何慧

[提要] 新型城鎮(zhèn)化需要巨量的資金投入，地方政府必須創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設投融資機制才能更好地支持城鎮(zhèn)化進程。本文從河南省城鎮(zhèn)化存在的問題入手，探討如何完善投融資機制，以增強新型城鎮(zhèn)化建設的資金保障能力。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;投融資機制;路徑

課題來源：本文為河南省教育廳人文社會科學研究項目（2015-QN-225）;河南省社科聯(lián)調研課題（SKL-2015-3069）;河南省政府決策研究招標課題（2015B228）階段性成果

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年12月8日

一、河南省新型城鎮(zhèn)化建設投融資存在的主要問題

（一）基礎設施領域投融資需求巨大。由于歷史原因，河南省基礎設施建設長期滯后，欠賬較多，盡管近年來這種狀況得到一定程度的改善，但仍無法適應全省經濟社會發(fā)展的要求。與兄弟省份以及沿海發(fā)達省份相比尚有明顯差距，且省內豫南、豫北等地基礎設施建設發(fā)展也不平衡。

（二）投融資市場和制度不健全，融資模式和融資渠道有限。目前，城鎮(zhèn)基礎設施投資項目的建設管理仍以政府的投資預算管理為主。由于政府預算約束普遍軟化，這類項目在部分地區(qū)往往存在投資沒有按照預算執(zhí)行的問題。而一些地方又存在著重復建設、鋪張浪費等問題，這也在一定程度上加劇了基礎設施資金短缺狀況。此外，河南省民間資本本身就不算充裕，同時又存在著民間資本進入基礎設施領域的門檻較高的制約，這就進一步加劇了資金的缺乏。

（三）政府融資平臺監(jiān)管政策趨緊，平臺公司融資難度加大。目前，地方政府融資平臺仍是支撐城鎮(zhèn)化建設的重要載體。目前，各級政府加大了對各級融資的整頓力度，這就對河南省城鎮(zhèn)化建設過程中的資金造成了進一步的影響，特別是城鎮(zhèn)基礎設施與公共服務等公益性項目的融資嚴重受限。

（四）土地出讓不可持續(xù)。目前，土地出讓金收入就成為河南省大部分地方的主要財政收入來源，也確實為城鎮(zhèn)化建設籌措了一定的資金。然而，這種方式不可持續(xù)，逐漸暴露出諸多弊端。一方面城鎮(zhèn)土地作為一種稀缺資源，依靠土地買賣收入來滿足城鎮(zhèn)化建設資金需求，不可能長久;另一方面大量出讓土地事實上造就了“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的滾動模式，在這種模式下，房地產開發(fā)商和金融機構成為最大受益者，并且造成違規(guī)占地、損害農民利益等一系列問題，也在一定程度上推高了城鎮(zhèn)房價。這與目前的中央的政策要求也不相符，而過高的房價也提高了城鎮(zhèn)化建設成本，需要投入更多的城鎮(zhèn)化建設資金，從而形成了一種惡性循環(huán)。

二、河南省城鎮(zhèn)化主要任務和資金需求

黨的十八大報告中多次提及“城鎮(zhèn)化”，特別是中央經濟工作會議中指出：“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量。走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。推進新型城鎮(zhèn)化不僅是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必由之路，而且也是現(xiàn)階段擴大有效需求、推動經濟增長的現(xiàn)實選擇，更是我國實現(xiàn)經濟轉型的關鍵所在。河南省“十二五”規(guī)劃要求，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，緊扣提速、提質主題，以鄭州都市區(qū)為核心、區(qū)域中心城市為節(jié)點、大縣城和中心鎮(zhèn)為基礎，加快推進市域城鎮(zhèn)化，形成城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與新農村建設良性互動的發(fā)展格局。

快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化對資金需求提出很高的要求。按照河南省“十三五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，今后五年全省城鎮(zhèn)化率平均需要提高1.8個百分點，未來到2020年全省城鎮(zhèn)化率將達到50%左右，接近東部地區(qū)水平。國內外的經驗表明，城鎮(zhèn)化水平每提高一個百分點，城鎮(zhèn)人口將新增1，000多萬人。因此，全省城鎮(zhèn)化率的提高必將對城市各項基礎設施和公共服務形成巨大的需求。據(jù)測算，2016年城鎮(zhèn)化、新農村建設和生態(tài)建設將投資2，000億元，占全年固定資產投資1.9萬億元的9%，但如果考慮到城鎮(zhèn)化涉及的部分重大基礎設施建設、保障房建設、產業(yè)轉型升級等，所需資金將大大增加，初步估算將達到6，000億元左右，占固定資產投資的40%左右。巨額的資金需要和河南省目前的城鎮(zhèn)化資金來源相比，還是需要從根本上完善河南省的城鎮(zhèn)化投融資機制。

三、具體操作路徑

（一）創(chuàng)建城鎮(zhèn)化專業(yè)融資主體群。整合組建四大融資平臺公司，承擔城鎮(zhèn)化建設投資人職能。依據(jù)城鎮(zhèn)化建設中各產業(yè)聯(lián)動發(fā)展關系，分農業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)和重點公共基建四類：

1、公共基建投資平臺。負責具有公益性質的重大項目建設融資，解決城鎮(zhèn)化建設中“建新城”和“改舊城”中的資金問題，如縣鄉(xiāng)公路、城市廣場、群眾文化設施、廉租公租房等。此類平臺可以以各地政府背景的經建投公司為基礎，整合類似功能的平臺，適當時候可注入部分儲備土地、財政資金等資源。

2、園區(qū)產業(yè)投資平臺。負責城鎮(zhèn)化過程中各類園區(qū)產業(yè)的投融資，以園區(qū)為節(jié)點，輻射帶動城鎮(zhèn)化進程。如高科技園區(qū)、高校園區(qū)、各類城郊新區(qū)等，側重于扶持產業(yè)發(fā)展，以產業(yè)帶動城鎮(zhèn)化。此類平臺可以以有實力的園區(qū)大企業(yè)為主組建，發(fā)揮投融資、擔保等功能，實際上是將園區(qū)的建設以此種方式交由企業(yè)市場運作。

3、農業(yè)開發(fā)投資平臺。負責城鎮(zhèn)化過程中農業(yè)產業(yè)投融資，促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，包括投資農業(yè)流轉土地、特色產業(yè)支撐項目、農業(yè)生態(tài)項目等。此類平臺可由政府引導資金、農業(yè)龍頭企業(yè)按股份投資成立，也可由省屬大企業(yè)集團成立專業(yè)農業(yè)開發(fā)投資公司，在促進農業(yè)產業(yè)發(fā)展的同時實現(xiàn)城鎮(zhèn)化推進。

4、服務產業(yè)投資平臺。負責城鎮(zhèn)化過程中第三產業(yè)的投融資，解決城鎮(zhèn)化中“人”的城鎮(zhèn)化問題，如農產品物流、金融組織投資、文化旅游產業(yè)投資等。此類平臺以民間資本為主成立，對民營流通企業(yè)、小額貸款公司、特色產品開發(fā)等進行專業(yè)投資，在城鎮(zhèn)化過程中實現(xiàn)民間資本的開放引導。上述四類平臺，也可根據(jù)全省城鎮(zhèn)化重點城鎮(zhèn)族群發(fā)展戰(zhàn)略在不同區(qū)域成立。

（二）擴寬政府融資主體的融資渠道，加強融資模式創(chuàng)新。當前，銀行信貸融資依然是城鎮(zhèn)化過程中的主要融資渠道。對大型城鎮(zhèn)化建設項目可采取主銀行貸款制，推廣銀團貸款。此舉可有效解決由銀行間的不正當競爭而引發(fā)的多頭授信、管理失控等問題;同時，在進行融資時也可以更多地轉向市場化融資手段，比如引入央企、信用程度較好的民企、臺企、外企等戰(zhàn)略投資者，擴大直接融資比重，實現(xiàn)融資多元化，促進地方政府投融資主體的健康發(fā)展。此外，也應積極利用債券票據(jù)市場。加強與開發(fā)性金融合作，推動發(fā)行城鎮(zhèn)投資建設債券、市政建設債券，充分利用銀行間交易商協(xié)會，降低融資成本，發(fā)行中期票據(jù)、非公開定向債務工具，尤其是資產支持票據(jù)。

（三）激活民間投資。構建可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設融資機制，關鍵在于通過政策引導提高政府、企業(yè)、社會和個人共同參與城鎮(zhèn)化建設的積極性。形成公共投資引領民間投資的新格局。實現(xiàn)“政府搭臺，民間唱戲”的投融資效應。將城鎮(zhèn)化作為開放民間金融的良好契機，利用BT（建設-移交）、BOT（建設-經營-移交）、TOT（移交-經營-移交）、PPP（公私合營）等方式投資，吸引民營資本進入市政、交通等領域。開展資產證券化融資。對于開發(fā)區(qū)域大、投資周期多的城鎮(zhèn)化產業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設，可采用多期模式進行籌集資金，由融資主體成立子公司，面向海外發(fā)行證券進行融資，可以大幅度降低融資成本，提升資金周轉率，杠桿作用更加明顯。用銀行貸款等傳統(tǒng)融資對園區(qū)等大型項目進行第一期開發(fā)建設，重點進行基礎設施項目建設，優(yōu)化投資和居住環(huán)境，促進土地增值。一期項目開發(fā)完成后，將土地和營利性的基礎設施打包做資產池進行融資，用來進行園區(qū)二期項目的開發(fā)。

（四）強化城鎮(zhèn)化建設的財稅支持。以新型工業(yè)化為引領促進三化協(xié)調發(fā)展，需要不斷完善財政政策，增強城鎮(zhèn)化的牽引力。一是要加大城建稅征收和清繳力度。城建稅是為了加強城市的維護建設，擴大和穩(wěn)定城市維護建設資金的來源開征的一個稅種。通過城建稅籌集城鎮(zhèn)化建設資金，能夠形成促進城鎮(zhèn)化，加快發(fā)展的資金保障;二是加大城鎮(zhèn)化的財政支持力度。要對城鎮(zhèn)化建設的規(guī)劃編制予以高度重視，各級財政部門要優(yōu)先安排資金，支持規(guī)劃設計，確保規(guī)劃先行。各級財政部門對純公共產品項目建設資金要納入地方預算體系，統(tǒng)籌管理和使用，確保建設資金足額落實。對城鎮(zhèn)化建設中的準公共產品項目，要通過適當補貼，制定優(yōu)惠政策，對投資者予以補償，保障其合理收益，激發(fā)民間資本投資城鎮(zhèn)化建設的積極性。加強對城市公用事業(yè)、公共服務類產品的成本監(jiān)管，形成公用產品科學合理的價格形成機制和運作機制。

（五）完善相關政策配套

1、推進農村土地制度改革。農業(yè)現(xiàn)代化在很大程度上說是農村的一場產業(yè)革命。城鎮(zhèn)化過程中要通過城鄉(xiāng)土地和集體資產股份化改革。我們歸根到底要讓農民能夠分享到城鎮(zhèn)化帶來的成果收益，建立市場化的土地使用權流轉制度，在賦予農民長期而有保障的土地使用權的基礎上，積極鼓勵離土進城農民將原承包的土地使用權有償轉讓。城鎮(zhèn)化過程中，土地是基本要素，沒有農業(yè)現(xiàn)代化和產業(yè)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化就無法實現(xiàn)。農地確權流轉，激活農村三大生產要素，土地才能作為一項優(yōu)質資源參與配置，增進農村經濟活力和效率。需要成立農村土地確權、交易中心，完善要素交易市場。

2、其他配套政策。政府和企業(yè)、國有和民營資本在城鎮(zhèn)化融資、建設中要共擔風險，否則民營資本沒底氣進入公共建設領域。金融服務中也要建立風險分擔機制，完善農業(yè)擔保、小微擔保、保險服務體系，彌補市場發(fā)育不足和缺陷。大力完善民間金融的支持政策。支持民間準金融除了融資性擔保公司、小額貸款公司、農村資金互助社外，還要規(guī)范引導民間資本有序進入其他正規(guī)和準金融體系，比如可以規(guī)范村鎮(zhèn)銀行等，這樣就可以為城鎮(zhèn)化建設提供源源不斷的資金。

主要參考文獻：

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