張敬偉

多年以來(lái)，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分并不明晰，這導(dǎo)致了地方“錢(qián)少活多”的尷尬，如何破解這一迷局呢？

8月24日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）明確，要在2020年前完成改革，并研究起草《政府間財(cái)政關(guān)系法》，形成保障中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法律體系。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《政府間財(cái)政關(guān)系法》，給出了中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的具體時(shí)間表。這是新一輪財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，值得期待。

多年以來(lái)，中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分既不明晰，也不合理。一般認(rèn)為，1994年分稅制改革，造成了公共財(cái)政大部分“上傳”到中央，地方留存較少，導(dǎo)致地方錢(qián)少但是事多。此外，地方每年的政績(jī)考核又非常嚴(yán)苛，除了GDP增長(zhǎng)指標(biāo)，國(guó)家財(cái)政層層下放的任務(wù)也非常繁重。

中央財(cái)政收去七成，地方政府留下三成，但是地方政府卻又承擔(dān)了七成的事權(quán)。

財(cái)政和事權(quán)倒掛，產(chǎn)生諸多異化現(xiàn)象：一是為了爭(zhēng)取更多的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移，各地專(zhuān)門(mén)設(shè)立了駐京辦事處，以便“跑部錢(qián)進(jìn)”；二是為了完成中央下達(dá)的各項(xiàng)考核任務(wù)，地方政府不得不采取竭澤而漁的發(fā)展模式，譬如“賣(mài)地財(cái)政”；三是支出責(zé)任不明確，導(dǎo)致一些重大公共和民生工程投入不多，并滋生一批政績(jī)工程。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有到位，地方政府沒(méi)有將錢(qián)用到該用的地方。公共財(cái)政的公共性、公開(kāi)性和公平性沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)，反而在轉(zhuǎn)移中造成了浪費(fèi)。

更重要的是，由于地方政府“錢(qián)少活多”，各地為了增加財(cái)源，除了寅吃卯糧，還導(dǎo)致亂收費(fèi)現(xiàn)象叢生。

因而，財(cái)稅體制改革，明晰央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是關(guān)鍵。簡(jiǎn)言之，中央和地方財(cái)政分成不僅要明確，而且要公開(kāi)透明，支出責(zé)任也要明晰下來(lái)。誰(shuí)出錢(qián)，誰(shuí)做事要搞清楚。

中央和地方，是整體和局部的關(guān)系，地方要講大局，中央也要體恤地方。在法治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，央地也存在著相應(yīng)的利益博弈，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任分清楚、搞明白、做公平，中央財(cái)政和地方財(cái)政就能各盡其用，事權(quán)劃分也就順暢無(wú)阻。社會(huì)民生建設(shè)也不會(huì)出現(xiàn)厚此薄彼。

從《指導(dǎo)意見(jiàn)》看，改革后的事權(quán)包括三大部分：

一是中央事權(quán)，涵蓋國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、國(guó)防公路、國(guó)界河湖治理、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)類(lèi)。這些事權(quán)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，自然是由國(guó)家財(cái)政來(lái)承擔(dān)。

二是地方事權(quán)，包括社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)。

三是央地共享事權(quán)：教育、科研、公共文化、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、醫(yī)保、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)保與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)。

明晰了事權(quán)，財(cái)權(quán)如何分配？中央事權(quán)容易解決，因?yàn)閲?guó)家財(cái)政“不差錢(qián)”。但是如何在中央事權(quán)中做好財(cái)政支出，依然是一項(xiàng)技術(shù)活——既不能搞平均主義的“撒胡椒面”，又不能厚此薄彼。

地方事權(quán)的支出責(zé)任在財(cái)稅體制改革前和改革中很難用地方財(cái)權(quán)來(lái)解決，還是需要中央財(cái)政來(lái)轉(zhuǎn)移支付。如何轉(zhuǎn)移支付，面對(duì)來(lái)自地方的公關(guān)和博弈，中央財(cái)政面臨著“一碗水如何端平”的難題。

央地共享事權(quán)，中央和地方出錢(qián)比例如何設(shè)計(jì)？也是問(wèn)題一樁。

在傳統(tǒng)財(cái)稅體制下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡已成定勢(shì)。新的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，如何更好地傾向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也是對(duì)財(cái)稅體制改革的考驗(yàn)。

央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任要明晰，但解決央地財(cái)權(quán)事權(quán)倒掛不是簡(jiǎn)單的加減法，而系統(tǒng)性的改革工程。改革之要，除了給予地方更多財(cái)權(quán)，也要其承擔(dān)和財(cái)權(quán)相應(yīng)的事權(quán)。此外，地方政府不合規(guī)的財(cái)源凝聚方式也要摒棄。中央財(cái)政，除了承擔(dān)相應(yīng)的獨(dú)立事權(quán)和共同事權(quán)外，還應(yīng)發(fā)揮財(cái)權(quán)調(diào)節(jié)器的作用，對(duì)于中西部地區(qū)和國(guó)家重點(diǎn)工程予以專(zhuān)項(xiàng)資金支持。