文/單麗卿

“強(qiáng)制撤并”抑或“自然消亡”
——中西部農(nóng)村“撤點(diǎn)并校”的政策過(guò)程分析

文/單麗卿

問(wèn)題的提出

中國(guó)大規(guī)模的“撤點(diǎn)并?！睂?shí)踐始于1990年代末期。作為其結(jié)果，大量的農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)不斷消亡?！俺伏c(diǎn)并校”政策因其波及面大、影響深遠(yuǎn)而引起了學(xué)術(shù)界、理論界和社會(huì)層面的廣泛關(guān)注。

關(guān)于村小消亡的過(guò)程存在著兩種解釋?zhuān)阂环N解釋認(rèn)為，村小的撤并是政府強(qiáng)制的結(jié)果。由此引出一個(gè)問(wèn)題，政府何以能夠快速地推進(jìn)大規(guī)模的學(xué)校撤并？ 與此相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是“撤點(diǎn)并?！币驯蛔⒁獾降呢?fù)面后果是加重了農(nóng)村家庭教育負(fù)擔(dān)，那么農(nóng)村社會(huì)為何沒(méi)能阻止學(xué)校撤并的發(fā)生？另一種解釋是“撤點(diǎn)并校”政策只是順應(yīng)了“村小自然消亡”的客觀(guān)過(guò)程。

“撤點(diǎn)并校”的話(huà)語(yǔ)策略

“撤點(diǎn)并?！笔侵袊?guó)農(nóng)村教育政策的一個(gè)組成部分，中央政府出臺(tái)了一系列文件來(lái)指導(dǎo)具體實(shí)踐進(jìn)程。這些政策話(huà)語(yǔ)中包含著關(guān)于“撤點(diǎn)并?！蹦康牡男Q(chēng)，代表了構(gòu)建其合法性基礎(chǔ)的努力。地方政府則是通過(guò)一系列的話(huà)語(yǔ)策略，試圖化解與中央政策表述之間的張力，并借用中央的一些表述來(lái)維護(hù)自身政策實(shí)踐的合法性。而中央“政策話(huà)語(yǔ)”和地方“實(shí)踐話(huà)語(yǔ)”之間的區(qū)別，又成為理解“撤點(diǎn)并?！睂?shí)踐的關(guān)鍵。

（一）中央層面的政策表述

中央三個(gè)主要的政策文件分別設(shè)定了“撤點(diǎn)并校”的不同階段：?jiǎn)?dòng)階段、調(diào)整階段以及終止階段。2001年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出要“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局”。這一文件的發(fā)布，開(kāi)啟了全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)村小有計(jì)劃、有步驟的布局調(diào)整進(jìn)程。2006年，教育部《關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），從總體上肯定了布局調(diào)整工作的成效，認(rèn)為“農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)條件、辦學(xué)效益和教育質(zhì)量有了進(jìn)一步提高”?！锻ㄖ匪赋龅膯?wèn)題主要是，布局調(diào)整的速度過(guò)快、寄宿制建設(shè)的滯后以及部分地區(qū)家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重等。實(shí)際上《通知》是對(duì)“撤點(diǎn)并?！边M(jìn)程的一個(gè)微調(diào)，強(qiáng)調(diào)的主要是“度”的問(wèn)題。隨著布局調(diào)整負(fù)面效應(yīng)的持續(xù)顯現(xiàn)，2012年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》，提出要“規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并程序”“堅(jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)?！?。這一文件的頒布，也被視為“撤點(diǎn)并?！闭叩闹卮筠D(zhuǎn)向。

盡管中央不同時(shí)段的政策文件表述存在一些差別，但全都采用了一套客觀(guān)化的表述話(huà)語(yǔ)，試圖把“撤點(diǎn)并?！泵枋鰹橐粋€(gè)客觀(guān)趨勢(shì)；面對(duì)“撤點(diǎn)并校”的負(fù)面效應(yīng)時(shí)，政策話(huà)語(yǔ)往往把它解釋為政策與實(shí)踐的偏差，以此來(lái)維護(hù)政策邏輯的合法性。

（二）地方實(shí)踐中的話(huà)語(yǔ)策略

在地方實(shí)踐中“撤點(diǎn)并?！辈⒉皇鞘箤W(xué)校布局適應(yīng)人口分布的教育調(diào)整措施，而主要被作為“優(yōu)化教育資源配置”的手段，也就是通過(guò)取消村小來(lái)節(jié)省資源，用于其他層級(jí)學(xué)校的發(fā)展。基層政府通過(guò)對(duì)中央政策的策略性“解讀”以及地方性的“撤點(diǎn)并?！痹?huà)語(yǔ)的建構(gòu)，不僅隱藏了上述張力，還把中央政策轉(zhuǎn)化為自身的行動(dòng)資源。在實(shí)踐中，“撤點(diǎn)并?！北憩F(xiàn)為基層政府對(duì)教育發(fā)展路徑作出的主動(dòng)選擇。但在話(huà)語(yǔ)層面，他們卻試圖把自己建構(gòu)成一個(gè)被動(dòng)的中央政策執(zhí)行者的角色。一方面，這種“被動(dòng)形象的建構(gòu)”成為他們抵御壓力或者轉(zhuǎn)移矛盾的一種策略選擇；另一方面，被動(dòng)的形象有助于向民眾傳遞出清晰而堅(jiān)定的政策信號(hào)。也就是說(shuō)，無(wú)論“集中辦學(xué)”是否是更好的教育選擇，作為政策執(zhí)行者的基層政府并沒(méi)有選擇余地，這種話(huà)語(yǔ)能夠起到形塑政策預(yù)期的作用。

首先，客觀(guān)趨勢(shì)的打造。其核心是，論證村小消亡的必然性，這也構(gòu)成了“撤點(diǎn)并?！睂?shí)踐合法性的基礎(chǔ)。基層實(shí)踐中，基層政府一方面強(qiáng)調(diào)自己作為政策執(zhí)行者的角色，以獲得制度合法性；另一方面偷換概念，對(duì)中央政策作出新的解讀。這構(gòu)成了“撤點(diǎn)并?！钡倪壿嬈瘘c(diǎn)，以村小的現(xiàn)實(shí)生存狀況去佐證布局調(diào)整的合理性，從而削弱村小存在的合法性。

其次，政策信號(hào)的傳遞?；鶎诱畬?duì)“集中辦學(xué)”模式的論證，也是塑造政策預(yù)期的過(guò)程?！凹修k學(xué)”被視為優(yōu)化教育資源配置以及提升教育質(zhì)量的手段，強(qiáng)調(diào)這一模式本身的合理性，再訴諸地方現(xiàn)實(shí)。具體論證過(guò)程是通過(guò)對(duì)中心完小和村小的比較，前者代表著“集中辦學(xué)”，而后者則是“分散辦學(xué)”的典型。兩類(lèi)學(xué)校的教育差距，并不是基層政府想要回避的問(wèn)題，反倒有意利用它來(lái)展示“好的”教育與“壞的”教育之間的差別。這樣的政策話(huà)語(yǔ)傳遞出一個(gè)明確的信號(hào)，政府不會(huì)對(duì)改善村小教育作出進(jìn)一步努力。

最后，自我實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。傳遞政策信號(hào)的目的在于形塑農(nóng)村家長(zhǎng)的預(yù)期，既然村小教育難以得到改善，迫使家長(zhǎng)通過(guò)擇校的方式來(lái)使子女獲得更好的教育。大多數(shù)村小在真正撤并之前，其生源就已呈現(xiàn)持續(xù)下滑的態(tài)勢(shì)。在一定程度上，這是客觀(guān)教育差距的結(jié)果。但是，有關(guān)“撤點(diǎn)并校”的話(huà)語(yǔ)強(qiáng)化了農(nóng)村家長(zhǎng)的教育預(yù)期，也加劇了教育需求與村小教育現(xiàn)實(shí)之間的矛盾。越來(lái)越多的農(nóng)村家長(zhǎng)“舍近求遠(yuǎn)”把孩子送到中心完小讀書(shū)，這種主動(dòng)選擇構(gòu)成了村小崩塌的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。因?yàn)?，即便政府不采取進(jìn)一步削弱村小的措施，村小學(xué)生人數(shù)減少本身就已具有足夠的破壞力。這種生源流失又成為“撤點(diǎn)并校”的實(shí)踐話(huà)語(yǔ)提供了資源，它被描述為一個(gè)自然過(guò)程。

作為自我實(shí)現(xiàn)預(yù)言的村小撤并

在基層政府的實(shí)踐話(huà)語(yǔ)中，更多地用“村小的消亡”來(lái)替代“撤點(diǎn)并?！边@一政府行為。就W縣林鎮(zhèn)的撤點(diǎn)并校過(guò)程來(lái)看，村小的撤并也確實(shí)成為了一個(gè)自我實(shí)現(xiàn)的預(yù)言。所謂“自我實(shí)現(xiàn)預(yù)言”，強(qiáng)調(diào)的是預(yù)期的作用。

2011年是林鎮(zhèn)村小撤并的開(kāi)端。這一年，新豐小學(xué)的六年級(jí)被并到中心完小，此乃它從村小向教學(xué)點(diǎn)轉(zhuǎn)變的第一步。2012年秋季學(xué)期，在家長(zhǎng)的反對(duì)聲中，新豐小學(xué)的四、五年級(jí)暫時(shí)得以保留，但政府的撤并意圖仍然明確得到傳遞。其所傳遞的信號(hào)是，新豐小學(xué)早晚是要撤的，所以政府不會(huì)再增加投入。在表述撤并意圖時(shí)，政府的話(huà)語(yǔ)起到了教育意識(shí)形態(tài)灌輸以及主體觀(guān)念改造的作用。政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)，中心完小能為學(xué)生提供更好的教育，這一方面表現(xiàn)為對(duì)村小的污名化，因?yàn)椤敖逃|(zhì)量”上的差距未必是一個(gè)客觀(guān)事實(shí)；另一方面，則突出了村小的結(jié)構(gòu)缺陷，即不能開(kāi)設(shè)英語(yǔ)課，使得生源競(jìng)爭(zhēng)的天平偏向中心完小?？偟膩?lái)說(shuō)，把鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的學(xué)生集中到中心完小是“撤點(diǎn)并?！绷D達(dá)成的目的，而在實(shí)踐中，它首先是通過(guò)家長(zhǎng)的“主動(dòng)”選擇來(lái)實(shí)現(xiàn)的。正是在上述意義上，新豐小學(xué)的消亡成為一個(gè)自我實(shí)現(xiàn)預(yù)言。

“撤點(diǎn)并?！北尘跋碌拇逍∩鷳B(tài)

（一）作為教育“飛地”的村小

村小和中心完小之間在辦學(xué)條件以及師資方面的差距并不是一個(gè)新問(wèn)題，教育差距一直都存在。關(guān)鍵在于，村小嵌入在村莊社會(huì)當(dāng)中，不僅僅是一個(gè)專(zhuān)業(yè)化的教育機(jī)構(gòu)，更是村落文化的重要組成部分。老師都是當(dāng)?shù)厝?，自然?duì)學(xué)生的情況比較了解，熟人之間的社會(huì)紐帶也成為一種重要的約束性力量。反觀(guān)如今村小的發(fā)展，教師來(lái)源有了明顯的變化。村小之間的師資調(diào)動(dòng)在增加，這也在一定程度上削弱了老師和村莊之間的關(guān)系。在新的教師聘任體制下，教師的本地化程度實(shí)際上在降低。農(nóng)村的學(xué)校教育正在向著越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化的方向發(fā)展。而這種發(fā)展在某種意義上，把村小打造成為一塊教育“飛地”。以發(fā)展為名的政策，實(shí)際上卻促成了“村小的消亡”。而改造村小的進(jìn)程，其實(shí)質(zhì)在于迫使村小放棄原本可以依托的地方性資源，把它帶入到一個(gè)抽象體系，但又不給它提供足夠的發(fā)展資源。這使村小迅速淪為新教育體系的底層，師資、生源的流失是村小危機(jī)的具體體現(xiàn)。

（二）發(fā)展的悖論

“撤點(diǎn)并?！蓖ㄟ^(guò)取消村小的方式節(jié)省資源，從而達(dá)到集中力量辦大事的效果。目前發(fā)展路徑的悖論在于，在缺乏足夠財(cái)力支撐的情況下，采用投入導(dǎo)向的發(fā)展模式，過(guò)于強(qiáng)調(diào)硬件設(shè)施的投入、師資的年輕化以及專(zhuān)業(yè)化。這種發(fā)展路徑選擇實(shí)際強(qiáng)化了其所面臨的資源困境。

教育發(fā)展不僅僅在于資源配置效率，也就是說(shuō)有效率的資源配置方式未必能導(dǎo)向更為合理的結(jié)果。“撤點(diǎn)并?！闭咴噲D通過(guò)取消末端的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)整體的提升，其結(jié)果卻可能強(qiáng)化現(xiàn)有體系的不穩(wěn)定性和脆弱性。就村小的地位來(lái)說(shuō)，它是整個(gè)體系的末端。村小與其他層級(jí)學(xué)校的教育差距是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的存在。村小的危機(jī)直接表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)師資和生源的流失。在現(xiàn)有的發(fā)展話(huà)語(yǔ)中，取消村小被視為最終解決方案。問(wèn)題在于，在一個(gè)層級(jí)化的系統(tǒng)里，底端是無(wú)法被取消的。在后“撤點(diǎn)并?！睍r(shí)代，農(nóng)村教育格局朝向一鎮(zhèn)一校的方向發(fā)展，也就意味著村小的生源逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完小集中。與此同時(shí)，縣城學(xué)校的生源也在快速增加。學(xué)校的擴(kuò)建速度始終趕不上生源的增加速度。維持縣城學(xué)校的成本顯然要遠(yuǎn)大于維持村小運(yùn)行的成本，更何況涉及到新建學(xué)校的問(wèn)題。這就是目前這種教育發(fā)展邏輯的悖論性結(jié)果，取消村小并不能夠節(jié)約教育資源。

（作者系北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士后；摘自《河北學(xué)刊》2016年第1期）