)布《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（國發(fā)〔2011〕35號），提出要“建立健全規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設項目環(huán)境影響評價的聯動機制”。但從目前實施情況看，規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評邊界不清晰、缺乏有效銜接互動等問題突出，導致規(guī)劃環(huán)評意見難以傳導至項目環(huán)評以及建設項目中，削弱了規(guī)劃環(huán)評的引導性和約束性作用。

表1　現行規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度改革方向的錯位

第三，《總體方案》提出編制國家、省、市縣三級空間規(guī)劃，尤其強調了要開展市縣“多規(guī)合一”試點，體現了管理層級扁平化改革以及行政管理重心的下沉。市縣是國家治理的基石，也是空間開發(fā)中直接面向環(huán)境問題的基本單元，其規(guī)劃決策的“生態(tài)性”直接影響我國空間開發(fā)行為。而現行規(guī)劃環(huán)評未涵蓋縣級規(guī)劃，顯然不利于宏觀可持續(xù)發(fā)展理念的切實落地。

第四，現行規(guī)劃環(huán)評的評價內容主要是大氣、水、固廢、噪聲等單一環(huán)境要素［7］，對社會-經濟-環(huán)境復雜開放系統(tǒng)的響應度弱。規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃之間缺乏內容上銜接、程序上互動、制度與機制上互相支撐等問題，與《總體方案》提出的規(guī)劃全覆蓋存在偏差。

第五，無論是現行規(guī)劃制度還是規(guī)劃環(huán)評制度，公眾參與決策多為形式上的被動參與［8］，與《總體方案》要求的體現民主存在錯位，需要對規(guī)劃制度以及規(guī)劃環(huán)評制度進行改革和提升。

同時，《總體方案》明確應建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，強化了生產者以及相關政府部門的環(huán)境保護法律責任。而現行規(guī)劃環(huán)評制度法律地位不高［9］，對未采納規(guī)劃環(huán)評結果的項目環(huán)評和建設項目僅要求其進行書面說明，對規(guī)劃編制機關或是規(guī)劃審批機關只是規(guī)定了行政處分或罰款，缺乏對違反規(guī)劃環(huán)評違法行為的具體責罰規(guī)定，導致地方政府把戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評作為區(qū)域開發(fā)的敲門磚 ，制約了規(guī)劃環(huán)評應發(fā)揮的強制性作用。

綜上所述，現行規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度改革方向存在錯位化，已經處于抉擇路口，選擇原地踏步會重蹈規(guī)劃環(huán)評“介入滯后、介入難、作用范圍有限”的覆轍，因此有必要對現行規(guī)劃環(huán)評制度開展同步改革。

2　升級規(guī)劃環(huán)評制度的六個要點

在以空間規(guī)劃建制為核心的規(guī)劃制度改革階段同步升級規(guī)劃環(huán)評制度，是把握人口、經濟、資源、環(huán)境的平衡點推動發(fā)展的具體體現。為充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評制度的生態(tài)引導和約束作用，需要對應生態(tài)文明建設要求以及規(guī)劃制度改革方向確定規(guī)劃環(huán)評制度的升級要點，涵蓋六個方面。通過促進不同規(guī)劃的環(huán)評銜接以及規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的銜接，實現多方聯動，形成推進生態(tài)文明建設的制度合力。通過明確不同層級規(guī)劃環(huán)評之間的關系，突出各層級規(guī)劃的環(huán)評重點，實現頂層設計到具體實踐之間的有效傳導。通過落實規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度的協同，確保規(guī)劃環(huán)評制度升級滿足規(guī)劃制度改革需求。通過形成多元主體參與式的規(guī)劃環(huán)評架構，響應規(guī)劃制度改革的多元共治理念。通過建立強制性的評價程序和相關管理機制建設，提升規(guī)劃環(huán)評的嚴肅性和強制性，確保以升級規(guī)劃環(huán)評制度為契機，提升規(guī)劃環(huán)評的有效性，進而發(fā)揮對生態(tài)文明建設的助推作用［10］，具體見圖1。

圖1　響應規(guī)劃制度改革的規(guī)劃環(huán)評制度升級

2.1形成不同規(guī)劃之間的環(huán)評制度合力

以空間規(guī)劃建制為核心的規(guī)劃制度改革體現了“多規(guī)合一”思想，強調相似職能屬性的“合一”。響應“多規(guī)合一”，規(guī)劃環(huán)評制度改革需要著力解決不同規(guī)劃環(huán)評之間相互重疊、沖突等問題，通過協調不同規(guī)劃環(huán)評之間的關系，形成推進生態(tài)文明建設的制度合力。

具體措施體現在兩方面：首先，應擴大現有規(guī)劃環(huán)評評價范圍，體現評價全覆蓋?？臻g規(guī)劃和國民經濟發(fā)展規(guī)劃是規(guī)劃體系的“龍頭性”規(guī)劃，具有引領和決定性作用。將空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃納入規(guī)劃環(huán)評范圍，可以在頂層設計中全面引導和約束生態(tài)環(huán)境目標與經濟目標、社會目標置于同一平臺進行綜合考量，以“龍頭規(guī)劃”的“生態(tài)化”帶動規(guī)劃體系的“生態(tài)化”，進而帶動空間開發(fā)建設活動的“生態(tài)化”，實現發(fā)展生態(tài)轉型。其次，對應生態(tài)文明建設面對的“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化”的嚴峻形勢，要通過空間規(guī)劃環(huán)評明確其他規(guī)劃環(huán)評、空間規(guī)劃以及空間屬性規(guī)劃的可作為和不可作為范圍，建立其他各類規(guī)劃空間控制的“負面清單”?？臻g規(guī)劃環(huán)評和空間規(guī)劃明確的耕地、濕地、草原等保護邊界是發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等必須保護的范圍。

2.2建立規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯動機制

《總體方案》對規(guī)劃的功能屬性定位，強調了宏觀性規(guī)劃的戰(zhàn)略性，同時也強調了具體性規(guī)劃與建設項目之間的聯動性。規(guī)劃與建設項目之間的聯動性要求規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評之間需要建立聯動機制，形成從戰(zhàn)略-規(guī)劃-項目環(huán)評多層次引導和約束生態(tài)文明建設的合力。建立規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯動機制應關注三個要點［10］：一是在評價內容上，規(guī)劃環(huán)評應從建設項目選址、環(huán)保技術設施等方面對項目環(huán)評和建設項目提出指導意見，并通過劃定紅線，提出項目環(huán)評的可作為和不可作為范圍。二是在評價程序上，應避免規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評之間的重疊與重復，通過提升項目環(huán)評的效率激發(fā)項目環(huán)評在聯動機制中的積極性。三是在評價審批上，審批機構需要對聯動機制進行把關，確保項目環(huán)評以規(guī)劃環(huán)評的評價結果為依據。同時，對于未依法進行環(huán)評的規(guī)劃，其區(qū)域內的項目環(huán)評也不應予以批復。

2.3強調三級規(guī)劃環(huán)評之間的銜接

《總體方案》規(guī)定了分國家、省、市縣三個層級開展空間規(guī)劃編制，空間規(guī)劃體系的層次性決定了規(guī)劃環(huán)評的評價重點需要在不同層面上體現差異性。

2.3.1國家規(guī)劃環(huán)評體現戰(zhàn)略性

國家空間規(guī)劃為全社會的空間發(fā)展指南，為響應國家空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性和宏觀性，國家規(guī)劃環(huán)評應立足貫徹規(guī)劃環(huán)評的生態(tài)文明價值規(guī)范，協調國家與地方、不同地區(qū)之間的空間開發(fā)與環(huán)境保護，通過確定“權力清單、責任清單和負面清單”為下級規(guī)劃環(huán)評指明方向。國有林區(qū)、濕地草原、海域灘涂等重點區(qū)域，應交由國家規(guī)劃環(huán)評行使約束權和保護權?？缡〖壭姓^(qū)或是國家重點區(qū)域的規(guī)劃環(huán)評，如京津冀規(guī)劃環(huán)評應在國家層面進行評價。

2.3.2省級規(guī)劃環(huán)評注重承啟性

省級規(guī)劃環(huán)評對應省級空間規(guī)劃的行政職能，承擔承上、啟下和本轄區(qū)評價三項工作［11］。首先，省級規(guī)劃環(huán)評需要以國家規(guī)劃環(huán)評的評價結果為依據，進一步協調管轄區(qū)域內空間開發(fā)與環(huán)境保護之間的關系。其次，需要依據本管轄區(qū)的評價結果羅列負面清單，為引導和約束市縣層面的規(guī)劃環(huán)評以及規(guī)劃決策提供依據。同時，省域內規(guī)劃環(huán)評以及跨市縣區(qū)域的規(guī)劃環(huán)評在省級層面落實。

2.3.3市縣規(guī)劃環(huán)評強調操作性

市縣是空間開發(fā)中直接面向環(huán)境問題的基本單元。市縣規(guī)劃環(huán)評直接影響規(guī)劃決策的落地以及規(guī)劃決策所產生的資源環(huán)境影響。市縣規(guī)劃環(huán)評應以“細致化”、“可操作”、“生態(tài)化”為原則，確?？臻g開發(fā)行為滿足區(qū)域資源環(huán)境承載力，同時處理好空間開發(fā)與環(huán)境保護之間的關系。

三級規(guī)劃環(huán)評之間體現自上而下價值規(guī)范引導、頂層約束，自下而上地方實踐、反饋問題的循環(huán)互動。上級規(guī)劃環(huán)評可以采取羅列負面清單的方式，在引導、約束下位規(guī)劃環(huán)評和規(guī)劃決策的同時，給予下級評價和決策的自主性。確保規(guī)劃環(huán)評全范圍融入規(guī)劃決策中，保障規(guī)劃決策滿足生態(tài)、環(huán)境要求，最終實現可持續(xù)發(fā)展。

2.4落實規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度的協同

規(guī)劃是中國政策的核心機制，是治理各種問題的主要制度工具［12］。規(guī)劃環(huán)評是對規(guī)劃的事前評價，是引導和約束規(guī)劃決策符合生態(tài)文明理念的政策工具。因此，從這個意義上說，規(guī)劃環(huán)評是連接宏觀生態(tài)文明目標和規(guī)劃決策之間的“橋梁”，承擔為生態(tài)文明建設“保駕護航”的任務。要提升規(guī)劃環(huán)評的有效性，保障規(guī)劃決策始終以保護和發(fā)展的協同實現為核心價值，需要在規(guī)劃決策全周期實現規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃之間的協同，具體有四點。其中，依據同一是基礎，目標統(tǒng)一是導向，程序互動是關鍵，機制支撐是保障。

2.4.1依據上的同一

《總體方案》指出空間規(guī)劃編制前應當進行區(qū)域資源環(huán)境承載能力評價，以評價結果、不同主體功能區(qū)的定位和城市發(fā)展定位作為空間規(guī)劃的決策依據，其明確了未來規(guī)劃體系的決策依據。為確保規(guī)劃評價有效引導規(guī)劃體系的“生態(tài)化”，規(guī)劃環(huán)評也需要以區(qū)域資源環(huán)境承載能力評價結果為依據，綜合不同主體功能區(qū)的定位和城市發(fā)展定位對規(guī)劃決策進行評價。

2.4.2目標上的統(tǒng)一

以空間規(guī)劃建制為核心的規(guī)劃制度改革是為了促進“多規(guī)合一”和城市可持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃環(huán)評是為了引導和約束規(guī)劃決策朝著這個目標前進。規(guī)劃環(huán)評和規(guī)劃之間不應該是“貓捉老鼠”的對立關系，而應該是“兩人三足”的協作關系，把推動人與自然和諧發(fā)展的現代化建設新格局設為共有目標。在相同的理念和目標下，實現規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度的有機銜接。

2.4.3程序上的互動

現有規(guī)劃環(huán)評在決策周期中的介入時間較晚，往往是“決策后評價”，甚至是“先上車后補票”。這種評價流程下，評價工作對規(guī)劃內容存在理解不深入的缺陷，規(guī)劃成果對評價也存在接納度不高的問題。規(guī)劃決策的大框架基本已經確定，評價對規(guī)劃內容所能調整的空間和力度都十分有限。因此，實現規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評的程序互動，可以提升評價作用空間。

程序互動體現為兩個維度：程序內容的互動和程序時間的融合。首先，規(guī)劃環(huán)評需要轉變“決策后評價”為“決策前評價”和“決策中評價”，在規(guī)劃醞釀之初使規(guī)劃環(huán)評介入規(guī)劃過程中，使環(huán)境保護理念、環(huán)境保護目標、環(huán)境標準等準確“轉譯”到規(guī)劃決策的全過程。其次，部分評價程序可以和規(guī)劃程序互動展開，例如，規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃編制同時做調研、同時評估資源環(huán)境承載力、同時開展公眾參與征詢、同時進行專家評審等，確保規(guī)劃環(huán)評對規(guī)劃的每一部分決策都充分了解，也確保規(guī)劃開展的每一項程序都有規(guī)劃環(huán)評進行把關。

2.4.4機制上的支撐

現行各類空間屬性的規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評是基于不同的歷史背景和不同編制部門的利益訴求，分別確定的實施機制和管理機制，機制之間的錯位或沖突導致規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃難以全面協同。在空間規(guī)劃的建章立制階段，需要升級規(guī)劃環(huán)評制度，使規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃決策在依據同一、目標統(tǒng)一、程序互動的基礎上實現機制之間的支撐，以滿足規(guī)劃制度改革的需要。

2.5注重多元主體參與式的規(guī)劃環(huán)評架構建設

《總體方案》提出要創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法，體現多元主體參與規(guī)劃編制、執(zhí)行乃至評估的全過程。為響應多元主體參與的規(guī)劃制度改革，規(guī)劃環(huán)評也需要構建決策者、評價者、開發(fā)者、公眾的溝通和對話平臺。

首先，需要將政府和公眾之間的關系逐漸轉變?yōu)檎畢f調、公眾作為主體主動參與，體現公眾參與規(guī)劃環(huán)評的編制并對規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行進行監(jiān)督。

其次，可以設立規(guī)劃-評價評議委員會，就規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評的基礎數據、方法、標準、目標、可行性等向專家征詢意見，一方面確保規(guī)劃和評價的科學性、準確性，另一方面發(fā)揮專家在政府和公眾矛盾中的調和作用。規(guī)劃-評價評議委員會的設立需要結合其監(jiān)督作用確定，如果規(guī)劃-評價評議委員會設立在環(huán)保部門，難免存在環(huán)保部門“既做運動員又做裁判員”的嫌疑；如果規(guī)劃-評價評議委員會設立在政府架構中，也很難發(fā)揮約束政府決策和問責政府反規(guī)劃行為的作用。較為合理的方式是將規(guī)劃-評價評議委員會置于人民代表大會架構中，主要原因有兩點：第一，規(guī)劃-評價評議委員會主要起評議決策和監(jiān)督決策實施的作用，將其置于人民代表大會架構中，可以保障評議委員的獨立性，充分發(fā)揮其監(jiān)督和約束作用。第二，人民代表大會架構中原設有若干專門委員會參與研究、審議和擬定有關議案，這與規(guī)劃-評價評議委員會的職能定位相匹配。

同時，對應《總體方案》中由當地人民代表大會審議通過規(guī)劃、定期聽取規(guī)劃執(zhí)行報告、對當地政府違反規(guī)劃行為進行問責的規(guī)劃制度改革，應將人民代表大會審議-監(jiān)督-問責機制引入規(guī)劃環(huán)評制度升級中，對規(guī)劃和評價進行同步審議和監(jiān)督，不僅符合規(guī)劃的戰(zhàn)略性、頂層設計定位，也有利于保障規(guī)劃和評價的價值中正、決策科學和執(zhí)行準確。

2.6提升規(guī)劃環(huán)評制度的嚴肅性和強制性

現行規(guī)劃環(huán)評制度強制性不足是制約規(guī)劃環(huán)評有效性的問題關鍵。提升規(guī)劃環(huán)評制度的嚴肅性和強制性一方面響應了《總體方案》對完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境保護管理制度的要求，另一方面是提升規(guī)劃環(huán)評有效性的重要手段。首先，應修訂《環(huán)境影響評價法》并建立《規(guī)劃環(huán)評影響評價法》，在法律層面明確規(guī)劃環(huán)評的強制性，對違反或不作為規(guī)劃環(huán)評行為做出明確的責罰規(guī)定，對未開展規(guī)劃環(huán)評區(qū)域內的項目環(huán)評不予批復［13］，確保規(guī)劃環(huán)評能夠應用于決策和規(guī)劃中。其次，應完善相關的配套機制和制度，通過制度完善倒逼規(guī)劃環(huán)評結果的有效性，從而引導和約束生產建設行為的“生態(tài)化”。例如，應完善規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價制度，對規(guī)劃的執(zhí)行和實施后的環(huán)境影響進行實時監(jiān)督，形成“規(guī)劃評價-執(zhí)行評估-反饋規(guī)劃”的完整鏈條，一方面確保規(guī)劃決策切實落地，另一方面對規(guī)劃決策以及規(guī)劃環(huán)評提供反饋建議；應建立信息公開制度，發(fā)揮公眾在規(guī)劃和環(huán)評中的監(jiān)督作用 ，降低監(jiān)管成本的同時提升規(guī)劃環(huán)評的有效性。

3　結論與建議

3.1結論

以空間規(guī)劃提出為核心的規(guī)劃制度改革是著力解決空間屬性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復、規(guī)劃決策偏離生態(tài)文明建設要求等問題的具體體現?，F行規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度發(fā)展需求在理念、功能、對象、層次、內容和程序等方面存在錯位問題，已經遠遠無法滿足規(guī)劃制度的發(fā)展需求。對應這些錯位，本文提出了同步升級規(guī)劃環(huán)評制度改革的六個要點。改革規(guī)劃制度和規(guī)劃環(huán)評制度是用制度保護生態(tài)文明的體現，也是生態(tài)文明建設的必然要求。升級規(guī)劃環(huán)評制度可以提升規(guī)劃環(huán)評對規(guī)劃的引導和約束能力，從決策源頭預防資源、環(huán)境和生態(tài)形勢惡化，實現“五位一體”均衡發(fā)展。

3.2建議

為進一步落實規(guī)劃環(huán)評制度的實踐指導作用，需要注重規(guī)劃環(huán)評制度的效率性和科學性。首先，從經濟理論上說，權責邊界清晰是降低交易成本、提升工作效率的關鍵因素。應差異化不同類型規(guī)劃環(huán)評、不同層級規(guī)劃環(huán)評的評價思路、評價方法和技術導則規(guī)范，界定清晰多元主體之間的權力邊界和責任邊界。對于已經開展規(guī)劃環(huán)評的區(qū)域內項目環(huán)評，應簡化其評價內容，避免重復工作。通過規(guī)劃環(huán)評-項目環(huán)評-建設項目傳導過程工作效率的提升，強化規(guī)劃環(huán)評制度的有效性。其次，規(guī)劃環(huán)評理論的科學性是優(yōu)化規(guī)劃環(huán)評制度本身的重要因素。相較于歐美發(fā)達國家而言，作為“舶來品”的規(guī)劃環(huán)評制度理論研究在我國仍處于起步階段。建議以《總體方案》明確提出要開展空間規(guī)劃編制試點為契機，同步開展空間規(guī)劃環(huán)評編制的試點探索和理論研究，通過完善規(guī)劃環(huán)評的理論體系，進一步提升規(guī)劃環(huán)評制度的權威性和有效性。

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Upgrade Planning Environmental lmpact Assessment System in Response to the Reform of Planning System—the Reflection of “l(fā)ntegrated Reform Plan for Promoting Ecological Progress”

LI Yuehan，BAO Cunkuan*
（Department of Environmental Science and Engineering，Fudan University，Shanghai 200433）

Making unified spatial plans are proposed in Integrated Reform Plan for Promoting Ecological Progress.The new plans will be the guide for the development of the country's territorial space，and the spatial blueprints for sustainable development.Also they will be the fundamental basis for all types of development and construction programs.The new plans are the reflection of promoting current spatial plans，which are parts of system reform.As a policy evaluation tool，planning environmental impact assessment （PEIA） can be ecological guide and restriction of plans.Upgrading current PEIA system is needed because of the division of content，function，framework process and limitation between current PEIA system and future planning system.On the basis，six upgrade points were given in this paper：（1） the forces should be integrated among different types of PEIA，（2） the linkage should be established between PEIA and EIA，（3） the combination should be made among national，provincial，and municipal levels of PEIA，（4） the collaboration should be formed between PEIA system and planning system，（5） the diversified participation should be stressed in PEIA system，（6） the enforceability of PEIA should be improved.

planning environmental impact assessment； system reform； ecological civilization； spatial planning

X820.3

1674-6252（2016）05-0070-005

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.070

國家自然科學基金項目（41271508）：協作性戰(zhàn)略環(huán)境評價理論與模式——基于利益相關者分析和協作的機制研究；國家社會科學基金重大項目（13&ZD176）：我國市級發(fā)展規(guī)劃編制中的公眾參與機制研究。

李月寒（1989—），女，復旦大學環(huán)境科學與工程系博士研究生，研究方向為環(huán)境管理。

*責任作者：包存寬（1971—），男，復旦大學環(huán)境科學與工程系教授，博士生導師，研究方向為戰(zhàn)略環(huán)境評價、環(huán)境規(guī)劃與管理，E-mail：baock@fudan.edu.cn。