楊成平

摘要：住房公積金行業(yè)在我國(guó)是一個(gè)新興行業(yè)，住房公積金管理操作風(fēng)險(xiǎn)管理還沒(méi)有引起業(yè)界的重視和研究，內(nèi)部欺詐損失、外部欺詐損失、信息系統(tǒng)損失、資產(chǎn)隱形損失、業(yè)務(wù)辦理不規(guī)范敗訴等住房公積金管理操作風(fēng)險(xiǎn)事件大量出現(xiàn)，通過(guò)原因分析，提出了六項(xiàng)建設(shè)性的對(duì)策：提高認(rèn)識(shí)，把操作風(fēng)險(xiǎn)管理與業(yè)務(wù)管理同等重視；統(tǒng)一政策，出臺(tái)操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引；成立機(jī)構(gòu)，公積金管理中心設(shè)立操作風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)；重視人才，強(qiáng)化培養(yǎng)與引進(jìn)操作風(fēng)險(xiǎn)管理人才；強(qiáng)化研究，重視操作風(fēng)險(xiǎn)管理工具的研究；規(guī)范流程，鏟除操作風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的土壤。

關(guān)鍵詞：住房公積金 操作風(fēng)險(xiǎn)管理 現(xiàn)狀 原因 對(duì)策

住房公積金操作風(fēng)險(xiǎn)目前還沒(méi)有權(quán)威定義，參照銀行業(yè)的定義，操作風(fēng)險(xiǎn)是指由不完善或有問(wèn)題的內(nèi)部程序、人員及系統(tǒng)或外部事件所造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。該定義不包括策略風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，但包括法律風(fēng)險(xiǎn)。住房公積金操作風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)公積金行業(yè)中普遍存在，但沒(méi)有引起足夠的重視，也沒(méi)有對(duì)住房公積金操作風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行系統(tǒng)研究，本文試圖從住房公積金操作風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀入手，分析原因，提出相應(yīng)對(duì)策。

一、現(xiàn)狀

住房公積金制度自1999年《住房公積金管理?xiàng)l例》頒布以來(lái)，在推進(jìn)住房制度改革，幫助職工家庭解決基本住房需求，解決和改善城鎮(zhèn)居民的住房問(wèn)題的同時(shí)，住房公積金管理水平也得到了較快的提升。但在住房公積金管理中，操作風(fēng)險(xiǎn)在各公積金管理中心以不同的類(lèi)型的事件顯現(xiàn)。

（一）內(nèi)部欺詐損失案件屢破記錄

我國(guó)住房公積金在內(nèi)部管理和監(jiān)督層面上缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范以及未建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理考核指標(biāo)、責(zé)任追究機(jī)制和未建立健全監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致公積金對(duì)內(nèi)部的管理失控，內(nèi)部欺詐案件數(shù)額一件比一件驚人。例如，湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹(shù)彪貪污、挪用公積金一案，被稱(chēng)為當(dāng)時(shí)（2004年）的“全國(guó)住房公積金第一案”，1999年9月至2004年1月，李樹(shù)彪利用其職務(wù)便利，撇開(kāi)單位內(nèi)部的審核、管理環(huán)節(jié)，與商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)惡意串通，作案29次，從銀行和其他金融機(jī)構(gòu)非法獲取貸款6675.5萬(wàn)元，實(shí)際占用6229.1061萬(wàn)元。郴州市中級(jí)人民法院一審判決李樹(shù)彪死刑。2009年，據(jù)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》報(bào)道，北京市住房公積金管理中心朝陽(yáng)區(qū)分中心（下稱(chēng)朝陽(yáng)分中心）原主任劉毅被檢查部門(mén)帶走，其任職期間先后挪用近9000萬(wàn)元住房公積金。2014年，爆出吉林通化公積金挪用案，案件涉嫌金額驚人，又破歷史紀(jì)錄。

（二）外部欺詐案件常見(jiàn)報(bào)端

住房公積金的外部欺詐案件主要發(fā)生現(xiàn)在貸款和支取兩個(gè)領(lǐng)域上。在貸款方面的表現(xiàn)為：申請(qǐng)人冒名貸款或虛構(gòu)申請(qǐng)人騙取貸款，或貸款后潛逃；申請(qǐng)人明知自己無(wú)履行合同的實(shí)際能力或擔(dān)保能力，采取欺騙手段申請(qǐng)貸款的；未將貸款按規(guī)定用途使用，任意揮霍致使貸款無(wú)法償還的；為爭(zhēng)取不正當(dāng)利益，改變貸款用途，造成重大經(jīng)濟(jì)損失，致使貸款無(wú)法償還的；隱匿貸款去向，貸款到期后拒不償還的。例如，劉凡等3人利用他人名義冒頂替，使用欺騙手段在北京住房公積金管理中心騙取管理中心借款1376萬(wàn)元。在支取方面表現(xiàn)為：提交虛假材料和授權(quán)委托書(shū)代替他人支取公積金；偽造退休證、身份證等相關(guān)證件，提前支取公積金；虛構(gòu)建房、大修房屋手續(xù)，支取公積金。此類(lèi)情況一旦發(fā)生，追繳公積金存在很大的不確定性。例如，中山首例非法套取住房公積金案15人被公訴，南寧對(duì)非法騙提住房公積金行為立案51起 查處48起，安徽宣城判處騙提公積金者有期徒刑……。

（三）信息系統(tǒng)損失事件鮮為人知

由于維護(hù)不到位，操作不規(guī)范，或雷電短路損毀，使用不規(guī)范介質(zhì)，或人為故意所致，甚至地震等等導(dǎo)致計(jì)算機(jī)系統(tǒng)失靈和系統(tǒng)漏洞以及系統(tǒng)崩潰，造成系統(tǒng)癱瘓、數(shù)據(jù)丟失和信息混亂，這給我國(guó)的住房公積金帶來(lái)致命性的打擊。

（四）資產(chǎn)隱形損失事件時(shí)有發(fā)生

住房公積金的資產(chǎn)在資產(chǎn)負(fù)債表上分為存款、應(yīng)收款、國(guó)債、委托貸款和逾期貸款等，這些資產(chǎn)顯性的損失易被發(fā)現(xiàn)，而隱形損失不易發(fā)現(xiàn)但時(shí)有發(fā)生。隱形損失主要表現(xiàn)為資產(chǎn)配置不合理，資產(chǎn)收益率低，在公積金滿足住房貸款后，公積金配置存款和國(guó)債的年限和種類(lèi)會(huì)影響流動(dòng)性和收益。有的公積金管理中心沒(méi)有爭(zhēng)取銀行存款的上浮政策，未獲得或少獲得利率上浮區(qū)間的利息收益，也造成資產(chǎn)的隱形損失。

（五）業(yè)務(wù)辦理不規(guī)范埋下敗訴苦果

住房公積金管理中心在日常業(yè)務(wù)辦理應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)的管理制度和法律原則。在這個(gè)過(guò)程中，因?yàn)闃I(yè)務(wù)辦理不規(guī)范，無(wú)法滿足或違反法律要求，在法律訴訟案件中時(shí)有敗訴案件發(fā)生，給住房公積金管理中心造成了經(jīng)濟(jì)損失，在這些敗訴案件中主要有三類(lèi)：訴訟時(shí)效和法定執(zhí)行時(shí)效過(guò)期、主體資格不適用、不作為等。第一類(lèi)是法定時(shí)效過(guò)期案件敗訴，此類(lèi)案件主要發(fā)生在貸款追繳方面，管理中心因?yàn)殄e(cuò)過(guò)法定期間或訴訟時(shí)效，導(dǎo)致訴訟無(wú)效，喪失追索權(quán)，形成損失。逾期貸款的訴訟時(shí)效期間為2年，超過(guò)2年后進(jìn)行訴訟就是無(wú)效訴訟，只能進(jìn)行協(xié)議協(xié)商；保證人承擔(dān)保證責(zé)任的時(shí)效是保證期間，一旦超過(guò)保證期間，保證人就會(huì)免除保證責(zé)任；在抵押權(quán)存續(xù)期滿未處置抵押物將導(dǎo)致抵押權(quán)的消滅，如果對(duì)法定的時(shí)效沒(méi)有進(jìn)行主張權(quán)利，就很容易形成法律風(fēng)險(xiǎn)。第二類(lèi)為主體資格不適用敗訴，有的公積金管理中心在受理貸款、擔(dān)保和提取公積金時(shí)不實(shí)行當(dāng)事人當(dāng)面進(jìn)行身份認(rèn)證和簽字的操作辦法，當(dāng)出現(xiàn)法律糾紛時(shí)，多會(huì)因主體資格問(wèn)題而敗訴；在保證擔(dān)保實(shí)踐中，一些管理中心把《擔(dān)保法》規(guī)定不得作為保證人的國(guó)家機(jī)關(guān)、以公益為目的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（如學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等）、企業(yè)法人的分支機(jī)構(gòu)、職能部門(mén)作為保證人，這也會(huì)因擔(dān)保無(wú)效而敗訴。第三類(lèi)第為不作為案件敗訴，有的管理中心在匯繳，拒絕接受合規(guī)貸款申請(qǐng)及破產(chǎn)改制補(bǔ)繳工作中，對(duì)少繳、停繳、欠繳的單位沒(méi)有按規(guī)定進(jìn)行催建，置之不理，放任自流，形成工作中的“不作為”，那么繳存人有權(quán)依法要求管理中心承擔(dān)因行政“不作為”帶來(lái)的責(zé)任和損失。

二、原因

造成以上風(fēng)險(xiǎn)事件的原因是多方面的，歸納起來(lái)主要有有六個(gè)方面。一是新興行業(yè)，積累操作風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)少，住房公積金制度建立在我國(guó)僅有30多年的歷史，是一個(gè)新興行業(yè)，沒(méi)有現(xiàn)成的管理經(jīng)驗(yàn)可借鑒，全國(guó)的公積金管理在設(shè)區(qū)的市成立管委會(huì)進(jìn)行分散管理，各地管理模式還處在全委托銀行、半委托銀行、自主管理三種模式并存的探討階段，操作風(fēng)險(xiǎn)管理積累的經(jīng)驗(yàn)很少。二是認(rèn)識(shí)誤區(qū)，把操作風(fēng)險(xiǎn)管理等同于內(nèi)審、廉政管理，內(nèi)部審計(jì)是指組織內(nèi)部的一種獨(dú)立客觀的監(jiān)督和評(píng)價(jià)活動(dòng)，它通過(guò)審查和評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性來(lái)促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；廉政管理是對(duì)工作人員在履行其職能時(shí)不以權(quán)謀私，辦事公正廉潔等方面的管理；操作風(fēng)險(xiǎn)管理是指對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)從識(shí)別到分析乃至采取應(yīng)對(duì)措施等一系列過(guò)程的管理。三是機(jī)構(gòu)缺位，沒(méi)有設(shè)置操作風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，當(dāng)今住房公積金操作風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)不健全，機(jī)構(gòu)缺失，主要表現(xiàn)在：操作風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)分散，缺乏專(zhuān)門(mén)的管理部門(mén)；基層分支機(jī)構(gòu)操作風(fēng)險(xiǎn)管理職能缺失。長(zhǎng)此以往，這種缺失的操作風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)將嚴(yán)重阻礙我國(guó)住房公積金的發(fā)展。四是人才匱乏，沒(méi)有操作風(fēng)險(xiǎn)管理的人才，目前從我國(guó)住房公積金風(fēng)險(xiǎn)控制中看出，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理人才重視不夠，招錄、引進(jìn)、培養(yǎng)、留住風(fēng)險(xiǎn)管理人才的工作措施不得力；五是政策缺失，沒(méi)有統(tǒng)一的操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引，在住房公積金操作管理這一塊，沒(méi)有建立一套正確的統(tǒng)一的操作風(fēng)險(xiǎn)管理政策。如果沒(méi)有一套統(tǒng)一的操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引，那么就會(huì)出現(xiàn)各行其是的效果，上級(jí)管理部門(mén)對(duì)下屬部門(mén)無(wú)法進(jìn)行有效的管理和控制，各單位也沒(méi)統(tǒng)一的操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引可遵循，從而給單位各方面帶來(lái)操作風(fēng)險(xiǎn)。六是流程失范，創(chuàng)造了風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的環(huán)境，目前，在住房公積金大多數(shù)管理中心已實(shí)現(xiàn)了流程管理，但在流程管理中隱含了大量的風(fēng)險(xiǎn)事件沒(méi)有引起足夠的重視。

三、對(duì)策

通過(guò)對(duì)目前住房公積金操作風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀的分析，要提高操作風(fēng)險(xiǎn)管理水平，筆者建議應(yīng)從以下六個(gè)方面入手：

（一）提高認(rèn)識(shí)，把操作風(fēng)險(xiǎn)管理與業(yè)務(wù)管理同等重視

樹(shù)立操作風(fēng)險(xiǎn)管理理念，全力營(yíng)造操作風(fēng)險(xiǎn)管理的文化氛圍，把科學(xué)的操作風(fēng)險(xiǎn)管理理念深入到各級(jí)公積金管理部門(mén)，植入到公積金管理中心的每一位員工，讓上下各級(jí)、全部員工形成慣性思維。

（二）統(tǒng)一政策，出臺(tái)操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引

就全國(guó)而言，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要制定住房公積金操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引，通過(guò)統(tǒng)一政策出臺(tái)操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引能夠更好落實(shí)住房公積金的相關(guān)規(guī)定和做到防范風(fēng)險(xiǎn)。在單位各方面利益得到維護(hù)時(shí)，不合法的操作管理也將難以隱藏，同時(shí)便于更好的業(yè)務(wù)規(guī)范操作。

統(tǒng)一的操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引能進(jìn)一步完善住房公積金內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升操作風(fēng)險(xiǎn)管理能力。住房公積金操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引要至少應(yīng)包括以下基本要素：公積金管理委員會(huì)的監(jiān)督控制、公積金管理中心管理層的職責(zé)、操作風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)、操作風(fēng)險(xiǎn)管理政策、方法和程序，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。

（三）成立機(jī)構(gòu)，公積金管理中心設(shè)立操作風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)

建立健全操作風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，各獨(dú)立機(jī)關(guān)要在全系統(tǒng)建立風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)。在綜合管理部門(mén)、歸集部門(mén)、支取轉(zhuǎn)移部門(mén)、個(gè)貸部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)要明確問(wèn)責(zé)制、承諾機(jī)制、考核機(jī)制，并完善這些部門(mén)的程序、方法和操作風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量、計(jì)提所需資金；完善操作風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)重要的崗位、要害環(huán)節(jié)、敏感的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)明確內(nèi)控規(guī)定；嚴(yán)格授權(quán)、授信制度；建立完善事中控制和事后監(jiān)督機(jī)制；建立操作風(fēng)險(xiǎn)信息預(yù)警報(bào)告制度，構(gòu)建“人控、制控、機(jī)控一條龍”管理體系，從而，杜絕操作風(fēng)險(xiǎn)管理盲區(qū)和“斷層”。此外，還必須在成立機(jī)構(gòu)的同時(shí)保證做到整合操作風(fēng)險(xiǎn)管理資源，構(gòu)建內(nèi)控與內(nèi)審聯(lián)動(dòng)、互動(dòng)機(jī)制。

（四）重視人才，強(qiáng)化培養(yǎng)與引進(jìn)操作風(fēng)險(xiǎn)管理人才

首先建立與行業(yè)要求相適應(yīng)的教育培訓(xùn)體系是培養(yǎng)符合住房公積金操作風(fēng)險(xiǎn)管理人才的基礎(chǔ)。我國(guó)住房公積金改革進(jìn)程不斷加快也對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)管理人才提出了更多的要求，除了熟悉專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)外，還要具有較高的發(fā)現(xiàn)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的能力與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避緩釋管理的技能。因此，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)外要助推知名大學(xué)開(kāi)設(shè)公積金管理專(zhuān)業(yè)，專(zhuān)門(mén)設(shè)置操作風(fēng)險(xiǎn)管理課程；對(duì)內(nèi)要成立住房公積金風(fēng)險(xiǎn)管理研究團(tuán)隊(duì)，培訓(xùn)全國(guó)公積金操作風(fēng)險(xiǎn)管理人員。

（五）強(qiáng)化研究，重視操作風(fēng)險(xiǎn)管理工具的研究

操作風(fēng)險(xiǎn)管理工具有三大類(lèi)：RSCA——風(fēng)險(xiǎn)與控制自我評(píng)估、KRI——關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、LDC——損失數(shù)據(jù)收集。要重視風(fēng)險(xiǎn)與控制自我評(píng)估，對(duì)自身進(jìn)行診斷和完善。住房公積金要對(duì)單位綜合管理、歸集個(gè)貸、提取轉(zhuǎn)移、財(cái)務(wù)管理等進(jìn)行自我觀察、分析和判斷，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和采取什么樣的相應(yīng)控制方法進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不可接受的風(fēng)險(xiǎn)提出流程優(yōu)化方案。

要重視關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，預(yù)警和應(yīng)對(duì)信息監(jiān)控。結(jié)合歸集崗位、個(gè)貸崗位、支取轉(zhuǎn)移崗位等流程分析和梳理，設(shè)計(jì)一系列反映關(guān)鍵操作風(fēng)險(xiǎn)狀況的指標(biāo)并確定預(yù)警閥值，定期跟蹤監(jiān)測(cè)值和變動(dòng)情況，確保潛在風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)事件及時(shí)得到控制。

要重視損失數(shù)據(jù)收集，收集和整改事情。根據(jù)廣泛性、重要性、及時(shí)性等原則，以2012年事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度為最低要求收集損失數(shù)據(jù)，并對(duì)損失數(shù)據(jù)進(jìn)行識(shí)別、匯總、分析與報(bào)告，以改善內(nèi)部管理。

（六）規(guī)范流程，鏟除操作風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的土壤。

提高流程設(shè)計(jì)科學(xué)性，在流程框架設(shè)計(jì)時(shí)層次要合理，必須設(shè)置到標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)流程層次，從而避免公積金業(yè)務(wù)操作隨意性大、責(zé)任不夠清晰的現(xiàn)象；在設(shè)計(jì)流程環(huán)節(jié)時(shí)，關(guān)鍵環(huán)節(jié)要設(shè)置審核、復(fù)合環(huán)節(jié)，有的還要設(shè)置審批和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督環(huán)節(jié)。

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