馮 元 彭 華 民

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【社會(huì)現(xiàn)象與社會(huì)問題研究】

中國(guó)社會(huì)工作政策發(fā)展的背景、動(dòng)力與價(jià)值*

馮 元 彭 華 民

近年來(lái)，伴隨著全面建成小康社會(huì)到全面深化改革、社會(huì)建設(shè)到社會(huì)治理等一系列國(guó)家戰(zhàn)略議題的提出，黨和政府越來(lái)越認(rèn)識(shí)到社會(huì)工作在應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型問題與實(shí)現(xiàn)這些戰(zhàn)略任務(wù)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和可能貢獻(xiàn)，并通過制度安排與政策創(chuàng)新促進(jìn)社會(huì)工作加速發(fā)展。黨的十八屆四中全會(huì)提出“依法治國(guó)”戰(zhàn)略，為社會(huì)工作行業(yè)的制度性發(fā)展提供了新的歷史契機(jī)。依據(jù)大衛(wèi)·豪關(guān)于社會(huì)工作理論的二分法，社會(huì)工作政策可分為“為社會(huì)工作發(fā)展服務(wù)政策”與“社會(huì)工作發(fā)展政策”，它們經(jīng)由政府、公眾與社會(huì)工作行業(yè)三者推動(dòng)而得到發(fā)展，而它們的價(jià)值追尋在于謀求社會(huì)工作的合法性與回應(yīng)政府和社會(huì)的需要。

社會(huì)工作政策；社會(huì)治理；社會(huì)轉(zhuǎn)型；合法性；民生為本

20世紀(jì)20年代開始，燕京大學(xué)、金陵大學(xué)等一批高校開啟了中國(guó)社會(huì)工作專業(yè)教育與服務(wù)實(shí)踐先河。但不無(wú)遺憾的是，在20世紀(jì)40年代末至70年代末的漫長(zhǎng)歷程中，由于戰(zhàn)亂以及1952年高校院系調(diào)整等因素影響，社會(huì)工作專業(yè)政策與教育發(fā)展長(zhǎng)期缺位，社會(huì)工作未能得到有效發(fā)展。20世紀(jì)80年代初，隨著中國(guó)教育的恢復(fù)重建，社會(huì)工作教育恢復(fù)重建與發(fā)展被提上議事日程。綜合學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，改革開放以來(lái)的社會(huì)工作發(fā)展可以劃分為重建(1979—1987年)、初步發(fā)展(1988—2005年)、加速發(fā)展(2006年至今)三個(gè)階段。隨著中國(guó)進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵期，社會(huì)變遷與社會(huì)分化持續(xù)加劇，社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)利益更加多樣，民生建設(shè)與社會(huì)服務(wù)需要急速增長(zhǎng)，而相伴其中的社會(huì)沖突與社會(huì)問題也日益增多。社會(huì)工作作為一項(xiàng)社會(huì)福利制度安排，能夠幫助弱勢(shì)群體保障合法權(quán)益，滿足福利需要，防范與化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，改善社會(huì)處境，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)包容與社會(huì)和諧，因而在當(dāng)前社會(huì)情境下，社會(huì)工作因其展示出的強(qiáng)勁的專業(yè)優(yōu)勢(shì)與主體功能而越來(lái)越受到黨和政府的重視。2006年黨的十六屆六中全會(huì)提出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”，標(biāo)志著社會(huì)工作發(fā)展正式被納入中央政策議事日程，此后中國(guó)社會(huì)工作政策與實(shí)踐得到加速發(fā)展?？v觀社會(huì)工作發(fā)展歷程，在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的大環(huán)境下，其發(fā)展主要依托政府支持，而政府支持又主要以社會(huì)工作政策設(shè)計(jì)與規(guī)劃、實(shí)施與控制、調(diào)整與創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“社會(huì)治理體制創(chuàng)新”戰(zhàn)略議題，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理”新舉措。這些宏觀政策的發(fā)展，意味著中國(guó)正在迎來(lái)一個(gè)制度體系和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會(huì)主體培育與多元治理模式構(gòu)建的新的歷史階段，這也為社會(huì)工作的主體性提升及專業(yè)政策發(fā)展提供了歷史性契機(jī)。因此，加強(qiáng)社會(huì)工作政策議題的理論研究與實(shí)踐探索具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，有關(guān)社會(huì)工作政策議題的系統(tǒng)研究不足，僅有王嬰、劉繼同、王思斌、范明林、馬鳳芝等少數(shù)學(xué)者就社會(huì)工作政策相關(guān)議題進(jìn)行了討論。為此，筆者希望通過中國(guó)社會(huì)工作政策發(fā)展脈絡(luò)的考察，討論其發(fā)展的基本背景、動(dòng)力與價(jià)值。

一、中國(guó)社會(huì)工作政策發(fā)展的背景：迎接社會(huì)轉(zhuǎn)型，伴隨政府改革

自1978年實(shí)施改革開放政策以來(lái)，中國(guó)步入由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)轉(zhuǎn)型中。由于改革開放初期發(fā)展主義居于主導(dǎo)地位，中央至地方普遍實(shí)施“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的經(jīng)濟(jì)政策。發(fā)展主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)秩序的前提條件，所有社會(huì)問題與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都將在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展中得到解決。①這里暗含了一種改革基調(diào)，就是所有工作都要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓行，社會(huì)政策要從屬于經(jīng)濟(jì)政策。在這種“跛腳式”的政策改革中，政府將“國(guó)家—單位制”②的公共服務(wù)視為拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱，并將大量公共服務(wù)的政府責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)和個(gè)體。然而弱社會(huì)與弱個(gè)體難以自我補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)改革所帶來(lái)的損失與沖擊，以至于改革開放過程中出現(xiàn)了大量的諸如貧困、失業(yè)、青少年犯罪、環(huán)境污染等社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

卡爾·波蘭尼認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)是由一種雙向運(yùn)動(dòng)所支撐的，即市場(chǎng)的擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)和控制市場(chǎng)擴(kuò)張的反向運(yùn)動(dòng)；市場(chǎng)擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)遵循經(jīng)濟(jì)自由主義原則，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)和不干涉，而控制市場(chǎng)擴(kuò)張的反向運(yùn)動(dòng)則遵循社會(huì)保護(hù)原則，強(qiáng)調(diào)保護(hù)人、自然與生產(chǎn)組織；如果任由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展而不進(jìn)行有效控制，必然會(huì)產(chǎn)生巨大而持續(xù)的災(zāi)難。③這里的控制市場(chǎng)擴(kuò)張的反向運(yùn)動(dòng)往往是以社會(huì)問題與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形式促使政府和公眾反思改革并進(jìn)而調(diào)整政策。20世紀(jì)90年代末，政府開始關(guān)注改革中大量出現(xiàn)的社會(huì)問題與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并著手從發(fā)展社會(huì)政策的途徑加以預(yù)防和解決，由此社會(huì)政策逐漸擺脫依附于經(jīng)濟(jì)政策的地位，取得公共政策平臺(tái)的獨(dú)立地位④。眾所周知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)政策發(fā)展的基礎(chǔ)，中國(guó)現(xiàn)階段持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正好為社會(huì)政策快速發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因而，近年來(lái)中國(guó)政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)問題與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的過程中出臺(tái)了大量的社會(huì)政策，政策對(duì)象不僅包括各類弱勢(shì)群體，同時(shí)也開始逐步向普通社會(huì)成員擴(kuò)展；政策理念開始由“國(guó)家為本”與“控制為本”轉(zhuǎn)向“以人為本”與“服務(wù)為本”；政策體系由“碎片化”與“臨時(shí)性”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)性”與“制度化”。正如王思斌所言，隨著以改善民生、提升弱勢(shì)群體生活水平、增進(jìn)社會(huì)福祉為目標(biāo)的各項(xiàng)社會(huì)政策的大幅增加與多方位實(shí)施，中國(guó)已經(jīng)迎來(lái)“社會(huì)政策時(shí)代”⑤。

社會(huì)工作與社會(huì)政策是在西方工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化歷史潮流中應(yīng)運(yùn)而生的。社會(huì)政策通過制度、規(guī)劃、項(xiàng)目的制定與實(shí)施以解決社會(huì)問題與發(fā)展社會(huì)福利，而社會(huì)工作是將社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為社會(huì)服務(wù)幫助個(gè)人和社會(huì)解決問題、提升福祉的制度與職業(yè)。⑥國(guó)際上廣為接受的共識(shí)是，社會(huì)工作作為社會(huì)政策的重要組成部分，是社會(huì)服務(wù)的主要傳遞者，兩者有著不可分割的緊密關(guān)系。因此，在中國(guó)討論社會(huì)工作發(fā)展時(shí)，必須將其置于社會(huì)政策的框架之下。只有如此，才能準(zhǔn)確把握社會(huì)工作發(fā)展的歷史脈絡(luò)、基本動(dòng)因及未來(lái)方向。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方位改革所推動(dòng)的，它帶來(lái)了利益格局深刻變動(dòng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變遷、社會(huì)關(guān)系深刻變動(dòng)，由此導(dǎo)致社會(huì)問題叢生、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)劇增。隨著中國(guó)政府對(duì)社會(huì)政策與社會(huì)工作在處理社會(huì)問題與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面所具優(yōu)勢(shì)的認(rèn)識(shí)不斷提升，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，社會(huì)政策建設(shè)與社會(huì)工作發(fā)展將迎來(lái)加速發(fā)展的新階段。

大衛(wèi)·豪將社會(huì)工作理論分為“為實(shí)踐服務(wù)的理論”和“實(shí)務(wù)理論”。前者屬于來(lái)自其他學(xué)科而為社會(huì)工作學(xué)科所用的外借理論，后者屬于社會(huì)工作者在長(zhǎng)期實(shí)踐中發(fā)展出來(lái)的實(shí)踐理論。借鑒這種二分法，本文將社會(huì)工作政策相應(yīng)劃分為“為社會(huì)工作發(fā)展服務(wù)的政策”和“社會(huì)工作發(fā)展政策”。前者主要是政府為推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展而出臺(tái)的一系列政策法規(guī)與文件，后者主要是政府、社會(huì)工作行業(yè)組織等為規(guī)范社會(huì)工作行業(yè)服務(wù)與治理的各項(xiàng)政策法規(guī)和規(guī)范?？v觀中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展軌跡，“為社會(huì)工作發(fā)展服務(wù)的政策”要先于“社會(huì)工作發(fā)展政策”，前者主要是確認(rèn)社會(huì)工作發(fā)展與服務(wù)的合法性身份，后者主要是提升社會(huì)工作合法性。

對(duì)于西方社會(huì)工作來(lái)說，其發(fā)展是經(jīng)由“慈善組織會(huì)社”活動(dòng)與“睦鄰組織運(yùn)動(dòng)”等“自下而上”的路徑實(shí)現(xiàn)的，它與西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及公民社會(huì)發(fā)展是不可分離的，因?yàn)檎?、市?chǎng)與社會(huì)之間有著相對(duì)獨(dú)立清晰的福利責(zé)任、資源體系與行動(dòng)空間。然而，在中國(guó)“大政府、小社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)之下，政府強(qiáng)勢(shì)到掌控所有的社會(huì)資源及其配置，而社會(huì)弱勢(shì)到社會(huì)組織不足以大量承擔(dān)社會(huì)福利服務(wù)責(zé)任。因此，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)政府基本上包攬了所有的公共服務(wù)與社會(huì)福利服務(wù)責(zé)任，幾乎完全掌握著社會(huì)政策的設(shè)計(jì)、制定、執(zhí)行、評(píng)估與調(diào)整的各個(gè)環(huán)節(jié)。由此，中國(guó)社會(huì)工作初期發(fā)展必然走“自上而下”的路徑，政府在其中具有核心主導(dǎo)作用。只有政府官員對(duì)社會(huì)工作產(chǎn)生一定乃至完全的認(rèn)同，才能制定更多支持與推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展的政策，并在政策的指引下釋放適度的空間與資源。從黨的十七大到黨的十八大，國(guó)家頂層制度創(chuàng)新推動(dòng)了管理型政府與管控型社會(huì)管理模式向服務(wù)型政府與服務(wù)型社會(huì)治理模式的改革轉(zhuǎn)型，也直接推動(dòng)了政府執(zhí)政核心理念由“社會(huì)管理”“社會(huì)服務(wù)”向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變，“以人為本”與“民生為本”理念貫穿于其中。在政府謀求國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的過程中，雖然社會(huì)組織的主體性地位得到制度性確認(rèn)，但由于當(dāng)前社會(huì)組織數(shù)量與能力弱小，不足以真正擔(dān)當(dāng)主體責(zé)任，其必然需要借助政府的支持與培育來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自身的發(fā)展，因而社會(huì)組織無(wú)法回避政府的主導(dǎo)、引領(lǐng)與監(jiān)督。同時(shí)，社會(huì)工作的作用與地位必須經(jīng)由社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與社會(huì)工作者來(lái)實(shí)現(xiàn)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為公益慈善、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)組織的骨干力量，也必然成為政府在大力培育社會(huì)組織過程中重點(diǎn)關(guān)注和支持的對(duì)象。這反映在社會(huì)工作政策發(fā)展中，就是政府在政策設(shè)計(jì)與制度安排上主導(dǎo)著中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的目標(biāo)、定位、方向、方式、領(lǐng)域、原則等。

二、中國(guó)社會(huì)工作政策發(fā)展的動(dòng)力：響應(yīng)頂層設(shè)計(jì)，回應(yīng)社會(huì)需要

改革開放以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入劇烈的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，出現(xiàn)大量的社會(huì)問題與社會(huì)失范現(xiàn)象，急需新的機(jī)制與力量來(lái)促進(jìn)社會(huì)整合、穩(wěn)定社會(huì)秩序，而社會(huì)工作正是在這一時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生。⑦正如學(xué)者袁方所言，對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的新問題，原有的制度性工具難以應(yīng)對(duì)，急需新的專業(yè)方法與人才隊(duì)伍的參與。而“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷也需要大量的民間組織來(lái)承擔(dān)政府讓渡的大量社會(huì)福利與公共服務(wù)事務(wù)，因而社會(huì)工作正是回應(yīng)政府和社會(huì)的這些需要而走上了歷史的舞臺(tái)?？v觀社會(huì)工作政策發(fā)展的軌跡，可以看到，其先是由教育部、民政部等個(gè)別部門參與推動(dòng)的，然后到黨中央與國(guó)務(wù)院整體規(guī)劃推動(dòng)，再到中央與地方、黨委與政府聯(lián)合推動(dòng)。具體而言，社會(huì)工作政策發(fā)展首先從教育領(lǐng)域開始。1979年，作為應(yīng)用社會(huì)學(xué)的社會(huì)工作伴隨社會(huì)學(xué)的重建而得到發(fā)展，當(dāng)時(shí)北京大學(xué)、中山大學(xué)、上海大學(xué)在社會(huì)學(xué)專業(yè)中開設(shè)了有關(guān)社會(huì)工作的課程⑧。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出“社會(huì)工作以其鮮明的應(yīng)用性特點(diǎn)，有開辦設(shè)置的必要性”。1987年，國(guó)家教育委員會(huì)將“社會(huì)工作與管理”作為試辦專業(yè)納入《普通高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)本科專業(yè)目錄》的“社會(huì)學(xué)類”，由此開啟了中國(guó)社會(huì)工作教育和專業(yè)人才培養(yǎng)的歷程。至1998年，中國(guó)開設(shè)社會(huì)工作本科專業(yè)的高校已達(dá)27所。20世紀(jì)90年代后期，中國(guó)開始實(shí)行高校擴(kuò)招政策，社會(huì)工作作為一個(gè)在社區(qū)建設(shè)、社會(huì)福利與社會(huì)保障領(lǐng)域具有廣闊應(yīng)用前景的專業(yè)，受到眾多高校的歡迎。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年9月，中國(guó)已有318所高校開設(shè)社會(huì)工作本科專業(yè)，104所高校和科研機(jī)構(gòu)開設(shè)社會(huì)工作專業(yè)碩士學(xué)位教育，直接從事社會(huì)工作專業(yè)教學(xué)科研工作的人員超過3000人。⑨從高等教育發(fā)展的形勢(shì)和社會(huì)工作人才社會(huì)需求的增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，社會(huì)工作本科、碩士與博士教育教學(xué)單位將會(huì)進(jìn)一步增加。

隨著社會(huì)工作教育的不斷發(fā)展，大批接受過系統(tǒng)教育的專業(yè)社會(huì)工作人才被培養(yǎng)出來(lái)，社會(huì)工作教育在幫助民政、婦聯(lián)等領(lǐng)域的行政性社會(huì)工作者接受專業(yè)理念與方法的訓(xùn)練方面也做了大量工作。社會(huì)工作的作用與價(jià)值通過這些社會(huì)工作者得到彰顯，并受到政府與社會(huì)越來(lái)越多的認(rèn)可與重視。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》指出，“造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會(huì)工作人才隊(duì)伍，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要”，提出要“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”。這是社會(huì)工作首次進(jìn)入國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)，社會(huì)工作也因此確立了其在國(guó)家核心政策議題中的地位，為社會(huì)工作的全面發(fā)展和全方位參與社會(huì)建設(shè)提供了重要的合法性身份。2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》將“社會(huì)工作人才隊(duì)伍”納入六類人才隊(duì)伍并進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，提出“到2015年，社會(huì)工作人才總量達(dá)到200萬(wàn)人；到2020年，社會(huì)工作人才總量達(dá)到300萬(wàn)人”的人才隊(duì)伍建設(shè)愿景。學(xué)界普遍認(rèn)為，2006年“建設(shè)宏大社會(huì)工作人才隊(duì)伍”戰(zhàn)略議題的提出，標(biāo)志著社會(huì)工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性和制度化發(fā)展的歷史機(jī)遇期。上述政策正是典型的“為社會(huì)工作發(fā)展服務(wù)的政策”，它們標(biāo)志著中央決策層對(duì)社會(huì)工作及其價(jià)值的認(rèn)可，為社會(huì)工作全面發(fā)展提供了外生性與持續(xù)性動(dòng)力，為社會(huì)工作政策發(fā)展提供了重要的制度性基礎(chǔ)。

社會(huì)工作政策發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源于三個(gè)方面：一是“自上而下”的政策驅(qū)動(dòng)。中央決策層通過政策程序確認(rèn)社會(huì)工作合法性地位后，根據(jù)中央的政策精神和工作部署，在現(xiàn)行“條塊分割”的行政體系下，民政、人社等國(guó)務(wù)院相關(guān)部委和工、青、婦等群團(tuán)組織以自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域系統(tǒng)為“條”制定相應(yīng)的社會(huì)工作政策，地方各級(jí)政府以所轄行政區(qū)域?yàn)椤皦K”制定相應(yīng)社會(huì)工作政策。二是“自下而上”的社會(huì)需要驅(qū)動(dòng)。滿足社會(huì)成員的需要是社會(huì)政策的重要目標(biāo)，社會(huì)成員特別是社會(huì)弱勢(shì)群體會(huì)通過各種利益訴求方式影響政府制定、調(diào)整社會(huì)政策，社會(huì)工作是回應(yīng)社會(huì)需要與解決社會(huì)問題的重要工具，因而政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)成員訴求與社會(huì)問題過程中會(huì)越來(lái)越重視社會(huì)工作的作用與功效，并通過社會(huì)政策的制定與實(shí)施來(lái)促進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展。三是社會(huì)工作自身發(fā)展需要驅(qū)動(dòng)。社會(huì)工作發(fā)展必然要面對(duì)本土化、專業(yè)化與職業(yè)化三大議題，這三者要求社會(huì)工作走制度化發(fā)展道路，通過一系列的政策與規(guī)范促進(jìn)行業(yè)的健康有序發(fā)展。

眾所周知，中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)行的是單位福利與民政福利相結(jié)合的補(bǔ)缺型社會(huì)福利制度，民政部門承擔(dān)著兒童、老人、殘疾人三類重點(diǎn)人群的福利服務(wù)。進(jìn)入到以民生為本的社會(huì)建設(shè)與適度普惠型社會(huì)福利制度構(gòu)建期后，民政部門更是民生建設(shè)與福利發(fā)展的骨干力量。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)福利服務(wù)責(zé)任主要由社會(huì)工作來(lái)承擔(dān)。由此而論，社會(huì)工作與中國(guó)的民政工作有著高度的內(nèi)在重合性與相通性，這也是一些學(xué)者和民政官員持有“民政是中國(guó)特色的社會(huì)工作”觀點(diǎn)⑩的重要原因。從實(shí)踐層面來(lái)看，民政部門在社會(huì)工作發(fā)展方面始終擔(dān)任主推手的角色，因此，民政部參與制定的社會(huì)工作政策是考察其政策發(fā)展動(dòng)因的絕好對(duì)象。筆者通過民政部網(wǎng)站等途徑，共梳理出2006—2015年的23項(xiàng)有關(guān)社會(huì)工作發(fā)展的專門性政策(見表1)，這些政策的產(chǎn)生主要由上述三種動(dòng)力源促成。

表1 2006—2014年我國(guó)社會(huì)工作政策統(tǒng)計(jì)表

第一，“自上而下”的政策驅(qū)動(dòng)著一系列社會(huì)工作發(fā)展的專門性政策的頒布實(shí)施。如民政部2007年發(fā)布的《關(guān)于開展社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，正是積極貫徹落實(shí)黨的十六屆六中全會(huì)提出的“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)的結(jié)果。2011年民政部參與制定的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》和《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃(2011—2020年)》，也正是民政部等相關(guān)部委聯(lián)合貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》等國(guó)家政策精神的實(shí)際行動(dòng)。同樣，《關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》等政策的出臺(tái)，也與黨的十七大到十八大期間中央決策層提出的構(gòu)建民生為本的服務(wù)型政府以及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等議題是分不開的。因?yàn)槊裾孔鳛樯鐣?huì)組織的直接管理部門必然要將中央有關(guān)社會(huì)組織培育與發(fā)展的政策精神具體化為各項(xiàng)具有可操作性的政策，制定有關(guān)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)培育與社會(huì)工作服務(wù)購(gòu)買的專項(xiàng)政策正是民政部等部門貫徹落實(shí)中央政策精神的直接體現(xiàn)。因此，在考察和研究這些專門性社會(huì)工作政策的發(fā)展過程時(shí)，民政部在其中作為協(xié)調(diào)者與執(zhí)行者的角色作用十分關(guān)鍵、不容忽視，而中央決策層的政治意圖與戰(zhàn)略方向更應(yīng)該高度重視。

第二，“自下而上”的社會(huì)需要推動(dòng)著一系列社會(huì)工作發(fā)展政策的出臺(tái)。如災(zāi)害社會(huì)工作政策的出臺(tái)很大程度上源于近年來(lái)中國(guó)發(fā)生的地震等自然災(zāi)害。2008年汶川地震是中國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)所發(fā)生的損失最為慘重的自然災(zāi)害，此后玉樹、雅安、魯?shù)榈鹊卣馂?zāi)害又相繼爆發(fā)，這促使政府和社會(huì)都注意到災(zāi)害救援與災(zāi)區(qū)重建工作的重要性，迫切需要專業(yè)的組織和人員參與到這些服務(wù)中。社會(huì)工作也正是在汶川地震等災(zāi)害救援中得到了集中性的應(yīng)用并得到政府和社會(huì)的廣泛認(rèn)可。而在這種社會(huì)服務(wù)需求的驅(qū)動(dòng)下，民政部等部門開始出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》等政策，推動(dòng)災(zāi)害社會(huì)工作發(fā)展。又如企業(yè)社會(huì)工作政策的出臺(tái)也與目前一些企業(yè)出現(xiàn)的社會(huì)問題有很大關(guān)系。富士康科技集團(tuán)于2010至2011年連續(xù)發(fā)生員工墜樓自殺的慘劇，慘劇持續(xù)發(fā)展的狀況得到有效控制得益于社會(huì)工作的介入。社會(huì)工作者在進(jìn)駐該企業(yè)后采取危機(jī)干預(yù)、心理疏導(dǎo)、心理健康教育等多種專業(yè)方法有效阻止了事件的進(jìn)一步發(fā)展。經(jīng)過這一事件，政府和企業(yè)開始意識(shí)到企業(yè)社會(huì)工作的重要性，并于2013年出臺(tái)《關(guān)于確定首批企業(yè)社會(huì)工作試點(diǎn)地區(qū)和單位的通知》，著手推動(dòng)企業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展。此外，社區(qū)社會(huì)工作、學(xué)校社會(huì)工作、青少年社會(huì)工作、婦女兒童社會(huì)工作、老年社會(huì)工作、醫(yī)務(wù)社會(huì)工作、司法社會(huì)工作、家庭社會(huì)工作、社會(huì)救助社會(huì)工作等都對(duì)應(yīng)著具體而特定的服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)方式，服務(wù)方法，需要專項(xiàng)的政策推動(dòng)并規(guī)范這些領(lǐng)域的社會(huì)工作發(fā)展，而這些專項(xiàng)社會(huì)工作政策的出臺(tái)其中重要的動(dòng)力就是廣大人民群眾(服務(wù)對(duì)象)的服務(wù)需求。

第三，社會(huì)工作自身發(fā)展需要促成了一系列維護(hù)和保障社會(huì)工作專業(yè)屬性、專業(yè)利益、專業(yè)地位的政策與規(guī)范的出臺(tái)。社會(huì)工作分為專業(yè)社會(huì)工作、傳統(tǒng)(半專業(yè)、行政性的)社會(huì)工作。前者首先面對(duì)的是本土化議題，必須通過一系列專門性政策的制定與實(shí)施來(lái)提升社會(huì)工作的合法性并拓展其行動(dòng)領(lǐng)域。后者則首先面對(duì)的是專業(yè)化議題。傳統(tǒng)社會(huì)工作者及其服務(wù)散落在民政、教育、司法、婦聯(lián)、殘聯(lián)等不同系統(tǒng)和領(lǐng)域之中，由不同領(lǐng)域的政策法規(guī)進(jìn)行管理與規(guī)范，因而專業(yè)化不足；同時(shí)受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、政府科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，傳統(tǒng)社會(huì)工作的專業(yè)和行業(yè)屬性難以保證。因此，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)及社會(huì)工作者基于自身專業(yè)、職業(yè)和行業(yè)共同體的利益需要，會(huì)通過諸如學(xué)術(shù)研究、政策游說、政治參與、項(xiàng)目評(píng)估等方式促進(jìn)政府或社會(huì)工作行業(yè)組織出臺(tái)一系列相關(guān)政策與規(guī)范。當(dāng)然，政府作為社會(huì)的服務(wù)者和監(jiān)督者，也會(huì)基于自身的需要和社會(huì)工作共同體的需要而出臺(tái)相應(yīng)的社會(huì)工作政策。從表1中可見，民政部等相關(guān)政府部門出臺(tái)了有關(guān)社會(huì)工作職業(yè)考試、職業(yè)資格認(rèn)定、專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)、專業(yè)崗位體系建設(shè)、政府服務(wù)購(gòu)買、服務(wù)機(jī)構(gòu)培育、繼續(xù)教育、職業(yè)道德指引、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等一系列政策，通過政策、資金、人才、機(jī)構(gòu)與服務(wù)等方面的制度化安排與調(diào)控，促進(jìn)專業(yè)社會(huì)工作與傳統(tǒng)社會(huì)工作走向社會(huì)工作專業(yè)與職業(yè)共同體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作的自身發(fā)展與社會(huì)發(fā)展。

三、中國(guó)社會(huì)工作政策發(fā)展的價(jià)值追尋：獲取專業(yè)合法性，提升社會(huì)福祉

四、結(jié)語(yǔ)

注釋

責(zé)任編輯：海 玉

Background, Power and Value of Social Work Policy Development in China

FengYuanPengHuamin

In recent years, along with a serious of national strategies such as a well-off society, a comprehensive deepening reform, the social construction and the social governance, the party and government became increasingly aware of the unique advantages and possible contributions of social work in addressing such social transformation and strategic tasks, and made efforts in institutional arrangements and policy innovation to accelerate its development. Fourth plenary session of 18th CPC Central Committee put forward the "rule of law" strategy that provided a new historical opportunity in institutional development for social work. Based on the dichotomy of social work theory by David Howe, the social work policy can be divided into "service policies for the development of social work" and "the social work development policy". They achieve development jointly pushed by the government, the public and the social work industry, and their value lies in the legitimacy of social work, as well as the response to government and social needs.

social work policy; social governance; social transformation; legitimacy; people′s livelihood oriented

2015-08-10

教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)適度普惠社會(huì)福利理論與制度研究”(10JZD0033)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“生態(tài)系統(tǒng)視角下流動(dòng)兒童權(quán)利保護(hù)與社會(huì)工作干預(yù)研究”(13CSH100)；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金指導(dǎo)項(xiàng)目“抗逆力視域下流浪兒童救助模式創(chuàng)新研究”(2014SJD270)。

馮元，男，臺(tái)灣東海大學(xué)社會(huì)工作學(xué)系博士生(臺(tái)中 40704)，南京特殊教育師范學(xué)院管理學(xué)院講師(南京 210038)。

C916

A

1003-0751(2016)01-0062-07

彭華民，女，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，南京大學(xué)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)工作研究院院長(zhǎng)，南京大學(xué)MSW中心主任，南京大學(xué)中日社會(huì)福利中心主任(南京 210023)。