本刊記者|孫 潔

土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)民為何焦慮

本刊記者|孫 潔

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，一直是社會各方面爭論的焦點。在新的歷史條件下，怎樣才能既促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，又最大限度地保障農(nóng)民利益，是做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)亟待研究的一個重要課題。

伴隨中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、土地規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快。土地流轉(zhuǎn)的初衷是盤活農(nóng)村閑置土地，提高土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，增加農(nóng)民收入，但記者發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民存在不愿轉(zhuǎn)、不敢轉(zhuǎn)的心態(tài)，土地流轉(zhuǎn)還面臨比較多的問題需要解決。

土地流轉(zhuǎn)過程中的不和諧音符

“土地流轉(zhuǎn)出去了，那俺們?nèi)ジ缮?？?/p>

“最擔(dān)心土地能不能回來？”

“流轉(zhuǎn)出去的土地還是種糧食嗎？”

——要問土地流轉(zhuǎn)最擔(dān)心什么？農(nóng)民朋友往往這樣回答記者。

可以理解，在土地上勞作一輩甚至幾輩人的農(nóng)民有舍不得土地的心情，也會有流轉(zhuǎn)了之后沒活兒干的擔(dān)憂。目前，我國農(nóng)村的社會保障還不到位，廣大農(nóng)村還存在農(nóng)民思想認(rèn)識不到位、農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿較低的現(xiàn)象，加之現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)則還不完善，缺乏嚴(yán)格有效的手段保障流轉(zhuǎn)雙方的利益，農(nóng)村土地市場不完善，流轉(zhuǎn)中難以合理定價等等。

對于缺乏足夠社會保障的農(nóng)民朋友來說，土地是其生活的最后保障。經(jīng)歷了幾千年的農(nóng)業(yè)社會，我國農(nóng)民有一種天然的戀土情結(jié)，如果進(jìn)城后無法生存，還可以回到農(nóng)村來種田。再加上現(xiàn)有的種糧補(bǔ)貼政策，很多農(nóng)民都不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。戀土情結(jié)嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，現(xiàn)實因素還有很多。在農(nóng)村留守的基本都是中老年人，他們習(xí)慣了種田，種的糧食也不指望賣出去，能夠家人吃就好，而且吃得也放心。土地是農(nóng)民的命根，這些中老年人不種田就沒事做，因年齡問題打工也沒人要。在這種情況下，把田地給別人種，一是心里有種失落感，二是每年每畝幾百元的流轉(zhuǎn)費太少，自己隨便種種，每畝也能收入過千元。

另外，不少農(nóng)民表示，在流轉(zhuǎn)過程中要租的是農(nóng)民的土地，但沒有人跟農(nóng)民商量，甚至有土地流轉(zhuǎn)期限長于確權(quán)期限的現(xiàn)象發(fā)生。流轉(zhuǎn)雙方簽合同，一般都在10年以上，如果流轉(zhuǎn)時間太長，農(nóng)民比較擔(dān)心到期后難以收回經(jīng)營權(quán)。一些流轉(zhuǎn)方在流轉(zhuǎn)土地上建有房屋、栽種名貴樹木，其價值難以估算，如若合同到期，流轉(zhuǎn)方以經(jīng)營損失、建筑物拆遷補(bǔ)償、樹木遷移補(bǔ)償?shù)确N種理由不愿意退出，農(nóng)民作為弱勢群體，更難討到說法。

流轉(zhuǎn)私下達(dá)成協(xié)議的情況也時常發(fā)生，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，沒有大型公司整體對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，有的只是戶與戶之間的短期行為、口頭約定，對流轉(zhuǎn)時間、流轉(zhuǎn)經(jīng)營范圍沒有明確規(guī)定，造成土地流轉(zhuǎn)之后，有的擅自改變土地用途引起對方不滿，有的則剛剛對土地進(jìn)行了投入，就被流轉(zhuǎn)方要求收回，因此而引發(fā)的矛盾和糾紛難以順利解決。

近年，大量資本下鄉(xiāng)搞土地流轉(zhuǎn)，一些大的公司有雄厚的資金和地方政府支持，農(nóng)民比較放心，但也有的流轉(zhuǎn)方只是附近或本地的農(nóng)民，他們實力一般，有些是以合作社形式成立的，其流轉(zhuǎn)土地的目的就是以土地作為資本申報項目來獲取貸款。對這樣的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民往往會擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后流轉(zhuǎn)費用難以兌現(xiàn)。農(nóng)民普遍出于對土地的預(yù)期增值和穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益保障心理，表現(xiàn)出對土地流轉(zhuǎn)態(tài)度比較慎重，不愿意輕易流轉(zhuǎn)土地。

目前，流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的非糧化問題也比較嚴(yán)重，土地流入的種糧大戶因糧食收益低而選擇非糧化生產(chǎn)。在一般年景下，種糧的收入，除了支付土地流轉(zhuǎn)租金和經(jīng)營成本外，所得利潤很低；如果發(fā)生自然災(zāi)害，種糧就會虧損。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正在從分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向適度的規(guī)模經(jīng)營過渡。但是，由于規(guī)模經(jīng)營生產(chǎn)糧食比單一農(nóng)戶分散經(jīng)營并沒有明顯優(yōu)勢，大片的種糧土地流轉(zhuǎn)后多數(shù)改變了生產(chǎn)用途，用于種植經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致糧食種植面積大幅度減少。如果全國農(nóng)村都出現(xiàn)這樣的情況，將會影響糧食種植，挑戰(zhàn)我國糧食安全。此外，流轉(zhuǎn)的土地如果種果樹或者挖魚池，不種小麥、玉米等常規(guī)作物，農(nóng)民擔(dān)心停止發(fā)放糧食補(bǔ)貼。

還有農(nóng)民擔(dān)心流轉(zhuǎn)土地被質(zhì)押，怕土地遭沒收。有的土地被企業(yè)流轉(zhuǎn)之后，其目的不是耕種，而是變相圈地，建農(nóng)莊、搞養(yǎng)殖場，然后向上級立項并以此抵押向銀行申請貸款。農(nóng)民擔(dān)心，一旦流轉(zhuǎn)企業(yè)經(jīng)營不善或者破產(chǎn)，抵押的土地被銀行或者債務(wù)人沒收，沒地方去說理。

事實上，農(nóng)民是想讓自己的土地流轉(zhuǎn)出去的。但是，由于對流轉(zhuǎn)收益的擔(dān)憂，對流轉(zhuǎn)后土地歸屬的擔(dān)憂，對土地流轉(zhuǎn)后是否被改變的擔(dān)憂，以及對經(jīng)營大戶甚至地方政府的不信任，讓他們對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生思想上本能的抵觸。

所以，對于土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民是即抱有期望，又存有擔(dān)憂，這在很大程度上阻礙著土地流轉(zhuǎn)。那么，如何讓土地順利流轉(zhuǎn)起來？

制度設(shè)計給流轉(zhuǎn)雙方提供保障

“在流轉(zhuǎn)的同時，也要重視農(nóng)民對未來生活的擔(dān)憂，做好有關(guān)制度的設(shè)計，”中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥認(rèn)為，應(yīng)完善土地流轉(zhuǎn)一攬子法律體系，讓土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化，讓契約精神深入農(nóng)民心中。他指出：“契約精神，實際上是法治社會公民的基本素質(zhì)。應(yīng)逐步培養(yǎng)農(nóng)民的合作精神、契約精神，但不能簡單的做思想工作，以防農(nóng)民產(chǎn)生抵觸情緒。”

因此，政府在土地流轉(zhuǎn)開展前就要做好規(guī)劃，建立嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度，做到土地總量不減少，土地用途不改變。無論是否流轉(zhuǎn)土地，無論由誰來生產(chǎn)經(jīng)營，都只能進(jìn)行糧食生產(chǎn)。此外，糧食生產(chǎn)激勵制度也必不可少，通過逐步提高糧食收購價格，增加糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼，加大對種糧大戶的獎勵力度，引導(dǎo)土地流入農(nóng)戶、優(yōu)先發(fā)展糧食生產(chǎn)，調(diào)動和保護(hù)農(nóng)民的糧食生產(chǎn)積極性。在此基礎(chǔ)上，還要建立土地流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)督制度。在簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同時，一定要規(guī)定流轉(zhuǎn)土地的用途，只能用于糧食生產(chǎn)。地方政府在土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)督方面要起主導(dǎo)作用，確保對土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管到位。同時，要加強(qiáng)對土地用途的執(zhí)法檢查，將土地流轉(zhuǎn)用途檢查納入地方政府日常工作范圍，及時查處土地流轉(zhuǎn)過程中的非糧化現(xiàn)象，確保耕地流轉(zhuǎn)用于糧食生產(chǎn)。

盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，打消農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的生存顧慮。在土地流轉(zhuǎn)過程中，根據(jù)每一塊土地的具體情況，因地制宜地設(shè)計好流轉(zhuǎn)期限、補(bǔ)償款細(xì)則，解決農(nóng)民后續(xù)的生計問題。在這一時期，合同條款的詳細(xì)程度、是否給與交易雙方充分的討論和周詳?shù)目紤]往往起到?jīng)Q定性作用，既解決了農(nóng)民的后顧之憂，又留給土地流入方一定的利益。農(nóng)村土地是否流轉(zhuǎn)，要始終堅持農(nóng)民自愿的原則，不能搞強(qiáng)制命令，不能忽視不愿流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的利益和訴求。不能為了發(fā)展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，而違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)制進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要正確引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。

作為土地流入方，無論是種植大戶，還是企業(yè)應(yīng)具有高度的歷史責(zé)任感，提出切實可行，真正符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的整體方案，以獲得政府部門的支持，更要取得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的認(rèn)可，疏解農(nóng)民對投資者的懷疑和顧慮。

對農(nóng)民來說，首先要做好從農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變的心理準(zhǔn)備，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必然是規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)?，F(xiàn)代農(nóng)民應(yīng)具有一定的產(chǎn)權(quán)意識和法律常識，在此背景之下，對土地的產(chǎn)權(quán)價值有足夠的認(rèn)識和重視就能避免吃虧上當(dāng)，甚至能夠充分利用手中的土地獲取投資回報，拓寬財務(wù)空間。作為農(nóng)民，還要學(xué)會理性爭取合法權(quán)益，對于土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題和疑惑，有權(quán)利要求各級機(jī)構(gòu)做出合理的解釋和回答，對于不合理合法的現(xiàn)象，要理智面對，勇于利用法律武器解決問題。

在調(diào)查中，記者也發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)遇難題不僅僅是土地的問題，除了流轉(zhuǎn)大戶與出租方之間的矛盾讓土地流轉(zhuǎn)困難重重，糧食價格下跌、大片承包的抗風(fēng)險能力低、農(nóng)業(yè)保險機(jī)制的不完善等，也讓很多流轉(zhuǎn)大戶就此望而卻步。

面對農(nóng)作物價格波動、土地租金不斷升高的情況，李國祥表示，不應(yīng)該把目光僅局限在對土地的直接租賃上，積極探索土地托管、土地入股分紅等多樣化的流轉(zhuǎn)模式，會極大的避免風(fēng)險。“這樣既避開了農(nóng)作物價格下降、土地租金不斷攀升給流轉(zhuǎn)大戶帶來的成本增加、入不敷出，又保護(hù)了農(nóng)民的種地積極性，也減輕了農(nóng)民的種地負(fù)擔(dān)?！?/p>

目前，我國農(nóng)業(yè)保險的賠付能力比較低、定損困難、賠付標(biāo)準(zhǔn)不高、賠付范圍不廣。李國祥建議，未來應(yīng)逐步把農(nóng)業(yè)保險作為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段，特別是支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要舉措。“除了把干旱、滑坡等自然災(zāi)害造成的損失納入到理賠的范圍，還應(yīng)建立試點，把因農(nóng)產(chǎn)品價格下跌等造成的經(jīng)營損失，通過價格保險的方式對流轉(zhuǎn)大戶進(jìn)行一定賠付，從而擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險賠付范圍。此外，除了大田作物，將蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物也納入到保險范圍，并逐步提高賠付力?！?/p>

加快試點健全規(guī)范流轉(zhuǎn)市場

為了解決農(nóng)民的后顧之憂，保障流轉(zhuǎn)雙方的利益，進(jìn)一步促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場的健康成長，全國各地正在加快土地流轉(zhuǎn)試點探索，農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門也在積極探索建立土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度，推進(jìn)土地管理制度改革。

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦曾公開表示，推進(jìn)土地制度的改革，關(guān)系重大，牽一發(fā)而動全身，所以既要積極又要穩(wěn)妥，無論是承包地的抵押、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，還是住房財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，都要先搞試點。

今年以來，我國土地流轉(zhuǎn)步伐加快，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模明顯擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)水平也顯著提高。根據(jù)農(nóng)業(yè)部近日的統(tǒng)計數(shù)字顯示，截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的33.3%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到67.8%，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機(jī)制初步建立。

據(jù)農(nóng)業(yè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，各地認(rèn)真貫徹中央精神，在農(nóng)業(yè)部指導(dǎo)下健全管理制度，清查違規(guī)文件，糾正違規(guī)案件，有效遏制了一些地方盲目追求流轉(zhuǎn)速度、流轉(zhuǎn)規(guī)模的行為，保障了土地流轉(zhuǎn)的平穩(wěn)有序發(fā)展。目前，全國大部分省、市、區(qū)出臺了工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范政策文件。

農(nóng)業(yè)部還督促各地開展自查自糾，同時，積極推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作，2016年繼續(xù)擴(kuò)大試點范圍，在前兩年12個整省試點的基礎(chǔ)上，再選擇河北、山西等10個省份整省推進(jìn)。截至2016年6月底，全國2488個縣、2.7萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、46.6萬個村開展了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

農(nóng)業(yè)部將進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，對工作進(jìn)展較慢的地區(qū)開展督導(dǎo)檢查，完善驗收制度，確保工作質(zhì)量。鼓勵農(nóng)民通過代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管、股份合作等方式，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，村級組織只有在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。

此外，督促地方按照《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行規(guī)范（試行）》要求，健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范市場運(yùn)行機(jī)制，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。建立健全工商資本租地監(jiān)管和風(fēng)險防范制度，指導(dǎo)各地對工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地明確上限控制、分級備案、審查審核、風(fēng)險保障金和事中事后監(jiān)管等“五項制度”，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)過程監(jiān)管，防止浪費農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益。