文/徐祥民

論我國(guó)環(huán)境法中的總行為控制制度

文/徐祥民

我國(guó)環(huán)境法的基本立法模式是設(shè)定行為規(guī)范、規(guī)定對(duì)違法者的處罰，其直接規(guī)制目標(biāo)是自然人、法人等主體的行為。以自然人、法人等主體的行為為直接規(guī)制目標(biāo)的立法依賴于執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)行，包括執(zhí)行法定處罰。不管是1989年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、2014年新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，還是《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》）等污染防治法、《中華人民共和國(guó)森林法》等資源保護(hù)法、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》等生態(tài)保護(hù)法、《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》等環(huán)境退化防治法，大致皆采此立法模式。除此之外，在眾多單行立法的環(huán)境法律制度體系中，還存在另外一種立法模式，被稱為總行為控制模式，其以出自不同主體的總行為和由總行為造成的總影響為法律的直接規(guī)制目標(biāo)。不少學(xué)者因注意到環(huán)境狀況遲遲得不到有效改善，環(huán)境保護(hù)的努力收效不甚明顯而審視環(huán)境立法是否完善，而分析環(huán)境立法所采用的包括總行為控制在內(nèi)的不同模式有助于加深對(duì)環(huán)境法完善程度的認(rèn)識(shí)。

總行為控制制度的設(shè)計(jì)思路

“設(shè)定行為規(guī)范、規(guī)定對(duì)違法者的處罰”是行政法律法規(guī)普遍采用的立法模式，這種可以簡(jiǎn)化為“規(guī)范+罰則”模式的設(shè)計(jì)思想可稱為不法行為懲罰主義。貫徹這種設(shè)計(jì)思想的環(huán)境法以具體的行為人的行為為直接規(guī)制目標(biāo)，追求行為人對(duì)法律的“不犯”。采此立法模式，立法者常常無法預(yù)知法律實(shí)施所產(chǎn)生的效果能達(dá)到怎樣的水準(zhǔn)。具體到環(huán)境法上就是立法者無法預(yù)知法律實(shí)施所產(chǎn)生的環(huán)境保護(hù)效果究竟有多大。這是因?yàn)榄h(huán)保結(jié)果決定于環(huán)境行為主體（簡(jiǎn)稱為“義務(wù)人”）的行為，而非決定于義務(wù)人對(duì)法律的遵守和執(zhí)法者對(duì)法律的執(zhí)行。義務(wù)人的遵守和執(zhí)法者的執(zhí)行一定會(huì)產(chǎn)生一定的結(jié)果，但卻不一定會(huì)產(chǎn)生使環(huán)境質(zhì)量達(dá)到某種標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果。這樣的法律雖對(duì)排污行為具有調(diào)整作用，但對(duì)環(huán)境能否得到有效改善卻無保障作用。換言之，這樣的法律實(shí)施意味著對(duì)排污行為的約束，但卻不必然會(huì)產(chǎn)生社會(huì)所需要的環(huán)境保護(hù)結(jié)果，即這樣的環(huán)境法的實(shí)施之“因”不必然產(chǎn)生社會(huì)所需要的一定品質(zhì)的環(huán)境這種“果”。這是環(huán)境保護(hù)實(shí)踐已反復(fù)陳述和證明過的事實(shí)。

于是，一種新的立法思路產(chǎn)生了，那就是許可執(zhí)法者設(shè)定一定目標(biāo)并為此目標(biāo)采取行動(dòng)，其典型形式表現(xiàn)為污染物排放總量控制制度。所謂污染物排放總量控制制度就是由有決定權(quán)的機(jī)關(guān)或法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)確定或依法確定向一定環(huán)境單位或環(huán)境空間排放污染物的總量，即控制總量，要求或依法強(qiáng)制所有向有關(guān)環(huán)境單位或環(huán)境空間排放污染物者只能在其確定或依法確定的控制總量范圍內(nèi)排放。排放總量控制制度的核心是使向一定環(huán)境單位或環(huán)境空間排放物質(zhì)者實(shí)際排放物質(zhì)的總量小于或等于控制總量?？傂袨榭刂七@一立法模式的突出特點(diǎn)是不關(guān)心作為個(gè)體的自然人、企業(yè)等的行為以及個(gè)體行為的單個(gè)結(jié)果，而是只關(guān)注無數(shù)個(gè)個(gè)體行為所造成的總結(jié)果?！翱刂瓶偭俊笔菫闊o數(shù)排放者設(shè)計(jì)的量，實(shí)際排放總量是無數(shù)排放者排放行為的總結(jié)果?？傂袨榭刂七@種立法設(shè)計(jì)只考慮“控制總量”與實(shí)際發(fā)生的排放總量之間的關(guān)系，處理“控制總量”和實(shí)際排放總量之間關(guān)系的手段不是法律向義務(wù)人提出的某種行為標(biāo)準(zhǔn)，而是管理機(jī)關(guān)的管理行為。

總行為控制立法模式要實(shí)現(xiàn)的環(huán)保目標(biāo)是無數(shù)行為人行為的總結(jié)果，根據(jù)此點(diǎn)，我們可以稱這種立法設(shè)計(jì)中的控制制度為“總結(jié)果控制制度”。學(xué)界普遍使用的“總量控制制度”概念就是在此意義上給這種制度命名的。如果對(duì)這種制度的實(shí)施過程再作進(jìn)一步的考察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種控制制度所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是人們行為的結(jié)果，在污染防治中就是排污者行為的結(jié)果，對(duì)污染物排放總結(jié)果的控制實(shí)際上是通過對(duì)人（眾多排放者）的行為的控制來實(shí)現(xiàn)的。要控制實(shí)際排放總量，要想讓實(shí)際排放總量小于或等于控制總量，就須控制向一定環(huán)境單位或環(huán)境空間排放物質(zhì)者的總行為，也就是造成實(shí)際排放總量這一“總和性”結(jié)果的總和行為。排放總量控制制度的實(shí)質(zhì)是對(duì)向一定環(huán)境單位排放物質(zhì)的不同的排放者的總行為的控制?？紤]到法律的調(diào)整功能發(fā)生在法律對(duì)人、對(duì)人的行為的影響這一過程中，把這種制度稱為總行為控制制度更符合實(shí)際。與此相應(yīng)，總行為控制制度所體現(xiàn)的立法設(shè)計(jì)思想也可以稱為總行為控制主義。

與“規(guī)范+罰則”模式的環(huán)境法相比，總行為控制制度最突出的優(yōu)點(diǎn)就是有效的執(zhí)法可以收獲預(yù)期的環(huán)保結(jié)果。仍以污染物排放總量控制為例，控制總量是由有決定權(quán)的機(jī)關(guān)或法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)確定或依法確定的，只要控制措施是有效的，只要有效地控制了各排放者的排放行為，實(shí)際排放總量就一定是小于或等于控制總量的一個(gè)量。采用這種立法模式，可讓立法者確信：有效的執(zhí)法必然產(chǎn)生小于或等于控制總量的實(shí)際排放總量；如果控制總量是按照某一環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)設(shè)定的，則立法者可以確信：有效的執(zhí)法必然產(chǎn)生控制總量所體現(xiàn)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。

我國(guó)環(huán)境法律中總行為控制制度的安排

排放總量控制制度，尤其是其中的污染物排放總量控制制度是總行為控制制度的典型，或許也是總行為控制制度的原型，但它卻不是僅有的總行為控制制度。在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律中，按照總行為控制思路設(shè)計(jì)的，或體現(xiàn)總行為控制設(shè)計(jì)思想的制度并非只有排放總量控制制度。通過對(duì)環(huán)境法律中最有代表性的20種法律的梳理，我們發(fā)現(xiàn)，總行為控制制度廣泛存在于我國(guó)環(huán)境法律中，而其中使用較為普遍的是以下6種制度：（1）排放總量控制制度；（2）取用總量控制制度；（3）基本環(huán)境能力保持制度；（4）環(huán)境保護(hù)區(qū)制度和環(huán)保紅線制度；（5）環(huán)保名錄制度；（6）環(huán)保規(guī)劃制度。

總行為控制制度實(shí)踐的得與失檢討

按照總行為控制模式制定環(huán)境法，立法者可對(duì)法律實(shí)施的結(jié)果作出明確的預(yù)判。依據(jù)總行為控制的設(shè)計(jì)思想，實(shí)行總行為控制制度，國(guó)家可以實(shí)現(xiàn)某種預(yù)設(shè)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。總行為控制制度對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明所要求的人與自然和諧來說是一項(xiàng)有效的制度。然而，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐卻未對(duì)總行為控制制度的這種功能給出一個(gè)肯定的驗(yàn)證結(jié)論。我國(guó)環(huán)境法律，或者說我國(guó)的一些單行環(huán)境法雖然確立了總行為控制制度，但是該制度并沒有給我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)帶來預(yù)期的成功。如果說非法行為懲罰主義環(huán)境法在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中遭遇了失敗，那么這個(gè)判斷同時(shí)也宣布了我國(guó)環(huán)境法中的總行為控制制度的失敗?？傂袨榭刂浦贫仍缫雅c非法行為懲罰主義法律制度并肩作戰(zhàn)，所謂環(huán)境法的失敗是非法行為懲罰主義環(huán)境法、總行為控制制度共同獲得的評(píng)價(jià)。

在理論上，總行為控制設(shè)計(jì)思路下的環(huán)境法可以幫助國(guó)家實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧，但我國(guó)采此制度卻未取得人們期待的應(yīng)有之環(huán)境保護(hù)成果，個(gè)中原由值得深究。筆者認(rèn)為如下幾點(diǎn)是該制度未及預(yù)設(shè)目標(biāo)的主要原因所在：第一，總行為控制制度不是我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)普遍采用的制度；第二，總行為控制制度處于我國(guó)環(huán)境法律制度體系的邊緣；第三，有關(guān)法律宣示建立的總行為控制制度缺少操作規(guī)程的支持；第四，缺乏讓政府負(fù)責(zé)的制度準(zhǔn)備；第五，現(xiàn)行法律的實(shí)施無法保證總行為控制指標(biāo)符合社會(huì)所需要的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，或者《水污染防治法》第64條規(guī)定的“規(guī)定用途的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。

綜上分析可知，要讓總行為控制制度能夠有效發(fā)揮維護(hù)人與自然和諧的作用，還需要接受我國(guó)環(huán)境法中已經(jīng)存在的另外一種立法模式的約束，那就是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義。

結(jié)語(yǔ)

表現(xiàn)為“規(guī)范+罰則”的立法設(shè)計(jì)思想以行為人不違反為直接規(guī)制目標(biāo)，這種被我們稱為不法行為懲罰主義的設(shè)計(jì)思路為我國(guó)立法所普遍遵循。在我國(guó)環(huán)境法中已經(jīng)出現(xiàn)了不以行政相對(duì)人不違反為直接規(guī)制目標(biāo)的制度設(shè)計(jì)，我們把這類制度設(shè)計(jì)所體現(xiàn)的設(shè)計(jì)思路稱為總行為控制主義，但我們只能說我國(guó)環(huán)境法中的某些制度符合總行為控制主義，不能說我國(guó)環(huán)境法已經(jīng)遵循了這種設(shè)計(jì)思路?？傂袨榭刂浦贫戎詻]有被我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)所普遍采用，被寫進(jìn)相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)中的總行為控制制度之所以被置于環(huán)境法律制度體系的邊緣，是因?yàn)槲覈?guó)環(huán)境法在總體上遵循的是不法行為懲罰主義，總行為控制主義即使已成為明確的立法思想，它也是為實(shí)現(xiàn)不法行為懲罰主義環(huán)境法的規(guī)制目標(biāo)服務(wù)的。有關(guān)法律宣示建立的總行為控制制度之所以缺少操作規(guī)程的支持，之所以未做好讓政府負(fù)責(zé)的準(zhǔn)備，是因?yàn)槲覈?guó)環(huán)境法沒有真正接受總行為控制主義的設(shè)計(jì)思路，至少未將這種設(shè)計(jì)思路貫徹到底?，F(xiàn)行環(huán)境法之所以不能保證總行為控制指標(biāo)符合社會(huì)所需要的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，說明我們?cè)诹⒎ㄉ蠜]有真正把實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的的重?fù)?dān)加給按總行為控制主義設(shè)計(jì)思路建立的環(huán)境保護(hù)制度。雖說現(xiàn)行環(huán)境法沒有取得讓社會(huì)滿意的環(huán)境保護(hù)效果，已存在于環(huán)境法中的總行為控制制度也脫不了干系，但這一失敗并不等于總行為控制主義設(shè)計(jì)思路的失敗。我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)需要給總行為控制主義一個(gè)充分展示的機(jī)會(huì)，如果能讓總行為控制主義主導(dǎo)我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)，那么我國(guó)環(huán)境法定能產(chǎn)生比現(xiàn)行環(huán)境法更好的環(huán)境保護(hù)效果。

作者單位：（天津大學(xué)法學(xué)院；摘自《法學(xué)》2015年第12期）