李肇星

如何看待當前的南海形勢

李肇星

近來，南海形勢受到國內外廣泛關注，各種信息和觀點讓人眼花繚亂。我們到底應該如何看待當前的南海形勢？中國前外交部部長、中國公共外交協(xié)會會長李肇星先生的觀點或許能夠給我們有益的參考。

中國人民早在兩千多年前就在南海有了生產活動。中國很多歷史典籍，如東漢的《異物志》、宋代《嶺外代答》和明代的《順風相送》等都明確記載了中國最早發(fā)現(xiàn)、命名并開發(fā)利用南海諸島及相關海域的情況，包括準確描述南海諸島的地理位置和地貌特征。中國歷朝歷代通過行政設治、軍事巡航、生產經(jīng)營、天文測量、地理調查、海難救助等手段，對南海諸島和相關海域進行了持續(xù)、和平、有效的管轄，這在很多中國古代地方志和官方地圖中有明確記載。在漫長的歷史進程中，中國確立了對南海諸島的主權和相關權益。我建議學者們找機會去一下中國第二大島海南的?？谑?，那里的南海研究院收藏有很多關于南海的歷史文物。

在20世紀30年代以前，英、法、日、美等國出版的一些書籍也記載了中國人民在南沙群島的生產生活情況。二戰(zhàn)期間，日本曾一度占領西沙群島和南沙群島。戰(zhàn)后，中國當時的民國政府予以全部收回，并于1946年進駐南沙主島太平島等島嶼。1948年，中國政府對外公布標有南海斷續(xù)線的地圖。中華人民共和國成立后，中國政府采取立法、行政設治、外交交涉等措施進一步維護南海的領土主權和海洋權益，比如1951年8月發(fā)表的《關于英美對日和約草案及舊金山會議聲明》、1958年9月發(fā)表的《中華人民共和國政府關于領海的聲明》和1959年3月設立的“西沙群島、南沙群島、中沙群島”辦事處等。20世紀50、60年代，美國曾通過外交詢問、申請測量、通報航行飛越計劃等方式，顯示其對中國對南沙群島的主權的承認。

南海問題開始成為“問題”，是在上世紀六、七十年代。那段時間里在南沙群島附近海域發(fā)現(xiàn)了大量石油儲藏，在此后《聯(lián)合國海洋法公約》對大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)制度作出了規(guī)定。這些島礁、海域的戰(zhàn)略和經(jīng)濟價值立即凸顯。在此背景下，菲律賓、越南等國相繼對南沙群島及其附近海域提出主權要求，派兵侵占南沙群島部分島礁，填海造地，部署武器，建設民用設施，還在周圍海域大肆開采油氣等各種資源。這片長期寧靜的海域逐漸引人關注。

作為南海最大的沿岸國，中國一直致力于實現(xiàn)自己的和平發(fā)展，最不愿看到的就是包括南海在內的周邊生亂生戰(zhàn)。中國政府在堅定維護在南海領土主權和海洋權益同時，始終致力于同有關直接當事方在尊重歷史事實基礎上，根據(jù)國際法通過談判協(xié)商解決爭議；在爭議解決前通過規(guī)則機制管控爭議，維護本地區(qū)的和平穩(wěn)定。

為此，中國與其他南海周邊國家進行了堅持不懈的外交努力，取得了積極成果。例如，中國與東盟國家經(jīng)過多年的密集溝通和協(xié)商，在2002年11月簽署了《南海各方行為宣言》。宣言的主要內容包括：承諾由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決領土和管轄權爭議，而不訴諸武力或以武力相威脅；承諾共同維護在南海的航行及飛越自由；承諾保持自我克制，不采取使爭議復雜化、擴大化和影響和平穩(wěn)定的行動，以建設性方式處理分歧等。宣言簽署以來，中國與東盟國家先后舉行了12次高官會和17次聯(lián)合工作組會議，落實宣言精神，開展中國海上務實合作，啟動“南海行為準則”磋商并取得進展。

中國與有關聲索國也開展了雙邊磋商與合作。中越雙方通過平等協(xié)商劃定了兩國在北部灣的領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架界限。兩國的雙邊關系指導委員會每年都舉行會議，就妥善處理海上爭議、推動海上合作進行探討。中越已開展北部灣灣口外的共同考察，并建立工作組研究北部灣和南海更大范圍的共同開發(fā)。中菲通過南海建立信任措施工作小組等渠道多次磋商，就在南海保持克制、不采取可能導致事態(tài)擴大化的行動等達成過共識。中菲越三國還于2005年簽署《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。中國與馬來西亞、印度尼西亞、文萊也一直就妥善管控南海局勢、推進海上合作保持密切溝通。

在中國與周邊國家的共同努力下，南海局勢長時間總體保持穩(wěn)定。南海目前是世界上航行最自由、最安全、最繁忙的海上通道之一，每年約有十萬多艘船只承載著世界70％以上的國際貿易在南海安全、自由地通行。從上世紀90年代初至2015年，中國與東盟國家貿易總額從不到80億美元增至4722億美元，增長約60倍。東南亞大部分國家的經(jīng)濟總量也都增長5倍以上。實踐證明，國家間存在領土和海洋權益爭議并不可怕，只要各方本著友好真誠、互諒互讓的精神，堅持談判協(xié)商管控和解決爭議，是能夠推進各領域合作、實現(xiàn)互利共贏的。

最近南海問題引起世界關注，一個重要原因是菲律賓于2013年1月單方面提起所謂南海仲裁案，將中菲南海爭議提交國際仲裁。

其實，中國和菲律賓早已在雙邊關系有關文件中多次確認“通過談判解決南海有關爭議”，中、菲兩國都簽署了的《南海各方行為宣言》中也明確規(guī)定“由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決領土和管轄權爭議”。菲律賓將中菲南海爭議提交第三方仲裁違背了這些承諾，侵犯了“約定必須遵守”的原則。

《聯(lián)合國海洋法公約》280條和281條明確規(guī)定締約國有自主選擇爭端解決方式的權利。中菲之間已就通過談判解決南海爭議做出明確選擇并排除了其它解決方式，《公約》規(guī)定的第三方強制爭端解決程序根本不適用于中菲關系。菲提起“強制仲裁”，侵犯了中國作為《公約》締約國的合法權利，也違背了國家同意原則。

菲提起仲裁的有關事項涉及是南沙群島部分島礁的領土主權問題，是中菲海洋劃界不可分割的組成部分。領土問題不屬于《公約》的調整范圍。2006年中國根據(jù)《公約》第298條做出了排除性聲明，將涉及海洋劃界等方面的爭端排除在公約爭端解決機制之外。包括中國在內的30多個國家做出的排除性聲明，構成《公約》爭端解決機制的組成部分。菲通過惡意包裝，規(guī)避中方排除性聲明，是在濫用《公約》爭端解決程序。

由此可見，菲律賓單方面提起的所謂仲裁案本身就違反了中菲雙邊協(xié)議、《公約》規(guī)定和國際仲裁一般實踐，是非法的。菲此舉不是為了解決與中國的爭議，而是企圖借此否定中國在南海的領土主權和海洋權益，以此掩蓋非法侵占中國南沙群島部分島礁的事實。菲方希望通過炒作南海爭議和發(fā)起“濫訴”給中國扣上“不遵守國際法”的帽子，這完全是法律外衣包裝下的政治挑釁，嚴重毒化了南海問題的氣氛，破壞了在南海地區(qū)適用的國際規(guī)則，也破壞了通過談判協(xié)商和平解決爭議、共同維護南海和平穩(wěn)定的努力。

中方從一開始就采取了不參與、不接受這一仲裁的立場，堅持直接同當事國通過談判協(xié)商解決爭端。應菲單方面請求建立的仲裁庭從一開始就缺乏存在的法理基礎，對有關事項沒有管轄權，其自行越權做出的裁決是無效的，沒有拘束力。中方不會接受裁決結果，不會接受任何以裁決為基礎的主張和行動。中國這一立場完全符合包括《公約》在內的國際法，是尊重國際法、維護《公約》完整性和嚴肅性的行為。我們欣慰地看到，中國的這一立場已經(jīng)得到了約60個國家支持。孰是孰非，公道自在人心。

南海問題牽涉歷史、地理、人文、法律、國家利益和民族感情等諸多因素，復雜敏感，理應由南海周邊國家進行協(xié)商解決。令人遺憾的是，近年來，個別域外強國越來越多地表現(xiàn)出對南海問題的“過度關心”。它們的一些高官無論是雙邊交往還是參加國際會議，逢人必談所謂南海安全問題，似乎南海已經(jīng)是一片亂局，航行不自由，草木皆兵。然而事實是，南海數(shù)十年來保持著總體穩(wěn)定和安寧，未出現(xiàn)過航行自由受到威脅的事件，比世界上其他很多地方太平得多。真正了解南海局勢和有關經(jīng)緯的人們都知道，所謂南海安全和航行自由問題只是個別域外國家為介入南海問題刻意制造的借口而已。

有的國家不肯加入《聯(lián)合國海洋法公約》，卻喜歡以《公約》為依據(jù)指責中國。更令人費解的是，有人指責中國1948年公布的南海斷續(xù)線主張不符合1982年通過的《公約》。一些人反復批評中國在南沙群島自己的領土上進行島礁建設是“改變現(xiàn)狀”和“搞軍事化”，而對越、菲等國在非法侵占中國的南沙島礁上部署大量武器卻視而不見；一些人指責中國民事執(zhí)法船只對黃巖島正常的漁業(yè)管理活動是“以大欺小”，卻忘記了2012年菲軍艦在黃巖島海域對手無寸鐵的中國漁民強施暴力。這種雙重標準的攻擊和指責顯然是夾帶著私利和險惡陰謀。

一段時間來，某大國明顯加強在南海周邊的軍事部署，還和某域內國“肩并肩”聯(lián)合演習增加了“失島奪回”、“聯(lián)合巡航”、油井防護等頗費心計的科目，其艦機多次抵近甚至進入中國南海有關島礁鄰近海空域，侵犯了中國主權和安全。這些行動才真正威脅南海和平穩(wěn)定和航行自由，導致南?！败娛禄薄?/p>

早在2014年的中國—東盟外長會上，中國與文萊等東盟國家就積極倡導解決南海問題的雙軌思路，即有關爭議由直接當事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護。這是有效管控和妥善處理爭議，保持地區(qū)和平穩(wěn)定的正確途徑。我們真誠希望域外國家能尊重地區(qū)國家的努力，而不是挑撥離間和直接破壞穩(wěn)定。

南海和平穩(wěn)定是中國的重大利益所在，也是所有南海沿岸國和南海航道使用國的利益最大公約數(shù)。中國一貫遵守《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，尊重和踐行包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內的國際法，堅持通過談判協(xié)商解決爭議和管控分歧，真誠維護各國依據(jù)國際法在南海享有的航行和飛越自由，致力于把南海建設成和平之海、友誼之海和合作之海。我們堅信正義必勝、和平必勝、人民必勝。

李肇星：中國公共外交協(xié)會會長。