段彤

摘 要：從 2007年底開始，深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道率先在全國實行“城管外包”，解決了城市管理長效機制薄弱、管理人員不足、執(zhí)法矛盾尖銳等問題。之后，城管服務外包蜂擁而起，鄭州、長沙、寧波、成都、大連、煙臺等城市紛紛實行了城管服務外包。城管服務外包雖然解決了城管部門存在的人員不足、經(jīng)費緊張、長效管理機制薄弱的問題，并且一定程度上緩解了暴力抗法、暴力執(zhí)法的情形。但是，城管服務外包過程中也出現(xiàn)了許多新的問題。2015年云南曲靖城管妻子開公司“執(zhí)法”一新聞更是引起廣泛關注。本文分析了由城管服務外包引出的城管權力擴大的問題，以及如何限制城管權力外擴。

關鍵詞：城管 服務外包 城管執(zhí)法權 擴權 限權

“為緩解日趨嚴重的車輛違停現(xiàn)象”，云南省曲靖市馬龍縣成立了一家交通服務公司，由該公司認定縣城內(nèi)的違停車輛，并用標有“綜合執(zhí)法”的拖車強制拖車。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這家交通服務公司屬私人運營，法人代表系馬龍縣城市綜合行政執(zhí)法局（下稱城管局）一名中隊長的妻子。

14日晚，馬龍縣政府新聞辦回應此事：關于“拖車費與執(zhí)法部門分成”的情況，通報稱，為進一步規(guī)范城市管理，馬龍縣 2014年 6月整合公安交警、市容管理、城管大隊等多部門執(zhí)法力量，組建了城市綜合執(zhí)法局，全面負責城市綜合執(zhí)法管理。對違章停放車輛，由城市綜合執(zhí)法局進行取證后，委托馬龍縣安順城市交通服務有限公司進行拖移。

私人承包城管部門的部分權力，一方面違背法律規(guī)定，造成法定執(zhí)法主體不作為和行政執(zhí)法權的違法委托；同時，承包者不熟悉有關法律、法規(guī)、規(guī)章，又缺乏必要監(jiān)督，很容易出現(xiàn)違法執(zhí)法、不文明執(zhí)法行為。

一、城管改革中的“業(yè)務外包”

購買社會服務是近年來政府行政改革中提高工作效率和服務質(zhì)量的一種新的方式。按照各地陸續(xù)出臺的一些規(guī)定，購買社會服務一般是購買服務類內(nèi)容，比如公共衛(wèi)生服務、公共就業(yè)服務、公共文化服務等，也有購買社會事務管理與服務，比如向社會組織購買法律服務、人民調(diào)解、宣傳培訓、社區(qū)事務、公益服務、社區(qū)矯正和安置幫教等服務。隨著城管改革的深入，出現(xiàn)了“城管業(yè)務外包”這個購買社會服務的新舉措。

2007年，深圳市城管局以購買社會服務的方式在全市配備使用城市協(xié)管員。深圳的城管外包，一度被認為是創(chuàng)新機制。然而，多個推行“城管外包”的城市先后出現(xiàn)城管協(xié)管員開山寨車執(zhí)法、收保護費、毆打小販等現(xiàn)象，深圳南山區(qū)城管業(yè)務外包甚至引發(fā)兇殺案、涉黑案。2011年 5月，鄭州市法制辦正式叫?！俺枪軜I(yè)務外包”，該市的“城管外包”嘗試，被市領導批為以暴制民，以違法制止違法。 2012年湖南邵陽目前約有千名“市容監(jiān)督員”代替城管“執(zhí)法”。

這些事件表明，城管服務外包暴露了非常嚴重的問題：（一）操作越界。雖然相關部門一直否認協(xié)管員獨立執(zhí)法，稱只能勸導亂擺賣，不具有執(zhí)法權，但實際運作中，限制往往形同虛設由于部分物業(yè)管理公司人員良莠不齊，相關部門監(jiān)管不力，導致亂象種種，矛盾越發(fā)突出，暴力執(zhí)法，涉嫌權力尋租收取保護費等問題就難免時有發(fā)生。（二）監(jiān)督疏漏。協(xié)管員受執(zhí)法隊員的業(yè)務指導，獨立巡查，再由執(zhí)法公務員進行監(jiān)督，當外包人員出現(xiàn)問題時就會追責執(zhí)法公務員。

二、城管服務外包引出城管擴權分析

（一）城管擴權表現(xiàn)

1.執(zhí)法身份明確

在《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中處罰試點工作的通知》的通知中，明確規(guī)定“行使行政處罰權的行政機關應當作為本級政府的一個行政關，……執(zhí)法人員必須是公務

員?！逼涔芾眢w制幾經(jīng)變革，目前確立了“兩級政府三級管理”的管理模式，即市區(qū)兩級政府雙重領導，市局 （支隊）——區(qū)局 （大隊）——街道中隊三級管理。身份的確立是城管擴權的第一步。問題不僅僅在于部門完成身份轉(zhuǎn)變，還有執(zhí)法人員身份轉(zhuǎn)變問題。在城管執(zhí)法機構中，工作人員大致可以分為事業(yè)編制和公務員編制兩種。

2.執(zhí)法范圍擴展

2011年 10月實施的新《廣州市城市管理綜合執(zhí)法細則》，將 29項新執(zhí)法職能劃歸城管部門，城管的行政處罰權達 232項，涵括市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、市政管理、工商行政管理、燃氣管理、水務管理、建設工程管理、人民防空、白云山風景名勝區(qū)保護、養(yǎng)犬管理等 12個方面。而依照 1999年的舊細則，廣州城管的執(zhí)法權限只有 64項，12年間翻了近兩番。以上可見，城管權限在不斷的擴展之中，這固然與城市發(fā)展中不斷出現(xiàn)的管理問題有關，但也體現(xiàn)了城管的擴權之路。

（二）城管權力擴大產(chǎn)生的問題

1.執(zhí)法過程嚴重失范

2002年中央編辦出臺《關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》，相對集中處罰權的執(zhí)法模式在全國得到推廣，相應的城市管理部門建立起來，流動商販目前就主要由這些部門管理?！缎姓幜P法》第十六條賦予城管的權力只是扣押的權力，這只限于登記保存，但很多地方的城管都在沒收財物，而且根本不向法院申請執(zhí)行。而整治違法建筑，事實上也不必通過賦予城管現(xiàn)場查封權來進行。從行政管理角度來看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定對違法、違章建筑處罰的部門是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。而在司法強拆過程中，查封或者強拆理應由法院決定。

2.損害當事人應有權益

在查處違法行為和作出直接影響相對人權益的行政處罰的過程中，城管往往并沒有完全遵守法定程序，執(zhí)法的隨意性比較大。例如，在執(zhí)法過程中，不主動表明身份，不出示執(zhí)法證件；不按規(guī)定向當事人履行告知義務；不愿聽取違法當事人的辯解和陳述，直接依據(jù)現(xiàn)有事實作出處罰，甚至在當事人申辯后作出較重的處罰決定；扣押物品后不按照執(zhí)法程序開具暫扣物品文書或者以其它白條代替；沒有填定預定格式的行政處罰決定書，不制作行政處罰決定書就扣證扣照；不及時收集證據(jù)，甚至先處罰后取證；不告知當事人享有申請聽證的權利；聽證會的舉行不規(guī)范等等。

3.孕育官員腐敗

“高官貪大頭，小官貪小頭”在城管系列腐敗案中體現(xiàn)得尤為突出。其中，廣州市城管委原副主任張建國因插手環(huán)衛(wèi)設備采購和保潔招標，涉嫌收受賄賂人民幣 300多萬元。廣州市城管委成立以來，該系統(tǒng)“落馬”或受處分的 27人中，上至市城管委副主任，下至街道城管執(zhí)法隊員。級別昀高的是廣州市城管委副主任張建國，此外，區(qū)城管局局長 4人，區(qū)城管局調(diào)研員 1人，區(qū)城管局科長、主任 2人，街道執(zhí)法中隊長、教導員 10人，區(qū)城管局科員（主任科員）2人，其余 7人的身份、職位尚未披露。全市 12區(qū)市中，越秀、天河、海珠、荔灣、黃埔、白云、花都、番禺 8個區(qū)城管系統(tǒng)皆有犯案。據(jù)部分已公開案情統(tǒng)計，這些“落馬”人員涉及收受財物金額超過 955萬元。城管背負的罵名越來越多、輿論爭議越來越大，但卻因為能夠創(chuàng)造實實在在的政績，所以還是深受上級領導信賴，于是進一步促使更多的職能職責、執(zhí)法權限向城管部門傾斜集中。

三、關于限權措施探討

目前的程序控權、執(zhí)法監(jiān)督等制度雖然仍有諸多問題，但畢竟對執(zhí)法起到一定的規(guī)范作用。相信通過不斷的完善，這些規(guī)范綜合行政執(zhí)法的制度會在以后的綜合行政執(zhí)法中發(fā)揮更加積極的作用。除此之外，參考國外的相關制度，我們還可以在哪些方面對執(zhí)法權進行控制。是目前應予探討的問題。

（一）控制城管裁量權

綜合行政執(zhí)法在對城市進行管理的過程中，法律賦予了其很大的自由裁量權，從很多具體的條文中，我們看到，法定范圍內(nèi)進行的處罰幅度是相當廣泛的。以北京市為例，僅一個亂擺攤設點就可以有警告、罰款 500—5000元和扣押的處罰、強制措施，所以，如此廣泛的行政裁量若無相應的制度進行約束，必然會產(chǎn)生處罰顯失公正的問題。因此，控制裁量權應該是下一步限權對象。目前控制自由裁量權的方法主要有如下方式：一是回歸市場，讓許多城市管理問題通過市場進行解決；二是限制授權立法；三是強調(diào)執(zhí)法中的形式主義；四是在綜合行政執(zhí)法中引進比例原則進行控制。這些制度無疑在綜合行政執(zhí)法法治化建設中都具有積極意義。

（二）使城管權力制約方式制度化

任何權力的制約只有制度化才能持久化，制度性的解決問題才能擺脫運動式治理。然而，在城管行政權力行使的過程中，缺乏嚴格的操作程序規(guī)定，廣泛存在自由裁量權過大問題。主要表現(xiàn)為： （1）對處罰條款的差別化執(zhí)行。對于城管而言，針對一些問題的處罰裁定可以是輕微的口頭教育和正式的警告，也可以是嚴厲的罰款和扣押物品，由于缺乏具體化的操作行為規(guī)則，城管完全憑借個人臆斷和感情因素來實施處罰行為，隨意性較大，對于在同一時間不同地點的同樣違法行為可能做出多種不同的裁定，這就大大的降低了城管執(zhí)法的權威性，給尋租者以空間。 （2）執(zhí)法手段簡單粗暴，以罰代管，存在不教育、不警告，動輒罰款或沒收當事人物品的行為。因此，只有規(guī)范城管執(zhí)法程序，使城管執(zhí)法按照預先設置的方式、方法和步驟運行，才能從源頭上杜絕隨意執(zhí)法、以罰代管問題。

（三）注重公眾參與權力監(jiān)督

傳統(tǒng)的權力監(jiān)督渠道有很多，如體制內(nèi)的人大代表制度、政協(xié)委員制度、紀委監(jiān)察制度、司法申述與救濟制度和體制外的媒體輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督等。只有體制內(nèi)和體制外的監(jiān)督機制雙管齊下，以權力制約權力、以道德制約權力、以權利制約權力，建立一個制約、對話、共信的機制，才能使城管執(zhí)法人員在嚴格執(zhí)法的同時，恪守自己權力的界限，實現(xiàn)執(zhí)法者與被管理者的雙重自由。