布萊恩·霍金斯 揚(yáng)·梅理森

數(shù)字外交：數(shù)字化時(shí)代的外交結(jié)構(gòu)

布萊恩·霍金斯 揚(yáng)·梅理森

數(shù)字外交是能以一系列新工具為裝備的外交形式。外交的主要任務(wù)仍然是觀察、分析、報(bào)告，然后以國家利益最大化為目的采取進(jìn)一步行動(dòng)。簡而言之，數(shù)字外交就是利用互聯(lián)網(wǎng)來達(dá)到外交的目的。這種外交的目的同樣是收集與分析一國外交政策的處境與重要性的信息，并對此進(jìn)行交流溝通，確保本國在海外的經(jīng)濟(jì)、政治和商業(yè)利益并幫助處于危急狀況的本國公民。然而數(shù)字外交環(huán)境為溝通交流以及表達(dá)訴求提供了新的方式。

數(shù)字化的環(huán)境需要外交新方法的誕生，而與外交相關(guān)聯(lián)的那些人物也需要一個(gè)長期的適應(yīng)過程。在傳統(tǒng)外交中，“信息的獲取”是通過大使館完成的，而現(xiàn)在，不論是常駐的代表團(tuán)還是暫駐的外交官，都可以獲得由數(shù)字化信息源所提供的幫助，例如：社交網(wǎng)絡(luò)、微博以及搜索引擎。政府、國際組織以及其他可以代表一國發(fā)言的機(jī)關(guān)若需要針對某項(xiàng)議題發(fā)聲亦可通過數(shù)字化渠道。

針對數(shù)字化時(shí)代的適應(yīng)與外交官自我認(rèn)知中的自身職責(zé)與重要性息息相關(guān)，并且最終會(huì)成為他們當(dāng)前所效力的體系結(jié)構(gòu)未來變革的重要因素。數(shù)字化外交的影響和重要性被假想為兩個(gè)互相影響的層面。第一個(gè)層面與當(dāng)代國際政策環(huán)境的需求以及數(shù)字化對政府和外交體系結(jié)構(gòu)的影響有關(guān)。第二個(gè)層面涉及到外交部作為一個(gè)組織的具體角色以及外交的專業(yè)使命問題。數(shù)字化也為當(dāng)前針對外交活動(dòng)的效率性、合法性，以及相關(guān)從業(yè)人員的爭論提供了一個(gè)新的角度。

就效率而言，數(shù)字化外交將諸如社交網(wǎng)絡(luò)之類的新工具如何才能強(qiáng)化其在外交活動(dòng)中的關(guān)鍵作用的問題推上了臺面。這點(diǎn)與關(guān)于合法性的問題必須分開來看。我們可以發(fā)現(xiàn)，對數(shù)字化的適應(yīng)是別無選擇的事。對新技術(shù)的失敗適應(yīng)實(shí)際是對在不穩(wěn)定的政府體系結(jié)構(gòu)中作為現(xiàn)代組織的外交部的一種質(zhì)疑，同時(shí)也是對外交部持續(xù)相關(guān)性的一種質(zhì)疑。

數(shù)字化、國家外交體系與外交部門

要討論效率性與合法性，我們需要將外交部置于相對廣闊的一國之內(nèi)的外交體系中來看待。所謂國內(nèi)外交體系即是參與國際政策制定與貫徹的相關(guān)部門與機(jī)構(gòu)的總和。國內(nèi)外交體系的角色反映了國外政策管理技巧的兩種趨勢：一是由有明確分工的部門系統(tǒng)取得強(qiáng)化的國際功能，二是依靠集中處理來彰顯中央機(jī)構(gòu)的重要性，尤其是首相府、總統(tǒng)府的重要性。在這兩個(gè)趨勢下的外交部更像是附屬于國內(nèi)外交體系的一個(gè)卓越的子系統(tǒng)。

中央機(jī)構(gòu)（即總部）和外交網(wǎng)絡(luò)——或者說“外圍機(jī)構(gòu)”數(shù)字化要如何融入當(dāng)前格局？當(dāng)我們把政府作為整體看待時(shí)又該如何回應(yīng)這些問題以及數(shù)字化的發(fā)展機(jī)會(huì)？最近一項(xiàng)針對經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究指出組織內(nèi)的各成員政府針對社交媒體應(yīng)用的回應(yīng)并不在一個(gè)步調(diào)上，并且尤其缺乏一個(gè)綜合性的戰(zhàn)略。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織內(nèi)的成員國政府很少有能針對社交媒體由來已久的應(yīng)用提出戰(zhàn)略或首要計(jì)劃。在那些能夠拿出戰(zhàn)略或計(jì)劃的政府中，大多認(rèn)為社交媒體主要是作為加強(qiáng)公共交流的附帶工具。只有少數(shù)政府真正嘗試借用社交媒體的優(yōu)勢來達(dá)成更高層面的目的，例如，使公民更多地參與公共政策的變動(dòng)以及公共服務(wù)的交付形式的重新設(shè)計(jì)。

在數(shù)字化時(shí)代，國外政策管理技巧存在的問題反映的是那些處于對立面的政府總體所存在的問題。一個(gè)在當(dāng)代外交中被普遍接受的準(zhǔn)則是：外交的趨勢將越發(fā)要求政府作為一個(gè)整體而行動(dòng)。

數(shù)字化的工具幫助加強(qiáng)了國內(nèi)外交體系中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的聯(lián)系，但在割裂開來的制定國外政策的官僚機(jī)構(gòu)中，他們的出現(xiàn)也使得更為本質(zhì)的問題開始浮現(xiàn)：什么可以充當(dāng)有效利用這些工具掌控全球化進(jìn)程的“領(lǐng)導(dǎo)者”呢？以以色列國防軍為例，他們在規(guī)范社交網(wǎng)絡(luò)這一問題上的地位可說是先驅(qū)，擁有同樣地位的還有美國，國防部在美國國內(nèi)的形象要比國務(wù)院更加強(qiáng)硬且有效。在英國，軍隊(duì)針對臉書剛剛成立了一支特殊部隊(duì)，致力于心理層面的戰(zhàn)術(shù)以及信息時(shí)代由社交媒體燃起的非傳統(tǒng)戰(zhàn)火的應(yīng)對。

數(shù)字化與外交部門子系統(tǒng)

要想概括國外部門以及他們對變化的反應(yīng)是很困難的，但是通訊網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)與進(jìn)程是所有外交部及其外交網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)有力后盾，這一事實(shí)是毫無疑問的。廣義的國內(nèi)外交體系下的外交部子系統(tǒng)受到了數(shù)字化怎樣的影響呢？

排除顯而易見的差異，在外交方面由數(shù)字技術(shù)所帶來的問題都有著顯著的相似性。它們是否改變了在這個(gè)子系統(tǒng)中中央機(jī)構(gòu)（外交部）與邊緣部門（外交職務(wù)）的角色定位以及相互之間的關(guān)系？對于職業(yè)外交官的角色與角色定位它們帶來了什么樣后果？在制定網(wǎng)絡(luò)外交策略時(shí)應(yīng)該怎樣制定規(guī)則和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)？在進(jìn)一步發(fā)展與評估數(shù)字化的容量與表現(xiàn)方面的批判性準(zhǔn)則是什么？

來看看Hood和Magetts提出的控制論體系的原則。他們的理論是：當(dāng)任何體系與外界發(fā)生聯(lián)系或試圖掌控環(huán)境時(shí)都會(huì)需要兩種工具：“探測器”（指政府用以獲得和生產(chǎn)信息的手段）、“感受器”（指政府所能動(dòng)用的一類能夠?qū)ν饨绠a(chǎn)生影響的手段）。這類手段在兩個(gè)政府之間或政府內(nèi)部都以不同形式存在，它們主要分為以下幾類。首先，結(jié)節(jié)性：作為信息網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，該點(diǎn)所具有的屬性稱為結(jié)節(jié)性。其次，權(quán)威性：作為與職能運(yùn)轉(zhuǎn)相關(guān)的合法或法定權(quán)力所擁有的地位，稱為權(quán)威性。第三，財(cái)富：用于施加影響以及購買信息的經(jīng)濟(jì)來源。第四，組織：與政府角色大體關(guān)聯(lián)或與組織內(nèi)的特定部門相關(guān)聯(lián)的一系列人工技術(shù)與物質(zhì)（辦公大樓及辦公設(shè)施）。

當(dāng)該理論被應(yīng)用于外交部子系統(tǒng)時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)它的特征就是由“探測器”和“感受器”組成的特殊格局。由于子系統(tǒng)依賴其在社交和信息網(wǎng)絡(luò)中所處的位置，結(jié)節(jié)性成為了格局中最為重要的一點(diǎn)，-不論是在廣義的國內(nèi)外交體系或是在世界范圍內(nèi)，對于取得信息和施加影響的重要性都可稱為之最。在余下的三種手段中，組織又顯得最為重要---人力物力資源顯然是決定外交部使結(jié)節(jié)性效用最大化的能力的因素。

外交部門數(shù)字化節(jié)點(diǎn)

數(shù)字化是怎樣影響結(jié)節(jié)性的呢？要陳述第一條綜合性的論點(diǎn)，就需要說明數(shù)字外交當(dāng)前的狀態(tài)：難以應(yīng)付。外交正處在一個(gè)轉(zhuǎn)換階段，在未來還會(huì)持續(xù)處于該階段，并且同時(shí)需要面對內(nèi)外雙重阻力，而數(shù)字化恰恰是該階段的重要環(huán)節(jié)。

首先要闡明的論點(diǎn)實(shí)際上是顯而易見的：數(shù)字化是一把雙刃劍。一方面，外交部過去曾充當(dāng)?shù)男畔⒑Y選者的角色變得不再重要；另一方面，數(shù)字化能夠獲取大量數(shù)據(jù)，其眾包的形式以及知識管理工具的作用，能夠強(qiáng)化身兼“探測器”與“感受器”雙重角色的外交部的結(jié)節(jié)性。更重要的是，在當(dāng)前真假信息混雜大爆炸的情況下，就分析能力來說，外交部作為節(jié)點(diǎn)的價(jià)值會(huì)被這種情況潛在地放大，這就是說要利用外交來解析信息。從這個(gè)意義上來說，早期數(shù)字化在美國政府中表現(xiàn)為知識管理這一事實(shí)也就不奇怪了。

以合適的方式與時(shí)機(jī)利用并整理線上線下的戰(zhàn)略，在當(dāng)前已成為一項(xiàng)不可或缺的任務(wù)。數(shù)字化為廣義上的“廣播”提供了發(fā)展壯大的機(jī)會(huì)，同時(shí)也使得鎖定特定群體為目標(biāo)成為可能。這其中的訣竅在于如何為手頭的工作挑選合適的結(jié)點(diǎn)工具并制定合適的戰(zhàn)略。

外交部門與大使館的關(guān)系

外交部作為完整外交網(wǎng)絡(luò)的一環(huán)，其顯著特點(diǎn)恰如前文所述，在于“中央機(jī)構(gòu)”和“外圍組織”的角色分離。這使得外交部特性中的結(jié)節(jié)性打了折扣：為了達(dá)成特定目的而搜集、轉(zhuǎn)換并應(yīng)用信息。數(shù)字化在該過程中的參與能夠?yàn)樵擉w系的要素提供新的來源，且能夠?qū)ν饨徊孔酉到y(tǒng)中的兩種角色以及外交部本身兼具的兩種角色的關(guān)系起到潤滑作用。

數(shù)字技術(shù)的影響力在這兩個(gè)層面上都已有了體現(xiàn)。尤為重要的是，這些技術(shù)還加強(qiáng)了兩個(gè)層面間的聯(lián)系。以九十年代電子郵件安全性的改進(jìn)為例，這一變革在當(dāng)時(shí)曾被視為將政策制定的職能由“中央”向“外圍”重新分配的一次機(jī)會(huì)，且能夠改變已形成的信息分配按等級劃分的局面。

結(jié)果，信息的流動(dòng)所形成的體系并不是所想象的輻射型，而是一種能使“中央”與“外圍”的關(guān)系更緊密且更復(fù)雜的網(wǎng)狀系統(tǒng)。數(shù)字技術(shù)最終會(huì)引領(lǐng)我們走向何處至今尚無定論，但一些外交官認(rèn)為近年來的通訊技術(shù)部署趨向于增加“中央”在細(xì)節(jié)上的把控，且進(jìn)一步強(qiáng)化了信息分配的等級制度，這就與人們最初的意愿背道而馳——運(yùn)作效能的加強(qiáng)并未得以實(shí)現(xiàn)。

隨之而來的問題是，當(dāng)前對外交部門而言可獲取的組織性的資源正持續(xù)地減少。需要重申的是，這并不是什么新問題。在上世紀(jì)九十年代，伴隨著為政府代言形式的擴(kuò)張產(chǎn)生了“虛擬外交”的概念，這對外交網(wǎng)絡(luò)提出了更高的要求。在外交部門嘗試用新方法建立比傳統(tǒng)使館更經(jīng)濟(jì)的模式的同時(shí)，科技為這個(gè)問題提供了部分答案。在維持外交制度代言的形式與目的遭到質(zhì)疑的背景下，通訊技術(shù)的發(fā)展有更深遠(yuǎn)的意義。

在數(shù)字外交的領(lǐng)域內(nèi)，信息在國內(nèi)外交體系和外交部門之間的流動(dòng)過程變得更為復(fù)雜。大使館將自身嵌入那些與使館相連接的社交媒體的網(wǎng)絡(luò)中，同時(shí)也嵌入他們下屬的外交部門，以及政府的其他部門。位于以色列的82個(gè)大使館中注冊了臉書且擁有正在活躍的推特帳號的使館僅有11個(gè)，這樣的結(jié)果并不意外，但仍然體現(xiàn)了在強(qiáng)化了結(jié)節(jié)性的體系下社交媒體的發(fā)展空間。這些大使館不但關(guān)注了自己國家的外交部，還可以在被派遣國創(chuàng)建包含其他外國使館的社交網(wǎng)絡(luò)。

如果某部門的帳號被其他使館關(guān)注，那么該部門就能有效地向其他國家傳播國外的相關(guān)政策。更重要的是，如果該部門關(guān)注了外國使館的數(shù)字外交頻道，那么當(dāng)?shù)氐耐饨徊烤湍苁占嘘P(guān)其他國家的外交政策方面的信息。

結(jié)節(jié)性的重要性與外交部的運(yùn)作方式密切相關(guān)。問題中最關(guān)鍵的一點(diǎn)是什么呢？一個(gè)顯而易見的觀點(diǎn)是，在數(shù)字化帶來成本節(jié)約的同時(shí)，并不會(huì)完全解決組織強(qiáng)度降低的問題。大多數(shù)外交部目前的燃眉之急是由全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)所帶來的財(cái)務(wù)緊張，但這種局面不太可能單靠數(shù)字化戰(zhàn)略來扭轉(zhuǎn)。以下列出能決定數(shù)字化與當(dāng)前體系的契合程度，從而影響數(shù)字化進(jìn)程總體表現(xiàn)的四個(gè)因素。

第一，有利于全局發(fā)展的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。已有的經(jīng)驗(yàn)為我們展示了在外交部內(nèi)部建立分管數(shù)字化部門的重要性，典例是美國國務(wù)院在2013年在外交聯(lián)邦部下成立了數(shù)字化轉(zhuǎn)換分部。這其中的目的是在這樣的分部之外傳播信息。仍然存在的擔(dān)憂是如何保證部門內(nèi)的最高管理者能重視數(shù)字化創(chuàng)新，外交部下屬的類似部門當(dāng)前被不了解機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作模式的非職業(yè)外交官占據(jù)。諸如“斯德哥爾摩數(shù)字外交倡議”等國際性倡議也對數(shù)字技術(shù)和戰(zhàn)略的傳播產(chǎn)生了積極作用。

第二，有效率的數(shù)字化“戰(zhàn)士”的存在。由于數(shù)字化的歷史還相對很短，各界人士的支持就顯得格外重要。在美國，希拉里克林頓之于國務(wù)院的角色就是數(shù)字化所需要的戰(zhàn)士。在其他國家，也有積極推動(dòng)“推特外交”的政客，如印度總理莫迪等，都在政圈為數(shù)字化作出卓越貢獻(xiàn)。當(dāng)然，外交部內(nèi)部的那些積極“戰(zhàn)士”或是積極的“宣傳員”的存在也是同樣重要的。

第三，角色與技術(shù)。數(shù)字外交出現(xiàn)后，為了其有效的應(yīng)用，種種必要的技術(shù)都需要進(jìn)一步的發(fā)展。使數(shù)字技術(shù)在外交部子系統(tǒng)內(nèi)主流化是當(dāng)前的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，從更廣的角度上看同樣也是對政府而言的一次挑戰(zhàn)。要想更全面地理解這種挑戰(zhàn)就需要我們?nèi)轿凰伎纪饨坏哪康男?、外交官對?dāng)前形式的適應(yīng)情況，并認(rèn)清對當(dāng)前多變而復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)速度仍需要加快這一事實(shí)。

第四，規(guī)則與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。所有的技術(shù)革新都會(huì)有它的風(fēng)險(xiǎn)。外交官使用社交媒體所附帶的影響已經(jīng)在新聞中大量報(bào)道并且常被作為社交媒體必須謹(jǐn)慎使用的例證。然而，重點(diǎn)在于，社交媒體的使用確實(shí)是影響外交、政府、和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的環(huán)節(jié)。越來越多在科技支撐下的開放且已普及開的交流模式如智能手機(jī)等，現(xiàn)在不僅為國外政策所用還在整個(gè)政圈內(nèi)被應(yīng)用。但在外交這方面，如何處理作為談判環(huán)境基礎(chǔ)要素的保密性和對透明度需求之間的矛盾，是推廣新交流模式的重大難題。

現(xiàn)已有許多國家的外交部出臺了關(guān)于社交媒體發(fā)展的指導(dǎo)方針，這能夠?qū)@種情況有所幫助，但卻會(huì)對傳統(tǒng)的外交準(zhǔn)則以及其他在專業(yè)領(lǐng)域中歷史悠久的要素造成一定程度的撼動(dòng)。外交界對數(shù)字時(shí)代的適應(yīng)過程注定不會(huì)太快，然而與此同時(shí)的大問題卻是時(shí)間的緊迫性，并且在可預(yù)見的未來，外交部要想在政府管轄之外的領(lǐng)域中跟上數(shù)字化的進(jìn)程的腳步仍然會(huì)很困難。

布萊恩·霍金斯：拉夫堡大學(xué)國際關(guān)系榮譽(yù)教授、荷蘭國際關(guān)系研究所高級訪問學(xué)者。

揚(yáng)·梅理森：察哈爾學(xué)會(huì)高級研究員，荷蘭國際關(guān)系研究所高級研究員，比利時(shí)安特衛(wèi)普大學(xué)外交學(xué)教授。