文/張鳴鳴

新型農(nóng)村社區(qū)治理：現(xiàn)狀、問題與對策

文/張鳴鳴

以農(nóng)民集中居住為主要形式的新型農(nóng)村社區(qū)近年來不斷涌現(xiàn)，這種以對經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)行組織化再造的居住形態(tài)，深刻改變甚至從根本上動搖了傳統(tǒng)農(nóng)村的社會治理基礎(chǔ)。已有文獻(xiàn)研究以及實踐直觀感受一樣，新型農(nóng)村社區(qū)的成因、動力機(jī)制、建設(shè)主體和過程，以及社區(qū)自身條件的差異，對社區(qū)社會網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生深刻影響，而社會治理和管理的制度安排是建立在資源系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系等一系列基礎(chǔ)之上的。當(dāng)前國家在新型農(nóng)村社區(qū)的治理上并未探索出一條有效的道路，同時社區(qū)參與率總體上偏低，其中的原因和困難多種多樣，面臨的選擇也存在爭議。

新型農(nóng)村社區(qū)的治理方式

（一）城郊農(nóng)民集中居住社區(qū)

城郊或工業(yè)園區(qū)農(nóng)民集中居住社區(qū)位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，采取社區(qū)化管理。大型農(nóng)民集中居住社區(qū)成為建制社區(qū)，設(shè)立獨立的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，有些小區(qū)合并到當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄖ粕鐓^(qū)管理。城郊農(nóng)民集中居住社區(qū)的治理權(quán)威機(jī)構(gòu)參照城市社區(qū)設(shè)立，但城郊農(nóng)民集中居住社區(qū)形成過程和社會結(jié)構(gòu)較為特殊，實踐中各類權(quán)威機(jī)構(gòu)的關(guān)系十分復(fù)雜。

鎮(zhèn)街政府或工業(yè)園區(qū)屬于社區(qū)治理的外部權(quán)威機(jī)構(gòu)，按照屬地化原則，對社區(qū)公共服務(wù)和社會管理負(fù)責(zé)；任命社區(qū)黨總支干部，負(fù)責(zé)社區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的薪資補(bǔ)貼，支付社區(qū)辦公經(jīng)費；通過社區(qū)黨總支和居委會貫徹上級政府相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)任務(wù)；采集信息、發(fā)現(xiàn)、處置社區(qū)未能解決的矛盾糾紛。

社區(qū)治理內(nèi)部權(quán)威機(jī)構(gòu)包括社區(qū)黨總支、居民委員會、業(yè)主委員會和其他組織等。社區(qū)黨總支和居民委員會干部均有報酬或補(bǔ)貼，是社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定社區(qū)制度規(guī)則，提供公共服務(wù)，處理社區(qū)內(nèi)部矛盾，發(fā)現(xiàn)問題并向上反映，貫徹執(zhí)行鎮(zhèn)街黨委和政府相關(guān)工作。業(yè)主委員會的產(chǎn)生，大多經(jīng)過“原村民小組—原村委會—新社區(qū)”的層層選舉，能夠代表社區(qū)內(nèi)不同村社的群眾。業(yè)主委員會沒有固定報酬，但業(yè)委會多數(shù)情況下是居民和社區(qū)黨總支、居委會甚至鎮(zhèn)街政府的協(xié)調(diào)人，實際上承擔(dān)了部分行政職能，因此每年能夠獲得幾百元到一千多元的補(bǔ)貼或誤工費。

此外，部分城郊農(nóng)民集中居住社區(qū)還因不同原因存在一些特殊的治理機(jī)構(gòu)。如一些未完成拆遷的村委會、其他類型居民自治組織（如議事會、老人會等）、專業(yè)社會組織等。

（二）農(nóng)村集中居住社區(qū)

農(nóng)村集中居住社區(qū)位于農(nóng)村，把原先分散的、缺乏規(guī)劃的居民點集聚起來。根據(jù)區(qū)位，可分為建制鎮(zhèn)周邊、中心村、普通村莊和村民小組聚居等類型；根據(jù)集聚村莊數(shù)量，可分為多村集聚、單村集聚和村內(nèi)集聚等類型；根據(jù)發(fā)動主體，可分為政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)和村民自主等類型。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是農(nóng)村集中居住社區(qū)強(qiáng)有力的外部權(quán)威機(jī)構(gòu)，大型新型社區(qū)黨委書記一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)委派，部分社區(qū)管理委員會主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員兼任。部分政府管理和服務(wù)職能“下沉”到社區(qū)，提供基本公共服務(wù)和社會管理。例如，龍王店社區(qū)由多村合并而成，所在鎮(zhèn)副書記任社區(qū)管理委員會黨總支書記，副鎮(zhèn)長任管委會主任，10個村支部書記任管委會副主任，實施聯(lián)合辦公。

村民委員會或社區(qū)管理委員會是新社區(qū)最重要的治理權(quán)威機(jī)構(gòu)，由村民選舉產(chǎn)生，辦理社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解社區(qū)居民糾紛和矛盾。單村整治而成的新型社區(qū)延續(xù)過去的治理，但多村合并社區(qū)的治理則發(fā)生巨大變化。一般情況下，由各村原村委會主要領(lǐng)導(dǎo)組成社區(qū)管理委員會共同治理，社區(qū)公共管理如清潔衛(wèi)生、治安等能夠得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支持。有的農(nóng)村集中居住社區(qū)同時存在管委會和村委會，二者并非上下級關(guān)系，但工作人員有交叉，兩個機(jī)構(gòu)之間的權(quán)能邊界并不嚴(yán)格，一般情況下，涉及村民個人事務(wù)的仍由村委會處理，管委會重點協(xié)調(diào)不同村組之間的關(guān)系以及公共事務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)組織職能在新型社區(qū)被延續(xù)和保留，根據(jù)不同情況，由村委會或村民小組負(fù)責(zé)集體公共資源的管理和利用。

新型農(nóng)村社區(qū)治理存在的主要問題及原因

（一）治理權(quán)威機(jī)構(gòu)產(chǎn)生方式缺乏制度設(shè)計

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中需要平衡多方利益關(guān)系，社區(qū)建成后的權(quán)威機(jī)構(gòu)的形成往往是這種利益關(guān)系平衡的體現(xiàn)。例如，大型社區(qū)中往往有鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要分管領(lǐng)導(dǎo)“坐鎮(zhèn)”，一方面是協(xié)調(diào)不同村社之間的關(guān)系，同時也有了以財政資金支付社區(qū)辦公經(jīng)費甚至公共產(chǎn)品供給費用、物業(yè)費用的可能；村兩委依法設(shè)置，不僅是法律要求，也是“分頭”管理、更好地貫徹落實國家政策的現(xiàn)實需要。

（二）缺乏規(guī)范的治理制度和規(guī)則

相對于傳統(tǒng)農(nóng)村，新型社區(qū)公共空間和資源雖然前所未有地增加，但由于人口規(guī)模和密度大幅增加，人均享有的公共資源顯得更少，原有村社管理規(guī)則面對新變化的準(zhǔn)備往往不足，加上“熟人規(guī)則”下的長期合作博弈被打破，單純依靠村規(guī)民約難以形成有效的制度和規(guī)則。與此同時，這種組織再造非農(nóng)民自覺選擇，農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民或契約社會公民在心理和行為上均體現(xiàn)出準(zhǔn)備不足，城市公共管理的制度和規(guī)則也難以行之有效，典型的例子是在新型農(nóng)村社區(qū)幾乎無一能順利收取物業(yè)管理費。

（三）公共資源的管理和利用不可控

在農(nóng)村集中居住區(qū)，復(fù)墾的耕地和置換出的建設(shè)用地指標(biāo)是大多數(shù)新型農(nóng)村社區(qū)擁有的最重要的公共資源，這兩大資源是否能被集體及其成員控制以及控制程度，決定了村民對集體發(fā)展預(yù)期，進(jìn)而成為村民參與建新社區(qū)意愿的決定性要素。在現(xiàn)實中，新型農(nóng)村社區(qū)的公共資源的管理和利用集中在外部權(quán)威和內(nèi)部少數(shù)精英手中。建設(shè)用地指標(biāo)往往被外部權(quán)威取走，同時復(fù)墾的耕地因未到二輪承包期滿，且無明確制度法律規(guī)定，是否發(fā)包、以何種方式管理往往由少數(shù)精英決定。

（四）公共產(chǎn)品供給來源不足且效率偏低

與城市社區(qū)相比，農(nóng)民集中居住區(qū)公共產(chǎn)品供給水平整體偏低，且不具有持續(xù)性，如小區(qū)公共衛(wèi)生和社會治安存在空白，公共設(shè)施和公用設(shè)施、設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)不足，社區(qū)公共空間濫用、盜用等，使新型社區(qū)在未來有成為“棚戶區(qū)”的風(fēng)險。原因是多方面的：如建設(shè)之初缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計，新型農(nóng)村社區(qū)普遍沒有繳納維修基金，社區(qū)后期公共設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)缺乏資金來源；大多數(shù)社區(qū)難以向居民收取物業(yè)管理費，地方政府負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給，為降低成本，公共衛(wèi)生和安保等往往質(zhì)量低、數(shù)量少；為平衡利益關(guān)系，社區(qū)管理組織由于缺乏密集人群和社區(qū)型公共空間的管理經(jīng)驗和能力，因公共空間被擠占、濫用等問題而引發(fā)的矛盾十分普遍；為降低拆遷和重建成本，新型社區(qū)的房屋建筑質(zhì)量低、戶型結(jié)構(gòu)不佳等問題普遍存在。

完善新型農(nóng)村社區(qū)治理的思路和建議

從社區(qū)治理的角度出發(fā)，社區(qū)秩序有賴于建立在共同價值上的行為規(guī)則，由此形成普遍權(quán)威，進(jìn)而形成社會管理的組織和網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)，在持續(xù)共振中形成利益共同體。

（一）從制度層面明確治理權(quán)威機(jī)構(gòu)

從完善國家現(xiàn)代治理體系切入，以建立居住地為核心的社區(qū)治理體系為目標(biāo)，按照《城市居委會組織法》，從法律和制度層面明確新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)：城郊農(nóng)民集中居住社區(qū)應(yīng)被完全納入城市社區(qū)系統(tǒng)，設(shè)立或者參選社區(qū)權(quán)威機(jī)構(gòu)，原有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過公司化或股份化改造后應(yīng)剝離社區(qū)治理權(quán)威機(jī)構(gòu)。農(nóng)村集中居住社區(qū)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理居住地居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解居民糾紛，維護(hù)社區(qū)治安等，并協(xié)助地方政府做好相關(guān)工作，明確居民與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的邊界。

（二）重塑有利于治理制度和規(guī)則形成的載體

一是完善自治機(jī)制，社區(qū)內(nèi)制度和規(guī)則的形成過程、執(zhí)行方式等須經(jīng)不同主體認(rèn)可，如協(xié)商討論、全體同意等；明確制度和規(guī)則的對象、內(nèi)容和目的；疏通監(jiān)督和投訴渠道。二是打造公共活動空間和內(nèi)容，以豐富的社區(qū)活動彌補(bǔ)因社區(qū)規(guī)模變大和人口密度增加帶來的信息交換缺失，增強(qiáng)引導(dǎo)以幫助培育居民的公民意識和公共意識。例如搭建禮堂使農(nóng)村傳統(tǒng)婚喪嫁娶形式得以延續(xù)，提供廣場滿足居民跳舞或健身需求，建立兒童和老年活動中心等。

（三）構(gòu)建可控的公共資源管理和利用機(jī)制

探索建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織，提高公共資源利用效率和公平度。對于新建的新型社區(qū)，統(tǒng)籌安排和全面部署社區(qū)建設(shè)，通過土地資產(chǎn)化，形成明確的收益預(yù)期；對于已經(jīng)形成的新型社區(qū)，通過整合小區(qū)鋪面或者注入新型資產(chǎn)的方式，將公共資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)清晰的個人資產(chǎn)和集體資產(chǎn)，建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織，恢復(fù)和重塑社區(qū)自治能力，使其成為成員基本生活保障的重要來源和化解社會矛盾的基層單元。此外，應(yīng)建立代表不同利益相關(guān)群體的組織，如建立新型農(nóng)村社區(qū)居民議事會或不同類別的資源管理小組等。

（四）增加社區(qū)公共產(chǎn)品有效供給

一是建立社區(qū)維修基金，將維修基金作為土地出讓收入的支出項目，明確列出費用科目、計提比例、執(zhí)行部門、管理和使用辦法等，同時要明確所有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)歸新型農(nóng)村社區(qū)全體居民。二是采取政府補(bǔ)貼、居民教育等多種手段，通過建立業(yè)主委員會，完善定價機(jī)制、建立物業(yè)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、健全處罰機(jī)制和信息公開機(jī)制等，督促居民按時足額繳納物業(yè)管理費。三是立足資源稟賦，挖掘社區(qū)內(nèi)部資源潛力，幫助建立產(chǎn)權(quán)歸屬于新型農(nóng)村社區(qū)的共有資產(chǎn)，例如利用公共空地種植花卉苗木或蔬菜，提高社區(qū)可持續(xù)的經(jīng)營發(fā)展能力，并明確公共資產(chǎn)和收入的收益分配使用管理，使社區(qū)居民都能夠持續(xù)穩(wěn)定獲益。

（作者系四川省社會科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所副所長、副研究員；摘自《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第9期）