◎王雪原 王家苗 王芳

環(huán)保PPP項目：基于契約精神、政府監(jiān)管、公眾參與的多維解構(gòu)

◎王雪原 王家苗 王芳

基于社會公眾對于環(huán)境治理公共需求的不斷增加，經(jīng)濟體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變不斷推進，環(huán)保PPP項目順勢發(fā)展，但是現(xiàn)階段環(huán)保PPP項目面臨很多挑戰(zhàn)，歸其原因是契約精神的缺失，監(jiān)管的不到位以及社會公共參與機制不健全，本文將基于契約精神、政府監(jiān)管和公眾參與對環(huán)保PPP項目進行多維解構(gòu)，為環(huán)保PPP項目的進一步發(fā)展提供參考。

社會公眾是公共服務(wù)的需求者和使用者，對公共服務(wù)質(zhì)量、類型

和數(shù)量具有表達權(quán)和知情權(quán)?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決定性階段，隨著黨的第一個百年奮斗目標的實現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)取得了巨大的進步，社會公眾的環(huán)保意識不斷提高，同時對于環(huán)境治理的公共需求也不斷地發(fā)展。但是政府相對匱乏的行政資源以及有限的地方政府財政能力已經(jīng)不能滿足社會公眾對于環(huán)境治理公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的要求，因此順應(yīng)經(jīng)濟體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能的發(fā)展方向，在環(huán)境治理領(lǐng)域引入PPP模式，推動政府與社會資本合作，將有利于提高環(huán)境治理效率，滿足社會公眾對于環(huán)境治理的公共需求。

當前環(huán)保PPP項目的機遇和挑戰(zhàn)

當前隨著我國市場化改革的不斷深入以及國家出臺的鼓勵政府與社會資本合作的相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，在環(huán)境保護領(lǐng)域推進政府與社會資本合作，既環(huán)保PPP項目正開展的如火如荼。

當然機遇往往與挑戰(zhàn)并存，在現(xiàn)階段我國關(guān)于PPP法律法規(guī)尚不健全，政府缺乏契約精神的情況下，環(huán)保PPP項目也面臨著極大地挑戰(zhàn)。據(jù)全國工商聯(lián)環(huán)境商會關(guān)于《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目違約情況的調(diào)研》以及2016年兩會中商會《關(guān)于進一步完善環(huán)保領(lǐng)域PPP項目支付機制的提案》，環(huán)保PPP項目存在以下三大問題：一是財政預(yù)算不足或地方財政困難，地方政府支付意愿不足；二是環(huán)境服務(wù)費不能按時足額收取，收費標準未得到及時調(diào)整；三是部分地方政府缺乏契約精神。

契約精神在環(huán)保PPP項目全生命周期階段的嵌入

契約自由精神在環(huán)保PPP項目中的嵌入。契約自由最早起源于羅馬法，是合同法的核心與精髓，是市場經(jīng)濟的主旋律。環(huán)保PPP項目本質(zhì)是政府與社會資本的長期合作伙伴關(guān)系，需要要遵循契約自由精神，政府也不例外。在環(huán)保PPP項目引入時應(yīng)當依照公開、公平、公正的原則，引入招標、投標、競爭性磋商等競爭機制，擴大締約方范圍，并且要打擊低價惡性競爭等不正當競爭行為，以凈化契約自由環(huán)境，保障政府能夠選擇最專業(yè)最利于實現(xiàn)物有所值的環(huán)境治理企業(yè)參與到PPP項目中。

契約正義精神在環(huán)保PPP項目中的嵌入。在環(huán)保PPP項目合同中，契約正義精神體現(xiàn)為政府與社會資本的權(quán)利義務(wù)分配公平以及風險分配給最有利于掌控風險的一方，從而實現(xiàn)物有所值目標。在環(huán)保PPP項目中體現(xiàn)契約正義，首先應(yīng)當構(gòu)建一套公正的程序機制，確保在項目合同的制定和修改中公共利益的實現(xiàn)，公私部門的權(quán)利義務(wù)分配公平。其次，應(yīng)當保障社會資本的利益，英國在20世紀70年代就提出了解決私人部門參與公共服務(wù)準入標準問題的萊利原則，其中一個核心思想便是，“公共服務(wù)中保證私營部門的成本效益”。

契約嚴守精神在環(huán)保PPP項目中的嵌入。生效的合同等于有效法律。契約嚴守是契約精神的靈魂，是社會誠信體系的基石，是契約自由和契約正義的保障。在現(xiàn)實中，不僅存在因政府方相關(guān)變化使得合同不能按約履行，而且因環(huán)保PPP項目普遍營利性不高甚至無營利，大都靠政府補貼，如果政府缺少契約嚴守精神，拖延支付服務(wù)費用，甚至不支付，那么社會資本就會沒有動力去提供高質(zhì)量服務(wù)。

以擔保國家理論為基礎(chǔ)的環(huán)保PPP項目的監(jiān)管機制

“擔保國家”理念是由德國學(xué)術(shù)界提出來的，正如德國學(xué)者Eifert所言：“擔保國家是以國家持續(xù)承擔公益責任為主要特征，但國家不再親自執(zhí)行任務(wù)。盡管如此，一方面，擔保國家積極促成社會的發(fā)展；另一方面，仍然恪守社會法治國的原則，而富有對社會現(xiàn)狀與發(fā)展的最后責任。因此環(huán)保PPP項目中，雖然國家不在作為環(huán)境服務(wù)的生產(chǎn)者但是國家仍然保留在項目實施中維護公共利益的最終責任，這種責任的履行主要表現(xiàn)為制定PPP項目規(guī)則和框架的義務(wù)，并對社會資本實施一定的監(jiān)督和管制。

環(huán)保PPP項目公眾參與機制

環(huán)保PPP項目是政府為社會公眾提供環(huán)境公共服務(wù)的一種方式，在此過程中政府依然是履行公共服務(wù)職能，而社會公眾是環(huán)境服務(wù)的直接消費者，環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量高低直接影響到社會公眾的切身利益，當然有權(quán)利參與到環(huán)保PPP項目中。為保障環(huán)保PPP項目社會公眾的參與權(quán)利，首先應(yīng)當轉(zhuǎn)變政府的觀念，讓政府認識到公共參與是公共項目決策的重要環(huán)節(jié)，能夠使項目更好地反映民意，并且通過公眾對于項目的監(jiān)督，提升環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量；其次應(yīng)當通過法律來保障環(huán)保PPP項目中公眾的參與，明確參與主體、方式、程序、具體事項。最后，應(yīng)當充分發(fā)揮科技進步的作用，發(fā)展多元化的公眾參與模式，例如強化電子政務(wù)。

構(gòu)建契約精神、政府監(jiān)管、公眾參與的協(xié)調(diào)機制

環(huán)保PPP項目合同是在項目整個生命周期階段協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的最基本的依據(jù)，其中契約精神的嵌入使環(huán)保PPP項目合同體現(xiàn)了法的自由、正義價值，政府的監(jiān)管有效克服了的社會資本的逐利性，實現(xiàn)了社會公共利益，公眾的參與則保障了社會民主的實現(xiàn)。

公眾參與機制的具體建構(gòu)。環(huán)保PPP項目公眾參與的主體應(yīng)包括項目使用者、特定地域的居民、直接或間接經(jīng)濟利益相關(guān)者、項目相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜宜念?。參與的方式主要有信息公開、信息反饋、決策參與、重點監(jiān)督等方式。并且這種參與應(yīng)當是一種全生命周期的參與，包括建設(shè)前期、建設(shè)期、運營移交期，在項目的建設(shè)前期，環(huán)保PPP項目選址周圍的居民、相關(guān)環(huán)保領(lǐng)域的專家應(yīng)當參與到?jīng)Q策過程中，對于項目的必要性、可行性等提出意見和建議，并且前期通過信息公開，允許利益相關(guān)者對項目進行客觀的評價，發(fā)表言論；在建設(shè)期，社會公眾參與主體應(yīng)當積極行使自己的監(jiān)督權(quán)，參與到服務(wù)質(zhì)量檢測工作中，對于政府和社會資本的履約情況進行檢查，并提出自己的建議和意見；在運行移交期，應(yīng)當及時對環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品提供不到位、質(zhì)量不合格、價格變動問題進行信息反饋。

政府監(jiān)管機制的具體建構(gòu)。構(gòu)建環(huán)保PPP項目的宏觀監(jiān)管機制，一方面政府應(yīng)當完善環(huán)保PPP項目的法律監(jiān)管體系，制定環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量標準，并對提供環(huán)境服務(wù)的過程和結(jié)果進行監(jiān)督；另一方面應(yīng)當規(guī)范選擇社會資本的準入程序和標準，防止社會資本之間的不正當競爭。

環(huán)保PPP項目的微觀監(jiān)管機制主要包括：環(huán)保PPP項目的服務(wù)價格監(jiān)管，首先通過招投標選擇社會資本，保障環(huán)境服務(wù)價格的公平合理，其次完善環(huán)境服務(wù)費收費政策，及時合理調(diào)整環(huán)境服務(wù)費收費標準。最后建立環(huán)境服務(wù)價格聽證制度，對于價格調(diào)整應(yīng)當進行聽證；項目的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，主要應(yīng)加強項目實施機構(gòu)、政府項目監(jiān)管部門、社會公眾和中介檢測機構(gòu)的合作機制，嚴格遵守國家的服務(wù)質(zhì)量標準；項目的退出監(jiān)管，環(huán)保PPP項目一般都是一種長期的合作項目，在退出時，為保障社會公共利益 ，監(jiān)管機構(gòu)需要對社會資本的經(jīng)營資產(chǎn)進行檢查、評估，決定哪些資產(chǎn)屬于無償轉(zhuǎn)移，哪些資產(chǎn)需要補償，以及如何確保項目的順利移交，還要決定是否同意社會資本申請的合同延期。

環(huán)保PPP項目中對社會資本利益的尊重和保護

完善環(huán)保PPP項目的支付機制。目前由于政府部門缺乏契約精神，導(dǎo)致環(huán)境服務(wù)費得不到及時的支付，因此應(yīng)當完善環(huán)保PPP項目的支付機制。首先對于公共環(huán)境服務(wù)的PPP項目費用，地方政府應(yīng)將其歸于年度地方財政預(yù)算列支管理，將PPP項目經(jīng)費列支財政預(yù)算等相關(guān)材料的提供作為PPP合同簽約的必要條件，做到財政預(yù)算及時有效。其次建立政府方PPP項目履約保證金制度，研究明確保證金數(shù)額和支付形式，通過政府提前預(yù)留并提供履約保證金的方式，保障合同的履行。

投資回報率的合理確定。環(huán)保PPP項目中社會資本最關(guān)注的就是自己的投資回報，因此確定合理的投資回報率有利于吸引社會資本的參與。在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的背景下，投資回報率不是永久固定的而是動態(tài)變化著的，所以我們需要確定一定的原則，不斷地調(diào)整投資回報率。首先，應(yīng)以特定經(jīng)濟背景下市場的平均收益率水平為參考，但應(yīng)略低于市場。其次，在確定項目的具體收益率時，應(yīng)考慮私人企業(yè)投資該項目的資金來源以及私人部門對項目的技術(shù)和管理投入，將融資成本、技術(shù)和管理成本考慮在內(nèi)。

價格機制的公平設(shè)定。為吸引私人部門參與PPP項目，定價水平必須足夠覆蓋投資者在項目中的初始投資成本且取得合理的收益率；同時由于環(huán)保PPP項目期限長，在此過程中，項目的運營成本和收益會受到很多風險因素的影響，為避免社會資本承擔過高的風險，應(yīng)設(shè)計一個合理的價格調(diào)整機制應(yīng)對這些風險。

本文系2016年度華東政法大學(xué)研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項資金課題項目。
項目名稱：城中村中小河流污染治理引入ppp模式相關(guān)法律問題的調(diào)查研究—以上海市閔行區(qū)部分污染河流治理為例。項目編號：2016—4—001
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華東政法大學(xué)）