鄭美艷，王正倫

我國公共體育場館服務(wù)外包項(xiàng)目多元監(jiān)管模式發(fā)展研究

鄭美艷，王正倫

在國內(nèi)公共體育場館市場化改革進(jìn)程中，面對“市場失靈”+“政府失靈”雙重困境，運(yùn)用邏輯分析等研究方法，對動態(tài)社會契約論中多元社會結(jié)構(gòu)的合法性與合理性進(jìn)行分析，提出公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管的應(yīng)然邏輯，即從單一主體發(fā)展為多元主體。運(yùn)用交易成本、執(zhí)行成本、信息成本、訴訟成本、制度均衡成本等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)參數(shù)對政府主體監(jiān)管、社會中間層主體監(jiān)管和市場主體監(jiān)管3種公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管模式進(jìn)行實(shí)然分析，明確每種監(jiān)管模式的優(yōu)勢與劣勢。挖掘場館服務(wù)外包多元監(jiān)管模式的深層內(nèi)涵，歸結(jié)出契約化管理是該監(jiān)管模式的關(guān)鍵所在。構(gòu)建基于契約過程的公共體育場館服務(wù)外包多元監(jiān)管模式的實(shí)踐體系：政府作為契約監(jiān)管的主導(dǎo)力量，應(yīng)全程參與各環(huán)節(jié)監(jiān)管工作；社會中間層應(yīng)充分發(fā)揮契約監(jiān)管的主體作用，強(qiáng)化自身社會輿論引導(dǎo)與具體業(yè)務(wù)管理功能；積極培養(yǎng)消費(fèi)者監(jiān)管意識，在場館外包契約執(zhí)行以及契約績效評價過程中能夠理性吸納民眾意見，使消費(fèi)者群體成為契約監(jiān)管的基礎(chǔ)力量。關(guān)鍵詞：公共體育場館；服務(wù)外包；多元主體；契約監(jiān)管

1 問題的提出——公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管多元價值取向的應(yīng)然邏輯

2013年11月，國家體育總局等8部門出臺《關(guān)于加強(qiáng)大型體育場館運(yùn)營管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)水平的意見》，2014年10月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》發(fā)布，一系列重要文件都積極鼓勵公共體育場館通過“服務(wù)外包形式”實(shí)現(xiàn)社會化、專業(yè)化、規(guī)模化運(yùn)作，這表明，政府對于體育產(chǎn)業(yè)資源市場化配置的決心。公共體育場館服務(wù)外包就是指場館管理部門通過與第三方企業(yè)或機(jī)構(gòu)訂立合同契約的方式，將場館業(yè)務(wù)發(fā)包給第三方專業(yè)團(tuán)隊(duì)，外部團(tuán)隊(duì)依據(jù)契約約定提供場館所需服務(wù)，努力尋求接、發(fā)包主體以及民眾多方利益訴求的最大公約數(shù)[12]，以達(dá)到有效降低場館自身成本，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，提升核心競爭力的目的。公共體育場館服務(wù)外包作為一項(xiàng)綜合性服務(wù)產(chǎn)業(yè)，具有豐富的服務(wù)內(nèi)涵，同時外延服務(wù)也非常廣泛。廣義的公共體育場館服務(wù)外包類型可以分為3個層次：核心業(yè)務(wù)服務(wù)外包、輔助性業(yè)務(wù)服務(wù)外包和外圍業(yè)務(wù)服務(wù)外包。其中，核心業(yè)務(wù)服務(wù)外包，即陳元欣等提出的“場館業(yè)務(wù)運(yùn)作服務(wù)外包”，主要涉及場館健身休閑、競賽表演兩大領(lǐng)域，包括大型賽事活動引進(jìn)、推廣、招商，票務(wù)銷售，廣告開發(fā)服務(wù)，體育健身項(xiàng)目開發(fā)與運(yùn)作，場館客戶信息化管理，附屬設(shè)施開發(fā)與運(yùn)作等。與核心業(yè)務(wù)外包相對，第2層的輔助性業(yè)務(wù)外包及第3層的外圍業(yè)務(wù)外包均可以稱為非核心業(yè)務(wù)服務(wù)外包，主要包括場館運(yùn)營中附加值較低的日常管理業(yè)務(wù)，如場館前廳接待、收銀、客戶服務(wù)等輔助性業(yè)務(wù)，以及場館器材設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)、場館保安、保潔服務(wù)等外圍業(yè)務(wù)。在我國公共體育場館服務(wù)外包改革實(shí)踐進(jìn)程中，場館保潔、保安、器材維護(hù)等非核心業(yè)務(wù)外包已逐漸普及。隨著體育服務(wù)市場的發(fā)展、競爭的加劇，體育消費(fèi)需求不斷升級等一系列外部市場環(huán)境的變化，公共體育場館服務(wù)外包的傳統(tǒng)定義和邊界也正在被打破，其業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，程度不斷加深。從全流程、全價值鏈角度出發(fā)，當(dāng)某外包項(xiàng)目核心業(yè)務(wù)的一部分與非核心業(yè)務(wù)的一部分密切相關(guān)時，就需要將相關(guān)聯(lián)的部分業(yè)務(wù)作為一個整體外包[10]。目前，國外大部分及國內(nèi)少部分體育場館服務(wù)外包項(xiàng)目已從離散項(xiàng)目外包向系統(tǒng)集成外包轉(zhuǎn)變，承接方多定位于場館服務(wù)的集成供應(yīng)商，實(shí)現(xiàn)對公共體育場館資源的全面整合[5]。

在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型背景下，隨著公共體育場館服務(wù)外包市場化改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，市場失靈的問題逐漸浮出了水面，表現(xiàn)為以下2個層面：第1個層面是市場與生俱來的內(nèi)在缺陷——自發(fā)性、盲目性與滯后性。自發(fā)性表現(xiàn)在公共體育場館服務(wù)外包項(xiàng)目運(yùn)營主體的逐利本性導(dǎo)致服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)過高，場館安全隱患缺乏足夠關(guān)注；盲目性與滯后性體現(xiàn)在公共體育場館服務(wù)外包承接主體由于不能夠全面、及時掌握體育場館市場需求信息，使體育場館及運(yùn)動項(xiàng)目資源難以得到有效開發(fā)及合理利用[8]。正如羅納德·科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》中所提到，競爭并不完美，信息也常常殘缺不全，這對政府購買公共服務(wù)產(chǎn)生不利影響[25]。第2個層面是市場不完善。公共體育場館服務(wù)外包市場化改革中，許多場館外包項(xiàng)目發(fā)包方都與當(dāng)?shù)卣兄芮嘘P(guān)系，甚至本身就是政府職能部門，因而出現(xiàn)場館服務(wù)外包項(xiàng)目管理手段行政化，缺少行之有效的承接商市場準(zhǔn)入規(guī)則，投標(biāo)缺乏競爭，使得場館服務(wù)外包項(xiàng)目招標(biāo)演變?yōu)橐环N近似走過場的程序。這意味著傳統(tǒng)運(yùn)營方式的影響和制約還存在，服務(wù)外包的市場機(jī)制受到限制，進(jìn)而導(dǎo)致場館服務(wù)外包運(yùn)營扭曲而產(chǎn)生市場失靈[15]。當(dāng)市場失靈產(chǎn)生以后，往往需要通過政府干預(yù)的手段來提高公共體育設(shè)施資源配置效益。但是政府干預(yù)的實(shí)施結(jié)果與事先的目標(biāo)設(shè)計(jì)存在偏差，達(dá)不到理想目標(biāo)。陳元欣等曾指出，對市場化改革進(jìn)程中的體育場館采取直接行政干預(yù)手段進(jìn)行監(jiān)管，存在政企、政事不分，導(dǎo)致監(jiān)管缺位、越位并存[4]；陸亨伯等也提到，在我國公共體育場館民營化改革中，政府規(guī)制缺乏合理目標(biāo)與合理機(jī)制，執(zhí)行力度與效度不容樂觀，不能達(dá)到令人滿意的預(yù)想目標(biāo)時就產(chǎn)生了“政府失靈”[2]。面對市場與政府雙失靈，公共體育場館服務(wù)外包改革應(yīng)當(dāng)尋找何種治理路徑，而路徑選擇的理論依據(jù)又是什么？這是擺在本研究面前首先需要回答的問題。

隨著社會政治、經(jīng)濟(jì)以及思想文化的演進(jìn)和變遷，以國家與市民社會二元主體理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)社會契約論面臨瓶頸，“市場失靈”+“政府失靈”的雙重困境從客觀上推動了社會結(jié)構(gòu)的多元化轉(zhuǎn)型，動態(tài)社會契約論由此產(chǎn)生。動態(tài)社會契約論包含兩方面重要內(nèi)容：1)隨著社會變遷，人們除了將某項(xiàng)權(quán)力讓渡給政府主權(quán)者，還通過重建契約將一些權(quán)力讓渡給社會中間層組織；2)社會中間層組織作為組織成員之間以及民眾與政府之間達(dá)成契約的結(jié)果，其在社會契約關(guān)系中維護(hù)人們參與交易過程中的相對公平。但是，由于社會中間層組織社會角色、地位的差異決定了其施加影響的不同方式與程度。以社會連帶主義和新自然法思想為基礎(chǔ)，動態(tài)社會契約論努力彌補(bǔ)傳統(tǒng)社會契約論的不足以及契約自由的限制，實(shí)現(xiàn)從二元對立到三元平衡的變遷，明確了政府、社會中間層、市場三元主體的權(quán)利形態(tài)，對公共產(chǎn)品(準(zhǔn)公共產(chǎn)品)多元主體供給模式的合理、合法性進(jìn)行充分論證，是政府、社會中間層、市場多元主體監(jiān)管工作中，權(quán)利合理分解與科學(xué)配置的理論依據(jù)[21]。就本研究而言，該理論也為公共體育場館服務(wù)外包項(xiàng)目遭遇的“市場失靈”與“政府失靈”雙重困境提供了問題解決的理論與策略。公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管作為基本公共管理服務(wù)，具有公共產(chǎn)品或是準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，應(yīng)使政府、社會中間層以及市場3個主體在多元化互動格局中進(jìn)行有效競爭，形成公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管的多維價值取向與多元框架模式。僅停留在政府監(jiān)管一維價值、一元主體層面，與我國社會轉(zhuǎn)型、社會主體多元化的時代背景不和諧，也與我國和諧社會建設(shè)中的社會管理體制建構(gòu)相矛盾。因此，本研究在社會轉(zhuǎn)型、社會主體多元的基礎(chǔ)上，結(jié)合場館服務(wù)外包運(yùn)營特點(diǎn)，運(yùn)用成本收益分析框架對政府、社會中間層、市場3種監(jiān)管模式進(jìn)行實(shí)然分析，對三元主體進(jìn)行有效整合，構(gòu)建主體互動、功能互補(bǔ)、機(jī)制協(xié)調(diào)的公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管模式，減少監(jiān)管資源的浪費(fèi)。

2 監(jiān)管模式比較——成本收益角度下公共體育場館服務(wù)外包多元監(jiān)管模式的實(shí)然分析

2.1 多元監(jiān)管模式中以政府為主導(dǎo)的公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管

我國目前社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在面臨深度轉(zhuǎn)型，在此過程中，政府的主導(dǎo)力量、推動作用不可或缺，政府功能對于體育市場建構(gòu)有著重要的影響。公共體育場館作為體育市場重要物質(zhì)載體，其服務(wù)外包市場化改革關(guān)系到國家公共體育場館設(shè)施運(yùn)營的良性競爭，體育產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和體育消費(fèi)者的切身利益，除具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展價值外，還具有社會功能與公共價值。作為社會公共利益的主要代表者，政府在對公共體育場館服務(wù)外包項(xiàng)目監(jiān)管中，政府公權(quán)力必須起主導(dǎo)作用，通過法律和行政管理手段實(shí)施監(jiān)管，但是該過程需要較大的運(yùn)行成本。

由于政府理性是一種工具理性，是一種不完全理性或稱有限理性。尤其我國現(xiàn)階段公共體育場館服務(wù)外包項(xiàng)目政府監(jiān)管的工作多由地方政府完成，而地方政府往往成為實(shí)實(shí)在在的利益主體[19]。因而在制定和運(yùn)營公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管制度時，地方政府不得不考慮成本與收益，于是就可能出現(xiàn)非市場化和公共服務(wù)缺位等現(xiàn)象。原因有以下4點(diǎn)：1)地方政府在“經(jīng)濟(jì)人思維”的支配下缺乏有效的監(jiān)管與考核機(jī)制，出現(xiàn)較大的設(shè)租尋租空間。本研究在江、浙、滬地區(qū)調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，一些場館承接商擅自更改場館經(jīng)營內(nèi)容，抬高項(xiàng)目價格，開辦以營利為目的的商業(yè)展會，侵占了公共體育場館的活動用地，違背了公共設(shè)施為廣大民眾提供優(yōu)質(zhì)專業(yè)的公共體育服務(wù)產(chǎn)品這一基本目標(biāo)。2)一方面在沒有任何其他主體參與公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管的情況下，地方政府監(jiān)管部門可能出現(xiàn)行政效率低下，監(jiān)管職能行使不力，從而使行政管理成本上升現(xiàn)象；另一方面，地方政府部門在監(jiān)管工作中，對場館服務(wù)外包項(xiàng)目存在的問題，多采取下發(fā)限期整改通知書的行政強(qiáng)制措施。這種強(qiáng)制性監(jiān)管可能使場館服務(wù)外包承接主體產(chǎn)生抵觸情緒甚至糾紛，帶來場館監(jiān)管行政執(zhí)行成本、訴訟成本增加。3)在公共體育場館市場化改革中，如果政府身兼兩職，既是公共體育場(館)服務(wù)外包監(jiān)管制度供給者，又是監(jiān)管工作的執(zhí)行者。那么，在監(jiān)管成本的約束下，這種身份功能的重疊交叉直接體現(xiàn)為監(jiān)管制度供給與監(jiān)管制度需求之間的失衡，導(dǎo)致場館服務(wù)外包權(quán)、責(zé)、利難以界定，體育市場資源造成浪費(fèi)，交易成本增加。4)公共體育場館服務(wù)外包項(xiàng)目監(jiān)管涵蓋多領(lǐng)域，凸現(xiàn)專業(yè)性，地方政府單一部門開展監(jiān)管工作難度較大。在此局面下，地方政府加大監(jiān)管人、財、物力投入，吸納政府多個職能部門力量參與監(jiān)管。相關(guān)資料顯示：近5年間參與南京市游泳場館監(jiān)督檢查工作的職能部門就多達(dá)7個，包括體育、衛(wèi)生、工商、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、文化、公安等部門，如果協(xié)調(diào)不力，這一定程度上也容易出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象，造成責(zé)、權(quán)不清，政府監(jiān)管成本進(jìn)一步上升。

2.2 多元監(jiān)管模式中以社會中間層為主體的公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管

社會中間層組織，是指依法成立的，獨(dú)立于政府、市場兩大主體，不具有強(qiáng)制屬性，不以盈利為主要目標(biāo)，以供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品為主要取向，實(shí)行自治式運(yùn)作的組織機(jī)構(gòu)[18]。社會中間層組織的特征主要集中于社會性、獨(dú)立性、服務(wù)性、專業(yè)性等方面。社會性是指，社會中間層組織追求的是社會公共利益最大化，面向市場但不屈從于市場，超脫于市場而不能超越于市場。獨(dú)立性是指，其作為法人，經(jīng)費(fèi)上獨(dú)立籌集和運(yùn)用，組織上自我建構(gòu)，人員上自主安排，活動上自行開展。服務(wù)性是指，其多以自愿、自治的方式服務(wù)于政府與公眾，實(shí)現(xiàn)政府與市場之間的互動耦合。專業(yè)性是指，其能為一些專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)、領(lǐng)域提供服務(wù)。而公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管工作專業(yè)技能要求高，承接方信息成本優(yōu)勢明顯，這就需要社會中間層組織能夠?qū)鲳^服務(wù)外包全生命周期過程提供專業(yè)服務(wù)，平衡信息不對稱之間的矛盾。

在體育公共服務(wù)市場化改革中，社會中間層所具有的屬性特征使其能夠更加有效地開展公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管工作，成本優(yōu)勢明顯。

1.降低監(jiān)管執(zhí)行成本。體育場館領(lǐng)域社會中間層主體憑借其相對專業(yè)與權(quán)威的場館管理技術(shù)與能力，在制定場館服務(wù)外包監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、措施時更加科學(xué)具體。以江蘇省體育場館協(xié)會為例，作為場館領(lǐng)域的社會中間層組織，其根據(jù)該省各地場館發(fā)展現(xiàn)狀，致力于打造江蘇體育設(shè)施全產(chǎn)業(yè)鏈互聯(lián)網(wǎng)平臺，逐步吸納全省13市體育場館加盟，實(shí)現(xiàn)場館資源整合對接，推進(jìn)場館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，充分體現(xiàn)了社會中間層組織與場館運(yùn)營主體的互聯(lián)、互通、共建、共享。使得場館外包項(xiàng)目承接方愿意接受并積極配合其監(jiān)督管理，機(jī)會主義傾向降低，減少場館監(jiān)管任務(wù)的執(zhí)行成本，同時間接降低了場館監(jiān)管中的糾紛發(fā)生率，相關(guān)訴訟成本也得到有效控制。

2.降低監(jiān)管制度一般均衡成本。公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管工作是通過反復(fù)試錯，或者說是一連串的制度博弈，摸索出一種各方都可接受的均衡狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)制度均衡。社會中間層組織打開政府與民眾之間的“玻璃門”，搭建溝通橋梁，使場館外包的有效信息在政府與民眾間及時傳遞，縮短實(shí)現(xiàn)制度均衡的周期，降低制度均衡的成本。

3.減少政府監(jiān)管成本。社會中間層組織在公共體育場館市場化進(jìn)程中，承擔(dān)了越來越多原應(yīng)由政府部門履行的體育公共管理職能，直接減少了政府監(jiān)管的成本。雖然就社會中間層組織自身而言，需要運(yùn)行成本的同時也有自身利益追求，在對公共體育場館服務(wù)外包項(xiàng)目監(jiān)管考評中可能會出現(xiàn)直接尋租現(xiàn)象。例如，一些場館運(yùn)營商(承接商)通過繳納高額會費(fèi)成為場館協(xié)會的會員單位，協(xié)會允許其參與場館資源開發(fā)、資質(zhì)認(rèn)證、監(jiān)督管理等重要工作，實(shí)則是一種隱性尋租。上述情況下，政府有必要對社會中間層主體實(shí)施監(jiān)督，雖然這增加政府監(jiān)管成本，但整體而言，監(jiān)管的社會邊際成本小于社會邊際效益。

2.3 多元監(jiān)管模式中以市場為基礎(chǔ)的公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管

體育場館投資者、經(jīng)營者、消費(fèi)者都是體育場館領(lǐng)域市場活動主體，所以也都是體育場館服務(wù)外包監(jiān)管工作的市場主體，但與場館服務(wù)外包項(xiàng)目利益關(guān)聯(lián)最密切的是體育消費(fèi)者，而某些時刻其他市場主體也是場館消費(fèi)者，因此，本文重點(diǎn)從消費(fèi)者角度討論市場主體監(jiān)管模式的成本收益問題。1)依據(jù)我國消費(fèi)者保護(hù)法，消費(fèi)者應(yīng)享有知悉真情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)、求教獲知權(quán)、監(jiān)督批評權(quán)等權(quán)利[1]。上述權(quán)利為消費(fèi)者參與場館服務(wù)外包監(jiān)管工作提供了法律依據(jù)。消費(fèi)者作為公共體育場館服務(wù)外包項(xiàng)目整體質(zhì)量最敏銳的察覺者和最切身的體驗(yàn)者，在場館實(shí)際消費(fèi)環(huán)節(jié)能夠最有效地發(fā)現(xiàn)場館運(yùn)營過程存在的諸如收費(fèi)、安全、服務(wù)水平等問題，因而在場館服務(wù)外包質(zhì)量監(jiān)管中，他們對場館服務(wù)外包項(xiàng)目監(jiān)督管理的呼聲最大、動力最強(qiáng)，是最堅(jiān)定的力量。2)體育消費(fèi)者可以通過改變購買行為、發(fā)表購后評價等行為對公共體育場館服務(wù)外包承接主體的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行影響。例如，目前在App Store里搜索“運(yùn)動”，出現(xiàn)3 199個結(jié)果，剔除一些打著運(yùn)動擦邊球的游戲軟件，目前體育類已經(jīng)上線的App達(dá)近千個，而屬于體育場館市場的App約占1/3，其中多以場館項(xiàng)目預(yù)訂、服務(wù)評價、活動推介、位置導(dǎo)航為核心內(nèi)容，消費(fèi)者能夠通過手機(jī)終端傳遞信息，影響其他消費(fèi)者態(tài)度，這也使承接主體深刻意識到場館運(yùn)營服務(wù)水平直接影響到自身聲譽(yù)與經(jīng)濟(jì)收益。3)公共體育場館消費(fèi)者在爭取自身利益時，采取投訴或訴訟維權(quán)的意識不斷提高。廣西消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會盤點(diǎn)2014年度受理消費(fèi)者投訴情況統(tǒng)計(jì)分析，文化娛樂體育服務(wù)投訴與前年同期相比攀升114%，上升幅度最大[6]。江蘇揚(yáng)州全市各級消協(xié)組織2013年共接受娛樂健身類投訴也多達(dá)37件[17]。場館消費(fèi)者的合理維權(quán)，一方面將推動公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管社會化創(chuàng)新，承接方須為不規(guī)范運(yùn)營付出代價，使其機(jī)會主義行為得到控制，另一方面也降低了場館服務(wù)外包監(jiān)管工作中政府與社會中間層組織的執(zhí)行成本，提高整體監(jiān)管效能。

公共體育場館服務(wù)外包承接運(yùn)營主體與廣大體育消費(fèi)者之間存在嚴(yán)重信息不對稱，尤其是服務(wù)型消費(fèi)，消費(fèi)者很難在消費(fèi)前和消費(fèi)過程中收集所有場館相關(guān)信息，并且，體育場館消費(fèi)專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)，而初級體育消費(fèi)人群分析與判斷相關(guān)信息的能力卻較弱，如公共游泳館潛在水質(zhì)問題，普通消費(fèi)者憑肉眼很難識別，對場館存在問題的舉證也較為困難。這說明，體育消費(fèi)者個體對公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管社會成本較大。與此同時，一些消費(fèi)者即使利益受到損害，也選擇忍氣吞聲，這是“消費(fèi)者惰性”的典型表現(xiàn)[20]。這從另一側(cè)面說明，體育消費(fèi)者個體監(jiān)管在可操作性上存在一定現(xiàn)實(shí)缺陷，單單依靠消費(fèi)者個體很難充分行使公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管職能。

3 監(jiān)管模式發(fā)展——公共體育場館服務(wù)外包多元監(jiān)管模式的實(shí)踐體系構(gòu)建

3.1 公共體育場館服務(wù)外包多元監(jiān)管模式的內(nèi)涵與框架

公共管理領(lǐng)域?qū)W者唐納德·凱特爾曾在其書中展現(xiàn)美國政府面對各個層次、各個領(lǐng)域的公共服務(wù)外包問題，如何通過契約治理，成為一個“精明買主”[13]。這反映了在國外實(shí)踐中，公共服務(wù)外包項(xiàng)目的管理更多通過契約化管理來實(shí)現(xiàn)。而本研究的公共體育場館服務(wù)外包項(xiàng)目，是通過公開招標(biāo)、項(xiàng)目發(fā)包、項(xiàng)目投標(biāo)、簽訂合同契約、委托管理等環(huán)節(jié)，由政府向社會力量購買體育服務(wù)。經(jīng)濟(jì)契約貫穿了場館服務(wù)外包生命周期全過程，接發(fā)包雙方以契約的形式明確各自的權(quán)利與義務(wù)，在資金、服務(wù)內(nèi)容、數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)等要素均做出明確規(guī)定，承接主體必須按照契約中的規(guī)定要求提供場館服務(wù)，并保證服務(wù)的價格與質(zhì)量。由此可見，公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管問題的核心主要在于契約問題，建立起以項(xiàng)目為導(dǎo)向的契約化管理模式是場館服務(wù)外包多元監(jiān)管體系的關(guān)鍵所在。

唐納德·凱特爾于1993年提出契約管理的分析模型后，學(xué)者們逐漸發(fā)現(xiàn)，想有效地回答該模型提出的3個問題：政府要買什么、要向誰買、買到了什么，就必須對契約管理過程的每一個階段進(jìn)行深入探究。由此，圍繞項(xiàng)目過程而展開的研究成為探討契約管理的主流趨勢之一。美國行政倫理學(xué)家特里·庫柏曾指出：政府為公眾做個好交易取決于合同從頭到尾整個過程的管理[24]。因此，本研究結(jié)合場館服務(wù)外包項(xiàng)目特點(diǎn)，借鑒公共政策周期模型，將場館服務(wù)外包契約監(jiān)管過程劃分為3個階段：事前，契約設(shè)定與制定階段；事中，契約執(zhí)行階段；事后，契約績效評估階段。

推行契約化監(jiān)管方式還應(yīng)整合政府、社會中間層、消費(fèi)者三方力量，上文從成本收益角度，分別對政府監(jiān)管、社會中間層組織監(jiān)管、消費(fèi)者主體監(jiān)管3種模式進(jìn)行了比較分析，監(jiān)管模式的優(yōu)勢與劣勢一目了然，為構(gòu)建多元主體參與的場館服務(wù)外包契約監(jiān)管模式提供了理論依據(jù)。綜上，基于全過程分析的場館服務(wù)外包契約監(jiān)管權(quán)利配置框架如下：首先，政府作為契約監(jiān)管的主導(dǎo)力量，應(yīng)全程參與監(jiān)管工作；其次，社會中間層應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)管的主體作用，強(qiáng)化自身社會輿論引導(dǎo)與具體業(yè)務(wù)管理功能，其監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)放在事中、事后階段，事前階段可適度參與；最后，應(yīng)積極培養(yǎng)消費(fèi)者監(jiān)管意識和能力，尤其在場館契約執(zhí)行以及契約績效評價階段能做到聽民聲、暢民意，使消費(fèi)者個體成為契約監(jiān)管的基礎(chǔ)力量，實(shí)現(xiàn)三元監(jiān)管主體之間功能互補(bǔ)、機(jī)制協(xié)調(diào)、動態(tài)均衡，形成有效的公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管體系。在提升場館服務(wù)外包監(jiān)管制度創(chuàng)新動力的同時，逐步降低相應(yīng)監(jiān)管成本，使公共體育場館服務(wù)效能最大化[23]。

3.2 公共體育場館服務(wù)外包多元監(jiān)管模式的實(shí)踐體系

3.2.1 政府推行契約監(jiān)管，構(gòu)筑公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管長效體系

公共體育場館服務(wù)外包項(xiàng)目的發(fā)包方一般為政府相關(guān)職能部門，要實(shí)現(xiàn)對其長期有效地監(jiān)管，應(yīng)建立以項(xiàng)目為導(dǎo)向的契約監(jiān)管體系，積極落實(shí)準(zhǔn)入制度，實(shí)施過程性契約管理，完善責(zé)任追究機(jī)制。

1.契約制定階段，政府應(yīng)強(qiáng)化公共體育場館服務(wù)外包承接主體的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立嚴(yán)格的承接商市場準(zhǔn)入制度，從源頭上制止資質(zhì)較低的承接商進(jìn)入公共體育場館運(yùn)營領(lǐng)域，這是保障公共體育場館市場化改革效果的首要防線。對外包承接商的資質(zhì)水平、財務(wù)狀況、人力資源、信譽(yù)、服務(wù)發(fā)展能力等要素建立全面考核評價體系，使承接商選擇過程的控制與審核不流于形式[9]。羅納德·科斯曾提出：在某些條件下，經(jīng)濟(jì)的外部性或曰非效率可以通過當(dāng)事人的談判而得到糾正，從而達(dá)到社會效益最大化[26]。因此，在場館外包契約制定過程中，政府還應(yīng)提高契約條款協(xié)商談判制定環(huán)節(jié)的透明度和可預(yù)見性，發(fā)包方如果不能預(yù)見問題，問題會在最不方便的時候以一種非常棘手的方式出現(xiàn)[11]。

2.公共體育場館服務(wù)外包接、發(fā)包雙方利益最大化之間存在著天然的矛盾，這一矛盾在契約執(zhí)行過程中日趨明顯，主要表現(xiàn)為“不完美的承諾”，即承接主體偏離契約中規(guī)定的條款，食言或否認(rèn)自己當(dāng)初的承諾，其實(shí)質(zhì)是一種機(jī)會主義行為。政府作為監(jiān)管主導(dǎo)力量，要提高契約意識，積極向場館服務(wù)外包承接主體宣傳契約化管理的具體工作要求，以及體育設(shè)施領(lǐng)域的相關(guān)管理辦法，要求承接主體自我約束，并嚴(yán)格執(zhí)行。并且隨著時間的推移契約條款常常會出現(xiàn)不完善的問題，即不完全契約——契約自身也存在風(fēng)險，此時政府應(yīng)該主動介入，進(jìn)一步明確契約監(jiān)管責(zé)任落實(shí)措施。在原始契約的基礎(chǔ)上，建議政府主體與承接主體簽訂公共體育場館契約信用經(jīng)營責(zé)任書，進(jìn)一步約定接、發(fā)包雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。通過此方式指導(dǎo)政府相關(guān)職能部門對場館承接主體實(shí)施契約管理，對違反約定行為的及時查處，使監(jiān)管目標(biāo)更直觀、具體。

3.在公共體育場館服務(wù)外包契約績效評價階段，政府應(yīng)建立常態(tài)化的契約監(jiān)管評價制度?？山梃b國內(nèi)街道社區(qū)購買公共服務(wù)較為成熟的管理經(jīng)驗(yàn)：成立監(jiān)管委員會工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立包括信用評定、復(fù)核與調(diào)整的承接商評價管理制度，開展承接商信用等級評定，并建立負(fù)面清單制度，強(qiáng)化對承接企業(yè)的動態(tài)抽檢、違約行為查處，嚴(yán)重違規(guī)企業(yè)及時清出，維護(hù)其外包運(yùn)營的正常秩序。同時，還應(yīng)建立追責(zé)問責(zé)管理機(jī)制，公共體育場館服務(wù)外包項(xiàng)目的運(yùn)營情況直接和相關(guān)機(jī)構(gòu)與個人工作績效掛鉤，一旦為問題項(xiàng)目充當(dāng)保護(hù)傘，機(jī)構(gòu)及個人將被嚴(yán)格追責(zé)徹查。

3.2.2 社會中間層推進(jìn)契約監(jiān)管，促進(jìn)公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管職能落地

當(dāng)前，我國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市開始通過委托管理的形式回歸某些監(jiān)管權(quán)利領(lǐng)域，可是由于社會中間層組織不夠成熟，使其監(jiān)管在諸多行業(yè)還處于起步發(fā)展階段，體育產(chǎn)業(yè)市場也不例外[3]。在此背景下，建議通過健全體育場館領(lǐng)域社會中間層監(jiān)管體系，推動社會中間層組織場館服務(wù)外包契約監(jiān)管職能的落地，真正發(fā)揮其在場館服務(wù)外包契約監(jiān)管中的主體作用：1)在制定契約階段，社會中間層組織應(yīng)為場館服務(wù)外包合同契約談判的決策、構(gòu)思與計(jì)劃提供監(jiān)管服務(wù)和智力支持，以降低因發(fā)包方缺乏相應(yīng)專業(yè)知識所產(chǎn)生的風(fēng)險。2)在契約執(zhí)行階段，社會中間層組織應(yīng)組建公共體育場館服務(wù)外包質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定與政策規(guī)劃專家小組，充分深入觀察契約履行情況，構(gòu)建場館服務(wù)外包質(zhì)量信息發(fā)布與反饋系統(tǒng)，通過與其他機(jī)構(gòu)聯(lián)動、分工協(xié)作、有效銜接，形成良性互動[22]。3)在契約實(shí)施效果評價階段，社會中間層應(yīng)組織多領(lǐng)域?qū)＜覍鲳^服務(wù)外包業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的爭議問題進(jìn)行處理，并收集整理契約監(jiān)管過程中出現(xiàn)頻率較高的問題，與專家聯(lián)手尋找最佳解決方案。

為了讓社會中間層組織更好發(fā)揮其監(jiān)管主體作用，還應(yīng)從宏觀、微觀層面做好保障工作：1)宏觀層面的地位?，F(xiàn)階段，我國體育場館領(lǐng)域社會中間層組織從數(shù)量上不斷發(fā)展壯大，但現(xiàn)實(shí)中一些省份的場館協(xié)會在某些方面仍然受到行政機(jī)制的支配。2014年10月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》發(fā)布，截至2015年6月底，甘肅、陜西、河北、青海、云南、江蘇、重慶和浙江8個省(自治區(qū)、直轄市)出臺的各地區(qū)相應(yīng)的實(shí)施意見，均明確提出：推動體育行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，將適合由體育社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由體育社會組織承擔(dān)。這就要求政府一方面應(yīng)對體育場館行業(yè)社會中間層組織的成立資格給予明確規(guī)定；另一方面，要將公共體育場館具體的管理權(quán)限回歸該社會中間層主體，保證公共體育場館服務(wù)外包社會性監(jiān)管的獨(dú)立性、權(quán)威性與專業(yè)性。2)微觀層面的約束。體育場館領(lǐng)域社會中間層組織應(yīng)建立自律與互律相結(jié)合的約束機(jī)制。首先，強(qiáng)化體育場館行業(yè)社會中間層組織的自律功能。其次，加強(qiáng)體育設(shè)施領(lǐng)域社會中間層主體的互律機(jī)制，體育場館設(shè)施領(lǐng)域聯(lián)合形成一個行業(yè)組織，制定共同遵守的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并對違規(guī)的會員組織進(jìn)行處罰，以督促該領(lǐng)域社會中間層組織規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展[7]。

3.2.3 消費(fèi)者參與契約監(jiān)管，達(dá)到公共體育場館服務(wù)外包監(jiān)管與民意表達(dá)的平衡

推動消費(fèi)者主體對公共體育場館服務(wù)外包的有效監(jiān)管，其重點(diǎn)是建立消費(fèi)者契約監(jiān)管模式的驅(qū)動和保障機(jī)制，暢通民意表達(dá)渠道，激勵消費(fèi)者參與契約執(zhí)行以及契約績效評估兩個階段的場館服務(wù)外包契約監(jiān)管。

1.保障消費(fèi)者個體在購買體育場館產(chǎn)品決策過程的知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、投訴權(quán)和起訴權(quán)等。無論何種監(jiān)管模式，都是由具體的行為人來執(zhí)行，而其中的一些個體也許就是體育場館的消費(fèi)者，因而將權(quán)利落實(shí)到每個消費(fèi)者身上，也在客觀上推動了公共體育場館服務(wù)外包各類主體監(jiān)管的全面實(shí)施。但需要避免空喊宏觀層面的口號，應(yīng)注重微觀層面的操作性。天津城市旅游地理信息評價系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：實(shí)施服務(wù)外包運(yùn)營的公共體育場館，在其顯著位置設(shè)立觸摸屏，消費(fèi)者可對照該場館的服務(wù)承諾，進(jìn)行現(xiàn)場即時評價，該系統(tǒng)與場館發(fā)包方聯(lián)網(wǎng)，并集中反饋到相關(guān)行業(yè)組織或政府部門的信息匯集系統(tǒng)，進(jìn)行月點(diǎn)評、季考核，對評價差的場館約談承接方并給予曝光[14]。

2.建立驅(qū)動機(jī)制推進(jìn)場館服務(wù)外包消費(fèi)者契約監(jiān)管模式發(fā)展。消費(fèi)者在體育服務(wù)市場中的弱勢地位和趨利性使其在體育消費(fèi)過程中，在維護(hù)自身合法權(quán)益的同時，也要考慮背后所需的維權(quán)成本。因此，應(yīng)降低場館服務(wù)外包項(xiàng)目的消費(fèi)者投訴風(fēng)險，同時通過合理有效的利益引導(dǎo)方式提高消費(fèi)者個體的監(jiān)管動力。

3.建立公共體育場館服務(wù)外包運(yùn)營消費(fèi)者契約監(jiān)管基本利益保障機(jī)制。建議在體育相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，建立公共體育場館服務(wù)外包運(yùn)營消費(fèi)者基本利益的社會保障體系，注重廣大消費(fèi)者真切的“獲得感”，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者對公共體育場館市場化改革的持續(xù)關(guān)注和有效監(jiān)管[16]。

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Research on the Development of Multi-supervisionPattern of Public Sports Stadium Service Outsourcing

ZHENG Mei-yan,WANG Zheng-lun

Along with the process of the market-oriented reform of public sports stadiums,in face of "market failure" + "government failure" double dilemmas,this paper puts forward supervision logic of the public sports stadiums from a single subject to multiple subjects based on the dynamic society contract theory about the multi-element of social structure.We analyze the government’s main body supervision pattern,the social middle layer of the main body supervision pattern and the market’s main body supervision pattern in the actual conditions and further clarify the strengths and weaknesses of above supervision modes by the use of these economical index parameter including transaction cost,implement cost,information cost,and lawsuit cost,institutional equilibrium cost etc.Based on excavating the connotation of multi-supervision pattern of stadium service outsourcing,the key to this supervision mode can be formulated as a contractual management problem.This paper constructs the practice system of multi-subjects supervision mode of stadiums service outsourcing based on contract process.The government should participate in the whole processes of contractual supervision as a leading force.It is necessary that the social middle layer exert subjective role to guide public opinions and control business.It is also important to make consumers become the basic force of contractual supervision through cultivating consumer supervision consciousness and adopting their suggestions.

publicsportsstadium;serviceoutsourcing;multiplesubjects;contractualsupervision

1002-9826(2016)02-0025-06

10.16470/j.csst.201602004

2015-05-27；

2016-01-15

教育部人文社會科學(xué)青年基金項(xiàng)目(14YJC890038)；江蘇省高?！扒嗨{(lán)工程”優(yōu)秀青年骨干教師培養(yǎng)項(xiàng)目(2012)。

鄭美艷(1983-)，女，江蘇徐州人，講師，碩士，主要研究方向?yàn)轶w育產(chǎn)業(yè)理論與實(shí)踐，Tel:(025)84755198，E-mail:nipeszmy@126.com；王正倫(1956-)，男，江蘇江都人，教授，主要研究方向?yàn)轶w育產(chǎn)業(yè)理論與實(shí)踐,Tel:(025)84755108，E-mail:wzl-56@qq.com。

南京體育學(xué)院，江蘇 南京 210014 Nanjing Sport Institute,Nanjing 210014,China.

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