肖 國 興

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【法學研究】

再論能源革命與法律革命的維度*

肖 國 興

能源法的出臺來自于政黨政治的正確、市場化改革的深化、資本與組織體制的變革，更來自于理論突破，因為理性決定制度選擇。我國現(xiàn)行法律并不能滿足能源革命的要求，能源制度設計遠未體現(xiàn)政治、市場與體制的合力，有關能源革命的理性解讀成為法律制度創(chuàng)新的前提。能源革命已經(jīng)為能源法的出臺提供了政黨政治和能源戰(zhàn)略抉擇以及全面深化改革的政治經(jīng)濟維度?；貞茉锤锩哪茉捶ū仨氉鞒龈挥锌冃У闹贫劝才?，才不負眾望。

能源革命；政黨政治；能源戰(zhàn)略；能源法；制度設計

我國能源法立法工作于2015年再度起航，我們祈禱一帆風順。但實際上，能源法的出臺可能會一波三折，“進一步，退兩步”的悲劇可能還會重演。在市場無力、體制無形、理論未破的情景下，能源法立法工作匆匆啟動，可能難逃再度停滯的劫難。正確的理性研究可以為政治抉擇的公共性、產(chǎn)權交易的經(jīng)濟性與經(jīng)濟社會體制的正當性帶來機會，因而從政治、法律、經(jīng)濟等方面進行相關理性研究已經(jīng)成為推進能源法立法的當務之急！

筆者認為，制度是理性的選擇。法律的生命在于經(jīng)驗①，更在于理論的成熟。法律之所以成為行動的指南、選擇的集合與交往的結構，正在于法律是經(jīng)過總結提煉并上升到國家意志層面的經(jīng)驗。讓能源法立法回歸理性、夯實基礎，可能是使其走得更遠的現(xiàn)實選擇。當然，借能源革命發(fā)力可能是一個更加不錯的選擇。從“能源法八年之癢”②來看，能源法的立法契機在政治家，而不在法學家；在市場經(jīng)濟體制改革，而不在行政體制改革；在資本投資與競爭博弈，而不在行政壟斷與自然壟斷。這些契機成就能源法的生命力！

能源革命與法律革命的維度一直是筆者關注的課題，2010年筆者曾就此撰文，本文借能源革命浪潮興起與我國能源法起草之機再次論及。

一、能源革命從戰(zhàn)略走向行動的路徑依賴

能源革命本是從情景走向現(xiàn)實的，回應能源革命的能源法立法正是能源革命從情景走向現(xiàn)實的路徑依賴。然而，能源法立法如同能源革命一樣，也有一個從情景走向現(xiàn)實的過程。這是能源革命理性同能源法律一起成長，共同促成能源革命從情景走向現(xiàn)實的制度原因。

1.能源革命從地緣經(jīng)濟中走來

馬克思關于革命標志著社會往更高階段發(fā)展的本質性飛躍的經(jīng)典性判斷，是許多學者對革命進行深入研究的基礎。如什托姆普卡認為，革命是社會變遷最顯著的表現(xiàn)?！案锩l(fā)的社會變遷”是徹底的和根本性的，觸及社會結構與社會運行的核心。革命指根本、全面、多維的變革。③布洛克強調革命是政治、社會、經(jīng)濟結構上的迅速急劇變革④，費爾察德則強調革命是社會結構全面或者在一些重要特征方面的迅速變革⑤。歷史學者多強調革命是歷史進程，也有人關注社會變遷的范圍和深度。如瓦戈認為，革命可能發(fā)生在經(jīng)濟、政治、文化、技術和社會組織領域，每種革命都有在一些領域發(fā)生量變的可能，但從根本上講，所有革命形式都涉及階層、社會地位和權力體系。⑥能源革命作為革命的一種顯然具備革命的一切屬性，正是從這個意義上講，上述觀點對揭示能源革命的演化特別是能源革命的法律制度實現(xiàn)提供了較好的理性基礎。

同時，能源革命的發(fā)生有其深刻的政治、經(jīng)濟、技術和歷史文化背景。正是在應對能源危機和氣候變化的過程中追逐能源替代與能源效率⑦，清潔能源革命、綠色能源革命、低碳革命與能源效率革命才應運而生。能源革命的深刻性在于，它是對現(xiàn)有以化石燃料為基礎的能源系統(tǒng)的徹底變革，它不僅會引發(fā)效率革命，還會讓清潔能源真正取代化石能源。只有進行能源革命，生態(tài)革命或綠色革命才能成為現(xiàn)實。⑧清潔能源革命與低碳能源革命是能源革命的高級形態(tài)，二者更具有實質性意義，是能源革命之所以成為革命而不是變革、改良或維新的根本原因。清潔能源替代化石能源只能通過革命，這是由能源革命的屬性與功能決定的。正因為此，希爾認為，如果清潔能源替代化石能源采用溫和、平緩的方式，那么世界文明很可能陷入一場令人驚愕的危機之中。⑨能源革命不但是必須的，而且是緊迫的。錯過向清潔能源全面徹底轉型的每一年都是一種損失，能源革命是避免可能存在的和可能不可逆的危險的最后的、可行的方案，它具有終極的重要性。⑩

2.能源革命在地緣政治中回歸

3.能源革命在政黨政治中演繹

4.能源革命在政策和法律中推行

從各國能源對策結構的演繹實踐來看，能源革命通過能源法律演繹成功已經(jīng)成為一種趨勢。美國奧巴馬政府對能源革命的推行更多采用能源政策而不是能源法律，但這并不是國際上能源革命的推進趨勢。在我國，黨中央已經(jīng)明確提出，涉及傳統(tǒng)領域與基礎產(chǎn)業(yè)的重大改革要于法有據(jù)。我國能源革命必須由法律革命先行，然而，目前能源革命與法律革命同行或伴行已經(jīng)實屬不易。實際上，我國能源法律制度創(chuàng)新更多地依靠能源革命推動與拉動。制度創(chuàng)新肯定會帶來利益分配的改變：制度創(chuàng)新在效率較低時通常帶來雙贏或多贏的改變，即非帕累托改變；在效率較高時才可能帶來此多彼少的改變，即帕累托最優(yōu)改變。只有借助于政黨政治的支持，立法過程才可能演化為政治過程并導致能源法出臺。不過，能源法必定是談判與妥協(xié)的產(chǎn)物。

我國正處于社會轉型期，如同制度轉型是一個持續(xù)過程，我國能源法立法也是一個持續(xù)過程，其間不可避免地充滿爭論甚至博弈。雖然通過權力博弈與法律博弈能讓能源法制度設計理念與技術路徑更加明確，但立法過程將步履維艱，“進一步、退兩步”的現(xiàn)實已經(jīng)嚴重拖延了我國能源法律制度創(chuàng)新的進程。鑒于政黨政治在國家治理結構中起決定作用，我國亟須借政黨政治力推能源革命之機，讓能源法律制度創(chuàng)新、發(fā)力！

二、能源革命重啟能源法的制度期待

1.能源革命與能源法契機

2.政黨政治與能源法的出路

借助于能源革命出臺能源法可能是最便宜的路徑。然而，能源革命在我國更多地表現(xiàn)為政治家講話或政黨文件，充其量是政黨政治，還不是能源戰(zhàn)略，在一定意義上并沒有法律效力，這在相當大程度上降低了能源革命的可實施性。我國還沒有法律意義上的能源戰(zhàn)略。國務院辦公廳2014年6月印發(fā)的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020年)》提出了重點實施的四大戰(zhàn)略，即節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略、立足國內戰(zhàn)略、綠色低碳戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，其中并沒有能源革命。能源革命在我國不是權宜之計，而是政治過程，問題是能源革命必須成為政黨政治并上升為能源戰(zhàn)略、成為國家政治。實際上，能源戰(zhàn)略在一國能源對策體系中具有至高無上的地位，有關能源的重大思想和舉措從政黨政治上升為能源戰(zhàn)略，是制度實施的正當性與合理性之所在。也只有這樣，國內政治與國際政治才能結合起來，使能源革命不僅成為黨的行動，更成為國家行動。因此，必須從能源戰(zhàn)略的高度、從與政黨政治的結合上定位能源革命，否則，法律制度實施及其創(chuàng)新所需要的制度環(huán)境就無法保證。我們期待能源革命被列入即將發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要，這樣能源法才會有制度希望。

3.全面深化改革與能源法

實際上，能源革命的發(fā)生與發(fā)展是一個客觀的歷史過程，政黨政治只是面對情景與情勢順勢而為而已。我國是強制性制度變遷的國家，政黨政治在推動能源革命中具有更為重要的意義。如果能源革命的核心是還原能源商品屬性，建立現(xiàn)代能源市場體系，則能源革命無論怎樣演繹，其實質都是以經(jīng)濟革命為主導的技術革命、政治革命與社會革命。因此，全面深化改革才是能源法生命之源！

能源革命是能源領域的重大改革，其在中國的實施與實現(xiàn)不僅是一個從理論到行動的實踐過程，更是一個復雜的利益博弈、政治博弈、法律博弈過程。能源革命的深度與其所受到的阻力或摩擦力成正比，這種阻力或摩擦力來自于化石能源利益集團的抗拒，來自于幾百年來人們依賴傳統(tǒng)能源所形成的正式制度與非正式制度之間的沖突，來自于新舊體制沖突，來自于改革“深水區(qū)”及“難啃硬骨頭”的險關狹隘，來自于法律的公平、正義、效率精神與傳統(tǒng)能源體制的較真，來自于能源戰(zhàn)略和法律制度的包容性、兼容性與回應性的撞擊，更來自于能源戰(zhàn)略和法律制度設計的合理性與正當性的膠著。只有全面深化改革，才能為能源革命和回應能源革命的能源法帶來機會。

我國能源革命與能源法律制度創(chuàng)新任重道遠，但政府已經(jīng)承諾拿出壯士斷腕的勇氣推動改革。我們有理由相信，只要堅持全面深化改革，在黨和政府的堅強領導下，借能源革命發(fā)力，能源法律制度創(chuàng)新就有機會實現(xiàn)。實際上，2015年以來各類能源法律起草工作紛紛啟動，能源法律制度創(chuàng)新已經(jīng)拉開大幕。現(xiàn)在的問題是，能源法律制度創(chuàng)新要以能源革命制度化為目標，而不能尋著傳統(tǒng)法律思維進行制度創(chuàng)新。目前，能源法立法重新啟動所遇到的問題，正是離開能源革命的大思維造成的。從一定角度看，離開能源革命，能源法律制度創(chuàng)新就寸步難行。

4.能源法的政治經(jīng)濟維度

根據(jù)能源革命近二十年的發(fā)展邏輯，能源革命的發(fā)生、發(fā)展伴隨著一國政治、經(jīng)濟與法律的綜合變遷。無論是能源供給革命與能源消費革命，還是能源技術革命與能源體制革命，其實都是政治過程、市場過程和法律過程。這三個過程相互制約、相互影響，當其同質相向時，能源革命就會有較大進展，否則進展比較緩慢。政治、經(jīng)濟與法律制度會直接影響能源革命進程，其中法律制度對能源革命的影響可能更為直接。這種影響或者是基于法律的資本作用，或者是基于法律的強制力保證。但是，法律發(fā)揮影響必須綜合政治、經(jīng)濟等各種優(yōu)勢，法律甚至以這些優(yōu)勢為自己進步的前提。

能源法的全攻略是使能源革命成為政黨政治和能源戰(zhàn)略，全面深化市場體制改革。能源革命成為政黨政治，就會成為全黨統(tǒng)一行動。較之多黨制衡的體制，我國政黨政治的推行成本要低得多。力推能源革命在政治層次上升級并上升為能源戰(zhàn)略，從政黨政治上升為國家政治，能源法就有了政治依據(jù)和制度基礎。全面深化改革雖是市場過程，但更是政治過程，因此，能源法需要更深入的市場化改革，這種市場化改革需要政黨政治予以開拓。我國政府對能源領域的過多管制限制了競爭性市場的培育，煤、油、電、核、可再生能源市場及節(jié)能市場的發(fā)育嚴重畸形?；茉葱袠I(yè)的主流強勢發(fā)展與太陽能、風能等行業(yè)的利基弱勢發(fā)展，形成了我國能源領域市場的兩極。市場交易規(guī)則的重建顯然是競爭性市場發(fā)育的前提，如何打破現(xiàn)行政治經(jīng)濟制度藩籬成為構建競爭性市場規(guī)則的關鍵。一方面，傳統(tǒng)化石能源企業(yè)存在已久，不愿意放棄壟斷，甚至會為保有壟斷地位而戰(zhàn)。另一方面，新興市場力量的成長與騰飛還需要較長時間，會遇到較多制度掣肘。在圍繞能源企業(yè)的國有與非國有、公益性與競爭性、類型及混合所有制改革的爭論長期存在的情況下，能源領域圍繞公司資本形態(tài)的制度選擇與設計也面臨比較激烈的博弈。因此，回應能源革命的能源法的出臺，必須有比較寬松的政治經(jīng)濟維度。

三、回應能源革命的能源法制度設計

作為政黨政治的能源供給革命、能源消費革命、能源技術革命、能源體制革命給法律制度提出了從資源優(yōu)勢走向競爭優(yōu)勢，從壟斷走向競爭性市場，從行政規(guī)制走向法律規(guī)制，從財政激勵走向競爭激勵，從維持性創(chuàng)新走向破壞性創(chuàng)新，從行政效率走向產(chǎn)權效率，最終建構大部制政府的要求。這些要求一旦被融入法律制度設計并加以實施，就會將能源革命逐步變?yōu)楝F(xiàn)實，同時使法律制度的績效有明顯增強。能源革命制度績效的釋放會為能源革命的下一階段發(fā)展提出更高要求，能源革命要求的提升又會促使法律制度進一步實現(xiàn)能源革命的創(chuàng)新。能源革命與法律制度創(chuàng)新就是在互動互推的良性發(fā)展中推動經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的，從而顯示出能源戰(zhàn)略、政黨政治與法律制度的績效功能。

1.回應能源革命的能源法

2.能源供給革命的法律制度設計

能源供給革命要求安全供給、多元供給、清潔供給、效率供給，其中安全供給、多元供給是基礎，效率供給是途徑，清潔供給是目標。顯然，能源供給革命的要求是有層級之分的，這就要求相應的法律制度創(chuàng)新首先要保證能源的持續(xù)穩(wěn)定供給，其次要為建立能源市場體系提供規(guī)則，最后要為化石能源的清潔利用與可再生能源發(fā)展提供規(guī)則。顯然，能源供給革命的法律制度創(chuàng)新是結構性創(chuàng)新，包括構建能源結構、資本投資結構和企業(yè)治理結構，設計能源安全、多元、效率、清潔供給的保障措施。具體包括：化石能源清潔利用的法律措施；國有能源企業(yè)產(chǎn)業(yè)組織能力再造的法律措施；民營資本投資產(chǎn)權與權利能力實現(xiàn)的法律措施；負面清單機制與能源競爭性市場培育機制；自然壟斷業(yè)務與競爭業(yè)務的拆分制度；煤、油、電、核的市場管制與放松措施及反壟斷規(guī)則；可再生能源市場的建立與扶持規(guī)則；能源儲備應急制度等。此項制度設計的重點有以下三個方面。

第一，避免對民營資本的歧視。民營資本近年來成為我國新增投資主力軍，其在能源領域的投資卻嚴重不足。國務院發(fā)布“新36條”、相關部委出臺40余個規(guī)章，劃出民營資本的投資范圍之后，民營資本的投資境遇有所好轉。2015年國家發(fā)改委出臺鼓勵民營資本投資基礎設施和公用事業(yè)的辦法后，這種情況會有何種程度的改變，特別是民營資本的投資范圍會否擴大、投資方式會否多樣化等，這些涉及能源領域企業(yè)的性質認定，經(jīng)常會出現(xiàn)不同觀點的碰撞。在民營資本的投資保護尚無法確定的情況下，讓其投資的可能性幾乎沒有。因此，必須避免對民營資本產(chǎn)生政治歧視和法律歧視。

第二，加強國企法人能力再造?，F(xiàn)有傳統(tǒng)化工企業(yè)的市場優(yōu)勢多是通過政治優(yōu)勢或政策優(yōu)勢取得的。按照黨的十八屆三中全會提出的改革路線圖和時間表，我國到2020年將實現(xiàn)各種市場主體資源獲得公平分配、公平享有、公平保護，如此，此后五年國有大型能源企業(yè)的優(yōu)勢將不復存在。國有大型能源企業(yè)必須痛下決心進行產(chǎn)業(yè)組織能力再造，為此必須明晰產(chǎn)權，讓國有大型企業(yè)充分接受市場沖擊。

第三，架構體現(xiàn)競爭優(yōu)勢的法律框架。目前在能源領域，資源優(yōu)勢就等于競爭優(yōu)勢，企業(yè)更多地把精力放在資源的分配、支配甚至掠奪上，而不是技術創(chuàng)新上。資源優(yōu)勢實際上還帶來“資源詛咒”與“荷蘭效應”，導致能源領域腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。完善資源所有制并不能帶來競爭優(yōu)勢，必須在淡化資源所有制與所有權的前提下，強化技術創(chuàng)新、發(fā)展制造業(yè)，以強調競爭優(yōu)勢，最終以競爭優(yōu)勢取代資源優(yōu)勢。

3.能源消費革命的法律制度設計

能源消費革命要求控制消費總量。控制不合理消費有賴于政府壓力和市場動力，這就要求法律制度創(chuàng)新既要安排政府在節(jié)能減排中的責任和強制手段，又要安排針對市場與能源消費者的誘致性手段，通過財政激勵措施和市場激勵措施引導消費，使經(jīng)濟消費成為合理消費的制度根據(jù)。這樣才能把節(jié)能貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程和各領域，加快形成能源節(jié)約型社會。此項制度設計包括：節(jié)能優(yōu)先方針的法律要求；抑制不合理能源消費的原則；控制能源消費總量的機制；能源消費強度和消費總量的控制措施及其法律效力，能源消費者權利等；城鎮(zhèn)化節(jié)能與建設節(jié)約型社會的規(guī)則；節(jié)能市場的建立與扶持，節(jié)能減排的財政激勵和產(chǎn)權激勵政策；約束性指標考核與節(jié)能指標、碳排放總量控制，碳排放指標交易機制；發(fā)展節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)與建設可再生能源產(chǎn)業(yè)的制度；低碳技術選擇與行為模式轉型。

4.能源技術革命的法律制度設計

能源技術革命帶動產(chǎn)業(yè)升級。低碳技術和高新技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新是能源技術革命的契機，這就要求法律還原能源技術的商業(yè)屬性和價值鏈，培養(yǎng)技術型企業(yè)家，鼓勵維持性創(chuàng)新轉向破壞性創(chuàng)新。此項制度設計包括：能源產(chǎn)業(yè)升級規(guī)則；技術型企業(yè)家培育；破壞性創(chuàng)新戰(zhàn)略、規(guī)劃與激勵措施；產(chǎn)業(yè)結構與創(chuàng)新集群的關聯(lián)機制；國家創(chuàng)新體系與能源部門創(chuàng)新體系的結構和績效，工業(yè)產(chǎn)權價值評估及其實現(xiàn)，信息、通信與能源互聯(lián)網(wǎng)技術及其交易的規(guī)則；能源專有技術的特別保護，基礎研究與關鍵技術的制度轉換，推進技術與貿(mào)易發(fā)展的機制。

長期以來，包括能源技術進步與工業(yè)制造在內的核心技術與關鍵技術主要在國外，中國制造“大而不強”已經(jīng)嚴重制約了包括能源企業(yè)在內的中國企業(yè)在國際上的競爭力，因為中國企業(yè)長期以來習慣于引進、吸收、消化、模仿、再創(chuàng)新的技術運行模式。推動能源技術革命的關鍵在于從目前的維持性創(chuàng)新走向破壞性創(chuàng)新，這就要求企業(yè)具有企業(yè)家精神，敢于冒風險，敢于競爭，將能獲得更大經(jīng)濟效益的技術創(chuàng)造出來。我國現(xiàn)行法律并不能為企業(yè)冒風險提供法律支持和制度依據(jù)，破壞性創(chuàng)新的實現(xiàn)需要《專利法》等一系列法律制度的完善。

5.能源體制革命的法律制度設計

能源體制革命要求打通能源發(fā)展快車道，還原能源的商品屬性，構建有效競爭性市場結構和市場體系，轉變政府能源監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。這就要求法律制度創(chuàng)新中要設計各類能源的交易規(guī)則與市場管制規(guī)則，建構大部制政府并明確各政府部門的職能，將全要素生產(chǎn)效率特別是產(chǎn)權效率納入行政成本計算與政府績效考核機制；取締針對壟斷企業(yè)的保護措施，保證能源礦產(chǎn)資源與可再生能源的公平分配；明確能源管理部門與能源監(jiān)管機構的關系，以及能源監(jiān)管機構的設置與權力配置，關于市場主體保護的法律規(guī)則等。

能源體制革命的法律制度設計的核心在于合理界定權力與市場的邊界。我國能源領域各種壟斷叢生，企業(yè)等市場主體在較嚴的政府管理中進行生產(chǎn)經(jīng)營活動。從壟斷中解放市場，就必須深入推進市場化改革。黨的十八屆三中全會提出，厘清政府、市場與企業(yè)的關系，法律在其中的作用是極其重要的。無論是政府主管部門的“權力清單”，還是各類能源企業(yè)的“負面清單”，都是法律規(guī)范性要求。為了回應能源革命，法律制度必須進行相應的創(chuàng)新。要明確政府在能源領域的主要職能是維護產(chǎn)權效率，保證產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。能源部門的“大部制”再造不僅是對政府部門的職能進行同類項合并，更是為了縮小政府管理與管制的空間，為產(chǎn)權效率提升增加機會。能源革命不僅表現(xiàn)在權力與市場的合理界定上，還具體表現(xiàn)在政府職權的結構或形態(tài)的改變上。政府只有將提升產(chǎn)權效率作為己任，從服務意識轉向責任意識，將行政權力與產(chǎn)權合理匹配，才能為自身的職能提供正當性與合理性基礎。

四、結論

注釋

責任編輯：鄧 林

Another Discussion on the Dimension of Energy Revolution and Legal Revolution

XiaoGuoxing

Energy law comes from the correctness of party politics, the deepening of market-oriented reform, and the change of capital and organization system. It comes more from the theoretical breakthrough for that the rationality decides system choice. China′s current legal system does not meet the requirements of energy revolution. The energy system design in China has failed to reflect the resultant force of politics, market and system. In this case, rational interpretation about energy revolution should become the premise of legal system innovation. Energy revolution has provided party politics, energy strategic choice and the political and economic dimension of comprehensively deepen reform for the energy law. Energy law responding to energy revolution must make effective institutional arrangements. Only in this way, can it live up to people′s expectations.

energy revolution; party politics; energy strategy; energy law; system design

2015-12-06

國家社會科學基金重大項目“中國能源革命與法律制度創(chuàng)新研究”(15ZDB179)；國家社會科學基金重點項目“我國能源發(fā)展轉型戰(zhàn)略與法律制度研究”(13AFX025)；上海市高校一流學科(法學)建設計劃“經(jīng)濟法學”。

肖國興，男，華東政法大學經(jīng)濟法學院教授，博士生導師，國家能源法專家，中國能源法研究會副會長(上海 201620)。

D922.67

A

1003-0751(2016)01-0049-08